RICORSO N. 99 DEL 1 DICEMBRE 2020 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1° dicembre 2020.
(GU n. 51 del 16.12.2020)
Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, e' domiciliato per legge; Contro la Regione autonoma della Sardegna, in persona del Presidente in carica della Giunta regionale, con sede a Cagliari, viale Trento, 69; Per la declaratoria della illegittimita' costituzionale giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 20 novembre 2020, degli articoli 11, comma 2, 13, comma 1, e 47, comma 9 della legge della Regione Sardegna 11 settembre 2020, n. 24, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n. 58 del 24 settembre 2020.
Premessa
In data 24 settembre 2020, sul n. 58 del Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna, e' stata pubblicata la legge regionale 11 settembre 2020, n. 24, intitolata «Riforma del sistema sanitario regionale e riorganizzazione sistematica delle norme in materia. Abrogazione della legge regionale n. 10 del 2006, della legge regionale n. 23 del 2014 e della legge regionale n. 17 del 2016 e di ulteriori norme di settore».
Tale legge, avente ad oggetto il riordino del sistema sanitario regionale, istituisce gli enti del Servizio sanitario regionale e disciplina una pluralita' di oggetti quali: l'ordinamento degli enti e delle aziende sanitarie; lo status della dirigenza sanitaria; le prestazioni sanitarie erogate a tutela della salute e del benessere del cittadino; la programmazione sanitaria; il finanziamento, la gestione ed il controllo del Servizio sanitario regionale; gli investimenti strutturali, ai fini sia del rinnovo e della sostituzione delle strutture ospedaliere esistenti sia della ristrutturazione e manutenzione dei presidi ospedalieri; l'amministrazione straordinaria delle aziende sanitarie nelle more del processo di adeguamento dell'assetto istituzionale ed organizzativo degli enti di governo del Servizio sanitario regionale; la stabilizzazione del personale precario in servizio presso le aziende sanitarie; disponendo infine l'abrogazione di precedenti normative di settore.
In particolare, e ai fini che qui interessano, la legge ridefinisce il modello di governo del sistema sanitario della Regione avviandone nel contempo il processo di riforma.
In tale contesto si inseriscono le norme indicate in epigrafe le quali riguardano, rispettivamente, il direttore generale delle aziende sanitarie (art. 11), gli elenchi regionali degli idonei alle cariche di vertice aziendali delle aziende ed enti del Servizio sanitario regionale (art. 13), l'amministrazione straordinaria delle aziende sanitarie (art. 47).
Tali disposizioni eccedono i limiti delle competenze statutarie della Regione Sardegna in materia di igiene e sanita' pubblica quali risultanti dal combinato disposto degli articoli 4, comma 1, lettera i) e 3 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 - recante lo Statuto speciale per la Sardegna - violando nel contempo l'art. 117, comma 3 della Costituzione nella misura in cui contrastano con principi fondamentali stabiliti da leggi dello Stato in materia di tutela della salute.
Esse vengono percio' impugnate con il presente ricorso ex art. 127 della Costituzione affinche' ne sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente annullamento per i seguenti
Motivi di diritto
A
L'art. 11, comma 2 della legge regionale Sardegna n. 24/2020
L'art. 11 della legge regionale Sardegna n. 24/2020 - d'ora in avanti, per brevita', anche la legge -, rubricato «Direttore generale delle aziende sanitarie», al comma 2 prevede che «I direttori generali sono nominati con deliberazione della Giunta regionale su proposta dell'Assessore regionale competente in materia di sanita', attingendo obbligatoriamente all'elenco regionale di idonei, oppure all'elenco nazionale di cui al decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171 (Attuazione della delega di cui all'art. 11, comma 1, lettera p) della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza sanitaria)».
Tale disposizione, prevedendo la facolta' della Regione di attingere, per la nomina del direttore generale delle aziende sanitarie regionali sarde, oltre che all'elenco nazionale degli idonei previsto dal decreto legislativo n. 171/2016, anche - e in alternativa - ad un «elenco regionale di idonei», contrasta con il sistema attualmente vigente per la scelta del direttore generale, il quale, come si dira' subito dopo, puo' - e deve - essere individuato solo nell'ambito dell'elenco nazionale istituito e formato nei modi previsti dallo stesso decreto legislativo n. 171/2016.
