RICORSO N. 89 DEL 1 SETEMBRE 2020 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 settembre 2020.

(GU n. 46 del 11.11.2020)

 

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione per il Presidente del Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587), rappresentato e difeso in virtu' di legge dall'Avvocatura generale dello Stato (FAX 06/96514000 PEC ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici e' legalmente domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;   Contro la Regione siciliana, in persona del suo Presidente pro tempore, con sede in Palermo (90129), Palazzo d'Orleans, alla piazza Indipendenza n. 21 per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dei commi 10 e 11 dell'art. 1 della legge della Regione siciliana 20 luglio 2020, n. 16 - «Norme per il funzionamento del Corpo forestale della Regione siciliana. Disposizioni varie» -, giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 10 settembre 2020.

 

Premesse di fatto

 

Nella Gazzetta Ufficiale della Regione Sicilia del 24 luglio 2020, n. 40, S.O. n. 25, e' stata pubblicata la legge regionale n. 16 del 20 luglio 2020, intitolata: «Norme per il funzionamento del Corpo forestale della Regione siciliana. Disposizioni varie».

Il comma 10 dell'art. 1 di tale legge recita: «Al comma 6 dell'art. 1 della legge regionale n. 4/2007 e' aggiunto il seguente periodo: "L'adeguamento della suddetta indennita' mensile pensionabile, in analogia agli incrementi riconosciuti con Decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2018, n. 39, al personale con qualifica non dirigenziale dei corpi di polizia ad ordinamento civile, e' definito in sede di contrattazione sindacale"».

Il comma 11 del medesimo articolo recita invece: «All'art. 3 della legge regionale 10 luglio 2018, n. 10 sono apportate le seguenti modifiche:   a) al comma 1 dopo le parole "comma 2" e' aggiunta la parola "sexies";   b) il comma 2 e' sostituito dal seguente: "2. Il trattamento economico fondamentale del personale comandato di cui al comma 1 rimane a carico degli Enti di provenienza"».

Tali norme sono costituzionalmente illegittime in quanto contrastano con norme dello Statuto e dello Stato e violano, sotto diversi profili, l'art. 117 della Costituzione.

In particolare, si ritiene che vada dichiarata l'illegittimita' costituzionale delle norme su accennate, limitatamente:   all'art. 1, comma 10, nella parte in cui prevede che l'adeguamento dell'indennita' mensile pensionabile del personale del Corpo forestale della Regione siciliana sia definito in sede di contrattazione collettiva senza indicare la copertura finanziaria, con cio' violando sia le competenze statutarie sia l'art. 117, terzo comma, della Costituzione in relazione a principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica;   all'art. 1, comma 11, lettera b), nella parte in cui, novellando il comma 2 dell'art. 3 della legge regionale 10 luglio 2018, n. 10, prevede che il trattamento economico fondamentale del personale comandato di cui al comma 1 dell'art. 3 della legge regionale n. 10/2018 rimanga a carico degli enti di provenienza, con cio' violando, oltre che le competenze statutarie, sia l'art. 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione, in materia di ordinamento civile, sia il terzo comma del medesimo art. 117, in materia di coordinamento della finanza pubblica, in relazione all'art. 70, comma 12, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

Tanto per i seguenti

 

Motivi di diritto

 

L'art. 1, comma 10, della legge regionale 20 luglio 2020, n. 16 Come accennato in premessa, il decimo comma dell'art. 1 della legge regionale all'esame interviene sull'art. 1, sesto comma, della legge regionale 27 febbraio 2007, n. 4, contenente norme in materia di personale del Corpo forestale della Regione.

Nel testo originario, tale norma stabiliva - e tuttora stabilisce - che: «Al personale del Corpo forestale della Regione siciliana di cui alla presente legge, si applica il contratto dei dipendenti regionali e viene attribuita l'indennita' mensile pensionabile corrisposta in misura pari alle corrispettive qualifiche del personale del Corpo forestale dello Stato».

