RICORSO N. 69 DEL 20 AGOSTO 2020 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 agosto 2020.

(GU n. 41 del 7.10.2020)

 

Ricorso della Presidenza del Consiglio dei ministri (C.F. 97163520584), in persona del Presidente pro tempore, ex lege rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. 80224030587) presso i cui uffici domicilia ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12 - fax 06-96514000 - pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it   nei confronti della Regione Sardegna, in persona del Presidente pro tempore, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge della Regione Sardegna del 24 giugno 2020, n. 18 - Sardegna, pubblicata nel B.U.R n. 36 del 25 giugno 2020, recante: «Inquadramento del personale dell'Agenzia FoReSTAS nel CCRL».

1. La legge della Regione Sardegna del 24 giugno 2020, n. 18/2020, pubblicata nel B.U.R n. 36 del 25 giugno 2020, recante: «Inquadramento del personale dell'Agenzia FoReSTAS nel CCRL», prevede il passaggio dei dipendenti, assunti a tempo indeterminato, dall'Agenzia FoReSTAS al comparto di contrattazione regionale.

La legge regionale e' censurabile in quanto eccede dalla competenza legislativa esclusiva attribuita alla Regione dall'art. 3 dello statuto speciale (legge Cost. n. 3/1948), in materia di ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del personale, ponendosi in contrasto con i principi fondamentali stabiliti dall'art. 117, secondo comma, lettera 1) della Costituzione che individua la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile.

Al fine di inquadrare correttamente la questione e' opportuno innanzi tutto rammentare quanto statuito recentemente da codesta Corte costituzionale nella sentenza n. 43/2020, sia in generale in tema di ammissibilita' del ricorso sia, in particolare, con riferimento all'impugnazione di una disposizione di legge regionale (n. 1/20) relativa proprio al personale dell'Agenzia FoReSTAS.

2. Nella citata sentenza n. 43/2020 sul piano dell'ammissibilita' del ricorso viene specificato che «La possibile inerenza delle varie disposizioni impugnate a materie di competenza statutaria regionale impone un preliminare vaglio di ammissibilita' delle questioni sollevate. Questa Corte ha gia' affermato che dal ricorso, "valutato nel suo complesso", deve desumersi il riferimento ai parametri statutari che, nella materia oggetto della singola questione, possono fondare interventi del legislatore regionale (da ultimo, sentenza n. 16 del 2020, punto 4.1. del Considerato in diritto). Dal contesto del ricorso deve dedursi l'impossibilita' di operare il sindacato di legittimita' costituzionale in base allo statuto speciale. Al riguardo, e' da ritenersi "sufficiente, ma necessaria, un'indicazione, sia pure sintetica al riguardo, in ordine all'estraneita' della materia alla sfera di attribuzioni stabilita dallo stesso" (sentenze n. 147 del 2019, n. 142 del 2015 e n. 288 del 2013). In particolare, e' ammissibile il ricorso "che non sia sfornito degli elementi argomentativi minimi richiesti, che vanno valutati anche in considerazione della radicalita' della prospettazione operata dal Governo" (sentenze n. 153 del 2019 e n. 142 del 2015).».

Nel caso in esame «l'estraneita' della materia alla sfera di attribuzioni stabilita» dallo statuto speciale e' stata affermata dalla Corte costituzionale nella medesima sentenza n. 43/2020: «Questa Corte ha piu' volte affermato che, quanto al riparto delle competenze tra Stato e Regioni, la disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, come rivisitato dal decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), rientra nella materia "ordinamento civile", riservata alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato» (sentenze n. 175 e n. 160 del 2017).

Con riferimento alla Regione autonoma Sardegna, si deve tener conto della competenza legislativa primaria in tema di «stato giuridico ed economico del personale» di cui all'art. 3, comma 1, lettera a), dello statuto di autonomia, competenza che, per espressa previsione statutaria, deve essere esercitata nel «rispetto [...] delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica» (sentenza n. 154 del 2019).

I profili concernenti l'assunzione e l'inquadramento del personale pubblico privatizzato, riconducibili alla materia dell'ordinamento civile, comportano l'applicabilita', anche per la Regione autonoma della Sardegna, dell'art. 36, comma 2, del testo unico pubblico impiego, nella parte in cui introduce il limite delle «esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale» che devono sussistere per giustificare la stipula di contratti di lavoro subordinato a tempo determinato (sentenza n. 217 del 2012).». In relazione al ricorso deciso con la sentenza in esame ne derivava la seguente conseguenza: «L'assunzione temporanea di personale presso l'Agenzia FoReSTAS, cosi' come previsto dall'art. 7, comma 2, della legge regionale, travalica questo limite.».