E' d'uopo infatti rammentare - anche per prevenire sin d'ora eventuali (infondate) eccezioni avversarie - che la possibilita' - anzi, l'obbligo - delle regioni di provvedere alla nomina dei direttori generali delle aziende e degli enti del Servizio sanitario regionale mediante ricorso ad elenchi regionali di idonei, della stessa o di altra regione, era previsto, nel quadro normativo vigente prima della riforma della dirigenza sanitaria del 2016, dall'art. 3-bis, comma 3 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502.
Tale sistema e' stato superato dal decreto legislativo n. 171/2016, il quale, attuando, in campo sanitario, la delega di cui all'art. 11, comma 1, lettera p) della legge 7 agosto 2015, n. 124, ha riformato profondamente l'intera materia della dirigenza sanitaria prevedendo, tra l'altro e per quanto qui interessa, la formazione di un - unico - elenco nazionale degli idonei - istituito presso il Ministero della salute ed aggiornato con cadenza biennale - sulla base di una valutazione operata da una commissione nazionale previa pubblicazione di un avviso pubblico di selezione (art. 1).
Alle regioni spetta poi di effettuare un'ulteriore selezione, sulla base di apposito avviso, a cui possono partecipare unicamente gli iscritti nell'elenco nazionale, con valutazione dei titoli e colloquio, in esito alla quale viene proposta una rosa di candidati al cui interno il Presidente della regione provvede a scegliere il direttore generale, motivando le ragioni della nomina (art. 2).
Contestualmente all'entrata in vigore del nuovo sistema e' stata coerentemente disposta l'abrogazione delle norme in precedenza vigenti in materia e, fra queste, dell'art. 3-bis, comma 3 del decreto legislativo n. 502/1992 (v. art. 9, comma 1 del richiamato decreto legislativo n. 171/2016).
La nomina, da parte (dei presidenti) delle regioni, dei direttori generali delle aziende sanitarie regionali deve dunque adesso avvenire attingendo, esclusivamente ed obbligatoriamente, all'elenco nazionale dei soggetti idonei alla nomina di direttore generale delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e degli altri enti del Servizio sanitario nazionale formato, previo avviso pubblico e selezione per titoli e colloquio, dalla commissione nazionale all'uopo nominata (v. art. 2, comma 1 del decreto legislativo n. 171/2016).
La ratio di tale disciplina risiede nell'esigenza di garantire che la nomina dei vertici delle aziende sanitarie avvenga in maniera imparziale e trasparente - in piena coerenza con gli ormai consolidati orientamenti della giurisprudenza costituzionale in merito alla natura di tali incarichi - al fine di assicurare il buon andamento e l'imparzialita' della pubblica amministrazione.
Sotto questo profilo, l'art. 11, comma 2 della legge regionale n. 24/2020, prevedendo invece che i direttori generali delle aziende sanitarie sarde siano nominati attingendo - obbligatoriamente si', ma - alternativamente all'elenco regionale di idonei oppure all'elenco nazionale di cui al decreto legislativo n. 171/2016, si pone dunque in evidente, frontale contrasto con la norma statale di principio di cui all'art. 2, comma 1 del decreto delegato, la quale, come s'e' detto, non consente alternativa di sorta, imponendo tassativamente che la scelta del direttore generale avvenga attingendo, obbligatoriamente ed «esclusivamente», all'elenco nazionale degli idonei formato nei modi descritti all'art. 1 dello stesso decreto.
Per il conferimento dell'incarico di direttore generale, il legislatore nazionale non ha infatti previsto alcun elenco regionale di idonei, ma solo - ed esclusivamente - un elenco nazionale cui - obbligatoriamente - attingere.
L'elenco regionale e' stato invece previsto dall'art. 3 dello stesso decreto legislativo n. 171/2016 ai fini dell'attribuzione, da parte del direttore generale, degli incarichi di direttore amministrativo, direttore sanitario e di direttore dei servizi socio-sanitari: «Il direttore generale, nel rispetto dei principi di trasparenza (...), nomina il direttore amministrativo, il direttore sanitario e, ove previsto dalle leggi regionali, il direttore dei servizi socio sanitari, attingendo obbligatoriamente agli elenchi regionali di idonei, anche di altre regioni, appositamente costituiti») (cosi' recita il comma 1).
L'art. 11, comma 2 della legge regionale in esame, laddove, per la nomina del direttore generale delle aziende sanitarie, consente il ricorso «all'elenco regionale di idonei», sia pure in alternativa al ricorso all'elenco nazionale, contrasta percio', come s'e' detto, con principio fondamentale stabilito dallo Stato in materia di tutela della salute e, di conseguenza, impinge, ad un tempo, nella violazione della norma di cui all'art. 117, comma 3 della Costituzione e di quelle disposizioni statutarie che stabiliscono che la competenza legislativa regionale in materia si svolge nel rispetto «dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato» (art. 4 dello Statuto) e «in armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica» (art. 3 dello Statuto).