Il decimo comma dell'art. 1 della legge regionale n. 16/2020 ha aggiunto a tale disposizione il seguente periodo: «L'adeguamento della suddetta indennita' mensile pensionabile, in analogia agli incrementi riconosciuti con decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2018, n. 39, al personale con qualifica non dirigenziale dei corpi di polizia ad ordinamento civile, e' definito in sede di contrattazione sindacale».

Orbene, il decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2018, n. 39, attua il «Recepimento dell'accordo sindacale e del provvedimento di concertazione per il personale non dirigente delle Forze di polizia ad ordinamento civile e militare "Triennio normativo ed economico 2016-2018"». Tale decreto contiene la disciplina dei trattamenti economici, e relativi incrementi, di detto personale, ivi compresa l'indennita' mensile pensionabile, e, all'art. 36, dispone in merito alla copertura finanziaria degli oneri economici conseguenti a valere sulle risorse stanziate per i rinnovi contrattuali del settore statale dalle rispettive leggi di bilancio relative alle annualita' 2016, 2017 e 2018.

La norma regionale impugnata, nel demandare la definizione dell'adeguamento della suddetta indennita' mensile pensionabile alla contrattazione sindacale, omette invece di indicare la relativa, necessaria copertura finanziaria: lacuna tanto piu' grave ove si consideri che la sessione negoziale del personale del comparto della Regione siciliana relativa al triennio 2016-2018 si e' gia' conclusa e che gli oneri rivenienti dall'adeguamento dell'indennita' mensile pensionabile in parola producono effetti sia sulla spesa strutturale del personale medesimo sia sui relativi trattamenti pensionistici.

La disposizione viola cosi' il principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica, rilevante ai sensi del terzo comma dell'art. 117 della Costituzione, secondo il quale ogni norma che importi nuove o maggiori spese deve inderogabilmente indicare i mezzi per farvi fronte.

Tale principio vale anche per le autonomie speciali: ed infatti, come codesta Ecc.ma Corte ha piu' volte avuto occasione di affermare, «Il principio, stabilito dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione, che prevede l'obbligo di copertura finanziaria delle spese e' vincolante anche per le Regioni a statuto speciale. La copertura finanziaria di oneri attuali mediante entrate future: a) deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri; b) e' aleatoria se non tiene conto che ogni anticipazione di entrate ha un suo costo. Inoltre, c) l'obbligo di copertura deve essere osservato con puntualita' rigorosa nei confronti delle spese che incidono su un esercizio in corso e deve valutarsi il tendenziale equilibrio tra entrate ed uscite nel lungo periodo, valutando gli oneri gia' gravanti sugli esercizi futuri» (sentenza n. 213/2008); e ancora: «... I principi fondamentali fissati dalla legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica sono applicabili anche alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome, tenuto conto della necessita' di preservare l'equilibrio economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche in riferimento a parametri costituzionali (articoli 81, 119 e 120 della Costituzione) e ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (articoli 11 e 117, primo comma, della Costituzione)...» (sentenza n. 39/2014; ma v. anche le sentenze n. 103 del 2018, n. 62 del 2017, n. 40 del 2016 e numeri 82 e 46 del 2015).

La norma regionale qui esaminata contrasta, d'altra parte, con le previsioni dello stesso Statuto della Regione siciliana (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), ed in particolare con quelle degli articoli 14 e 17, che disciplinano la potesta' legislativa della Regione, nella quale non rientra la materia concernente la finanza pubblica.

Gli accennati profili evidenziano dunque il contrasto tra la impugnata disposizione, modificativa della previgente disciplina, e l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, per violazione di principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica.

L'art. 1, comma 11, lettera b) della legge regionale 20 luglio 2020, n. 16   L'art. 1, comma 11, della legge regionale n. 16/2020 interviene invece sull'art. 3 della legge regionale n. 10/2018 il quale contiene disposizioni sul Corpo forestale regionale stabilendo, al comma 1, che, al fine di sopperire ai vuoti di organico necessari all'espletamento delle funzioni dei distaccamenti forestali dipendenti dal Servizio ispettorato, il Corpo stesso e' autorizzato ad attivare l'istituto del comando di cui al comma 2-sexies dell'art. 30 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, per l'utilizzo del personale del Corpo di vigilanza degli Enti parco.

Nella versione originaria, il successivo comma 2 dell'art. 3 della legge regionale n. 10/2018 disponeva che: «Il Ragioniere generale, alla data di perfezionamento del procedimento di cui al comma 1, e' autorizzato ad apportare al Bilancio della Regione le conseguenti modifiche per lo spostamento delle risorse finanziarie necessarie al rimborso all'Amministrazione di provenienza del trattamento economico applicato al personale di cui al presente articolo».

L'art. 1, comma 11, lettera b) della legge gravata ha sostituito il riportato comma 2 dell'art. 3 della legge regionale n. 10/2018 con una disposizione che, a differenza di quanto stabilito in precedenza, trasla l'onere del trattamento economico fondamentale del personale comandato dal Corpo di destinazione - il Corpo forestale regionale - agli enti di provenienza.

La norma, accollando agli enti di provenienza l'onere del trattamento economico fondamentale del personale comandato presso il Corpo forestale regionale, eccede innanzitutto la competenza legislativa regionale invadendo quella riservata allo Stato dall'art. 117, comma secondo, lettera l) della Costituzione in materia di ordinamento civile.

Come accennato in precedenza, il primo comma dell'art. 3 della legge regionale n. 10/2018 prevede che: «Il Corpo forestale della Regione e' autorizzato, al fine di sopperire ai vuoti di organico necessari all'espletamento delle funzioni dei distaccamenti forestali dipendenti dal Servizio ispettorato, ad attivare l'istituto del comando di cui al comma 2-sexies dell'art. 30 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modifiche ed integrazioni per l'utilizzo del personale del Corpo di vigilanza degli Enti parco».

Tale corpo di vigilanza e' individuato dalle norme di cui alla legge 6 dicembre 1991, n. 394 - «Legge quadro sulle aree protette» -, in particolare dall'art. 21 per le «Aree naturali protette nazionali» e dall'art. 27 per le «Aree naturali protette regionali», ed e' costituito da personale degli enti parco nazionali, degli enti parco regionali e anche da personale del (disciolto) Corpo forestale dello Stato, oggi sostituito dai Carabinieri forestali in seguito alla riforma di cui alla legge 7 agosto 2015, n. 124, poi attuata con il decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177.

Il comma 11, lettera b) dell'art. 1 della legge regionale n. 16/2020, modificando il criterio di riparto dell'onere economico del personale comandato presso il Corpo forestale regionale siciliano, il cui onere viene posto a carico dell'amministrazione di provenienza del dipendente, incide dunque sui diritti e sugli obblighi delle parti del rapporto giuridico di comando aggravando, dal punto di vista finanziario, la posizione dell'ente di provenienza, il quale, pur non fruendo delle prestazioni di lavoro del proprio dipendente comandato, e', ciononostante, tenuto a remunerarlo senza poi esserne rimborsato dal soggetto che di quelle prestazioni in concreto si avvale: tanto in violazione della competenza legislativa esclusiva riservata allo Stato in materia di ordinamento civile dall'art. 117, comma secondo, lettera l) della Carta fondamentale.

Si noti, infatti, che il testo del primo comma dell'art. 3 della legge regionale n. 10/2018 appare privo di qualunque specificazione riguardo all'individuazione del personale nei confronti del quale la Regione potrebbe attivare l'istituto del comando che potrebbe anche appartenere ad amministrazioni diverse dalla Regione medesima (ed al limite, data la totale genericita', persino al personale del disciolto Corpo forestale dello Stato, oggi sostituito dai militari dell'Arma dei Carabinieri); sicche' la modifica introdotta dalla legge regionale qui contestata con la sostituzione del secondo comma dell'art. 3 della legge regionale n. 10/2018 lascia indefinita la natura dell'ente a carico del quale si pretende di accollare l'onere finanziario del trattamento economico.