E' dunque per mera completezza di difesa che si ricorda che, secondo il consolidato e risalente orientamento di codesta ecc.ma Corte - v., ex multis, le sentenze n. 422 del 2006 e n. 295 del 2009 -, le disposizioni statali in tema di governance delle aziende sanitarie sono riconducibili alla materia concorrente della «tutela della salute» ponendosi come principi fondamentali ai sensi dell'art. 117, comma 3 della Costituzione.
Piu' in particolare, e con specifico riferimento al decreto legislativo n. 171/2016, codesto ecc.mo Collegio ha affermato che la relativa normativa deve ritenersi espressione di un principio fondamentale in materia di «tutela della salute» e che i «principi generali» ai quali deve attenersi la legislazione delle regioni ad autonomia speciale - la fattispecie decisa riguardava infatti la Regione Siciliana - corrispondono ai «principi fondamentali» che, nella stessa materia, vincolano le regioni a statuto ordinario (sent. n. 159 del 2018).
Donde l'illegittimita' costituzionale della disposizione regionale impugnata.
B
L'art. 13, comma 1 della legge regionale Sardegna n. 24/2020
L'art. 13 della legge regionale n. 24/2020, rubricato «Elenchi regionali degli idonei alle cariche di vertice aziendali delle aziende ed enti del Servizio sanitario regionale», al comma 1 stabilisce che «Gli elenchi regionali degli idonei alle cariche di direttore generale, amministrativo e sanitario sono costituiti previo avviso pubblico e selezione effettuata, secondo modalita' e criteri individuati con apposita deliberazione della Giunta regionale, da parte di una commissione nominata dalla Giunta regionale su proposta dell'Assessore regionale competente in materia di sanita', composta da cinque membri, di cui uno con funzioni di presidente scelto tra magistrati ordinari, amministrativi, contabili e avvocati dello Stato, anche in quiescenza, o del libero foro abilitati al patrocinio di fronte alle magistrature superiori e quattro esperti di comprovata competenza ed esperienza, in particolare in materia di organizzazione sanitaria o di gestione aziendale, dei quali uno puo' essere indicato dall'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali. I componenti della commissione possono essere nominati una sola volta e restano in carica per il tempo necessario alla formazione dell'elenco e all'espletamento delle attivita' connesse e consequenziali».
La disposizione, disciplinando le modalita' di costituzione dell'elenco regionale degli idonei al quale attingere - sia pure alternativamente al ricorso all'elenco nazionale degli idonei - per la nomina del direttore generale delle aziende sanitarie regionali, incorre negli stessi vizi di costituzionalita' eccepiti in relazione alla norma - l'art. 11 della stessa legge - alla quale essa e' destinata a dare attuazione.
Anche tale disposizione si pone infatti in contrasto con il principio stabilito dall'art. 2 del decreto legislativo n. 171 del 2016, il quale, come s'e' detto, tassativamente prevede, al primo periodo del comma 1, che «le regioni nominano direttori generali esclusivamente gli iscritti all'elenco nazionale dei direttori generali di cui all'art. 1», senza prevedere alcun elenco regionale di idonei al quale attingere per la nomina del direttore regionale: elenco regionale che e' invece previsto, dal successivo art. 3 del decreto delegato, esclusivamente per la nomina, da parte del direttore generale, del direttore amministrativo, di quello sanitario e del direttore dei servizi socio-sanitari.
Al pari del precedente art. 11, comma 2, anche l'art. 13, comma 1 della legge regionale all'esame, contrastando con il principio fondamentale - stabilito dallo Stato in materia di tutela della salute - di cui all'art. 2 del decreto legislativo n. 171/2016, viola dunque tanto l'art. 117, comma 3 della Costituzione quanto le disposizioni statutarie, in precedenza richiamate, che fissano i limiti entro i quali puo' legittimamente esercitarsi la competenza legislativa regionale nella subiecta materia.