Anche questa assoluta mancanza di specificazione rappresenta un profilo di illegittimita' della norma, evidenziando il contrasto sia con il secondo comma dell'art. 117 della Costituzione, in relazione alla competenza statale esclusiva in materia di ordinamento civile stabilita dalla lettera l) della disposizione, sia, come si dira' subito dopo, con il terzo comma dello stesso art. 117, per violazione di principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica.

Ma la censurata disposizione si pone altresi' in aperto contrasto con il principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica - al quale anche le Regioni a statuto speciale sono tenute ad uniformarsi - consacrato nell'art. 70, comma 12, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (contenente «Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche») il quale stabilisce che: «In tutti i casi, anche se previsti da normative speciali, nei quali enti pubblici territoriali, enti pubblici non economici o altre amministrazioni pubbliche, dotate di autonomia finanziaria sono tenute ad autorizzare la utilizzazione da parte di altre pubbliche amministrazioni di proprio personale, in posizione di comando, di fuori ruolo, o in altra analoga posizione, l'amministrazione che utilizza il personale rimborsa all'amministrazione di appartenenza l'onere relativo al trattamento fondamentale».

Questa previsione appare del resto coerente con la natura stessa del comando, il quale ha natura provvedimentale e funzione di realizzazione dell'interesse dell'amministrazione alla migliore organizzazione (Cass. Lav. 17 febbraio 2004, n. 3097). In merito e' stato affermato che: «La posizione di distacco o di comando non comporta una modificazione del rapporto d'impiego esistente con l'Amministrazione di provenienza per quanto riguarda la regolamentazione del trattamento economico e giuridico. Entrambi gli istituti incidono sul solo rapporto organico, essendo il dipendente pubblico chiamato a prestare temporaneamente servizio presso un'Amministrazione diversa da quella di provenienza» (Consiglio di Stato, sez. V^, 22 ottobre 2007, n. 5492).

Ed infatti, come s'e' ricordato, il previgente comma secondo dell'art. 3 della legge regionale n. 10/2018 poneva appunto a carico del soggetto presso il quale il personale del Corpo di vigilanza degli Enti parco era comandato l'onere del rimborso a questi del trattamento economico applicato al personale comandato.

Nulla giustifica un simile ribaltamento della disciplina in senso diametralmente opposto; la previsione della norma regionale che qui e' all'esame, quindi, oltre ad apparire irragionevole - essendo appunto assolutamente logico che l'onere economico del personale in questione gravi a carico del soggetto che, in concreto, si avvale delle relative prestazioni lavorative -, si pone in aperto contrasto con il conforme principio fondamentale contenuto nella norma statale sopra richiamata - e, quindi, con l'art. 117, comma terzo, della Costituzione -, oltre che con le norme statutarie che definiscono la competenza legislativa della Regione.

 

P. Q. M.

 

Per tutto quanto esposto e considerato il Presidente del Consiglio dei ministri, come sopra rappresentato e difeso, chiede che la Corte Costituzionale voglia:

1) dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 10, della legge della Regione siciliana 20 luglio 2020, n. 16, nella parte in cui prevede che l'adeguamento dell'indennita' mensile pensionabile del personale del Corpo forestale regionale sia definito in sede di contrattazione collettiva senza indicare le modalita' di copertura finanziaria della relativa spesa, con cio' violando sia le competenze statutarie della Regione medesima sia l'art. 117, terzo comma, della Costituzione in relazione a principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica;

2) dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 11, lettera b), della legge della Regione siciliana 20 luglio 2020, n. 16, nella parte in cui, modificando l'art. 3, comma 2, della legge della Regione siciliana 10 luglio 2018, n. 10, stabilisce che il trattamento economico fondamentale del personale comandato ai sensi del primo comma dell'art. 3 medesimo rimanga a carico degli enti di provenienza, in violazione, oltre che delle competenze statutarie, dell'art. 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione in materia di ordinamento civile nonche' dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione in materia di coordinamento della finanza pubblica, in relazione all'art. 70 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

Insieme con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:   1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri del 10 settembre 2020 recante la determinazione di impugnazione;   2. copia della legge regionale impugnata.

Roma, 21 settembre 2020

L' Avvocato dello Stato: d'Elia

Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Mariani