C
L'art. 47, comma 9 della legge regionale Sardegna n. 24/2020
L'art. 47, rubricato «Amministrazione straordinaria delle aziende sanitarie», al comma 9 prevede che «I commissari straordinari sono scelti in applicazione all'art. 3, comma 2 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35 (Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria), convertito con modifiche dalla legge 25 giugno 2019, n. 50, e sono in possesso dei seguenti titoli: a) diploma di laurea di cui all'ordinamento previgente al decreto ministeriale n. 509 del 1999, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 4 gennaio 2000, n. 2, oppure laurea specialistica o magistrale; b) comprovata esperienza nella qualifica di dirigente, almeno quinquennale, nel settore sanitario o settennale in altri settori, con autonomia gestionale e diretta responsabilita' delle risorse umane, tecniche e o finanziarie, maturata nel settore pubblico o nel settore privato».
Al di la' dell'evidente refuso nell'indicazione degli estremi della legge di conversione del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35 - rappresentata dalla legge 25 giugno 2019, n. 60 e non 50 -, il rinvio a tale normativa per la nomina dei commissari straordinari chiamati a definire «il processo di adeguamento dell'assetto istituzionale ed organizzativo degli enti di governo del servizio sanitario della Sardegna» previsto dalla Legge qui in esame (cosi' recita il comma 1 dell'art. 47) e' assolutamente inconferente, oltre costituzionalmente illegittimo.
Le disposizioni recate dal decreto-legge n. 35/2019 - recante «Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria» - e, quindi, anche l'art. 3, comma 2, richiamato dalla norma che qui si censura, costituiscono infatti un corpus normativo speciale destinato ed applicabile unicamente alla e nella Regione Calabria che, anche quanto alle modalita' di scelta del commissario straordinario - disciplinate dalla disposizione ora richiamata dalla legge regionale sarda - non possono trovare applicazione al di fuori di quella realta' territoriale.
Ma al di la' di tali rilievi, l'art. 47, comma 9 della legge regionale n. 24/2020, prevedendo per la scelta dei commissari straordinari delle aziende sanitarie sarde l'adozione delle modalita' previste dal decreto-legge n. 35/2019 per la scelta dei commissari straordinari degli enti del Servizio sanitario regionale calabrese, contrasta, questa volta, con altro principio stabilito dal pluricitato art. 2 del decreto legislativo n. 171/2016 e, di conseguenza, con il parametro costituzionale - art. 117, comma 3 della Costituzione - e con le norme statutarie - articoli 4, comma 1, lettera i) e 3 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 - di cui si e' denunziata la violazione.
Ed infatti, mentre l'art. 3, comma 2 del decreto-legge n. 35/2019 prevede, testualmente, che «Il Commissario straordinario e' scelto, anche nell'ambito dell'elenco nazionale di cui all'art. 1 del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, fra soggetti di comprovata competenza ed esperienza, in particolare in materia di organizzazione sanitaria o di gestione aziendale, anche in quiescenza» (enfasi aggiunta), l'art. 2, comma 2, ultimo periodo del decreto legislativo n. 171/2016 e' invece assolutamente chiaro ed inequivoco nello stabilire che, «In caso di commissariamento delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e degli altri enti del Servizio sanitario nazionale, il commissario e' scelto tra i soggetti inseriti nell'elenco nazionale».
Anche in questo caso, la scelta dei commissari straordinari delle aziende sanitarie, delle aziende ospedaliere e degli altri enti del Servizio sanitario nazionale e' dunque limitata e circoscritta dalla norma statale di principio ai soli soggetti idonei inseriti nell'elenco nazionale di cui al precedente art. 1 dello stesso decreto legislativo: senza alcuna possibilita' di ricorrere a modalita' alternative di scelta, come invece previsto, in via eccezionale e derogatoria per la Regione Calabria, dall'art. 3, comma 2 del decreto-legge n. 35/2019.
Donde l'illegittimita' costituzionale anche di questa norma della Legge qui impugnata.
P. Q. M.
Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittimi e conseguentemente annullare, per i motivi sopra indicati ed illustrati, gli articoli 11, comma 2, 13, comma 1 e 47, comma 9 della legge della Regione Sardegna 11 settembre 2020, n. 24, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n. 58 del 24 settembre 2020, come da delibera del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 20 novembre 2020.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i seguenti atti e documenti: 1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 20 novembre 2020, della determinazione di impugnare la legge della Regione autonoma della Sardegna 11 settembre 2020, n. 24 secondo i termini e per le motivazioni di cui alla allegata relazione del Ministro per gli affari regionali e le autonomie; 2. copia della legge regionale impugnata - e dei relativi allegati - pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n. 58 del 24 settembre 2020.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 22 novembre 2020
Il Vice Avvocato generale dello Stato: Mariani