Analogamente a quanto avvenuto in quel caso, anche con riferimento alla legge oggi impugnata (n. 18/2020), e' stato travalicato il limite delle competenze statali; e cio' per le seguenti specifiche ragioni.

3.A. Il comma 1, dell'art. 1, dispone in materia di inquadramento giuridico del personale. Tale disposizione contrasta con il principio secondo cui spetta alla contrattazione collettiva, ai sensi dell'art. 40 e seguenti del decreto legislativo n. 165/2001, la disciplina del rapporto di lavoro.

Sul punto si richiamano i consolidati orientamenti della Corte costituzionale la quale gia' con sentenza n. 189/2007, poi richiamata da numerose successive pronunce e, da ultimo, anche dalla sentenza n. 232/2019, ha chiaramente affermato che la necessita' di una disciplina unitaria dei rapporti di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione si e' imposta a seguito della privatizzazione del rapporto di pubblico impiego ed alla conseguente esigenza di un trattamento uniforme di tali tipi di rapporti.

In tale prospettiva, la Corte costituzionale ha precisato che «i principi fissati dalla legge statale in materia costituiscono tipici limiti di diritto privato, fondati sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformita' sul territorio nazionale delle regole fondamentali del diritto che disciplinano i rapporti fra privati e, come tali, si impongono anche alle regioni a statuto speciale».

Prosegue la Corte costituzionale nell'esposizione delle proprie motivazioni, affermando con chiarezza che «tra tali principi rientra, per espresso dettato normativo, il principio di riserva di contrattazione collettiva, con la conseguenza che qualunque norma regionale che intenda sostituirsi alla negoziazione delle parti, quale imprescindibile fonte di disciplina del rapporto, comporta un'illegittima intrusione nella sfera del legislatore nazionale».

Per quanto sopra esposto, la disposizione regionale in esame viola l'art. 97 della Costituzione in materia di buon andamento e imparzialita' dell'amministrazione, si pone in contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione considerata la riserva esclusiva dello Stato sull'ordinamento civile e, quindi, sui rapporti di diritto privato regolabili dal codice civile (contratti collettivi).

Dunque anche in questo caso, poiche' quanto al riparto delle competenze tra Stato e regioni, la disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, come rivisitato dal decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, rientra nella materia «ordinamento civile», riservata alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato (cfr. ancora sentenze Corte costituzionale n. 175 e n. 160 del 2017) e poiche', ai sensi dello statuto della Regione autonoma Sardegna (art. 3, comma 1, lettera a), si deve tener conto della competenza legislativa primaria in tema di «stato giuridico ed economico del personale», competenza che, per espressa previsione statutaria, deve essere esercitata nel «rispetto [...] delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica», il comma 1 dell'art. 1, disponendo in materia di inquadramento giuridico del personale, si pone in insanabile contrasto con il principio secondo cui spetta alla contrattazione collettiva, ai sensi dell'art. 40 e seguenti del decreto legislativo n. 165/2001, la disciplina del rapporto di lavoro.

Per completezza si rammenta ancora la recente sentenza della Corte costituzionale n. 16/2020, che accolto il ricorso del Presidente del Consiglio avverso norma della Regione siciliana che invadeva la competenza esclusiva statale nella materia «ordinamento civile», in quanto contrastante con la riserva di contrattazione collettiva per il trattamento economico fondamentale ed accessorio del personale pubblico. In quel caso e' stato precisato che sebbene alla Regione siciliana spetti, ai sensi dell'art. 14, lettera q), dello statuto di autonomia, la competenza legislativa esclusiva in materia di stato giuridico ed economico del proprio personale, tale potesta' di regolazione incontra i limiti derivanti dalle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica, quali sono i principi desumibili dal testo unico pubblico impiego.

(Precedenti citati: sentenze n. 93 del 2019, n. 201 del 2018, n. 178 del 2018, n. 172 del 2018 e n. 189 del 2007).

Secondo costante giurisprudenza costituzionale, la disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici - ivi inclusi i profili del trattamento economico (inteso nel suo complesso, senza alcuna limitazione a quello fondamentale) e della relativa classificazione - rientra nella materia «ordinamento civile», che spetta in via esclusiva al legislatore nazionale. Invero, a seguito della sua privatizzazione, tale rapporto e' disciplinato dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione collettiva, come espressamente previsto dall'art. 2, testo unico pubblico impiego. Compete, dunque, ai sensi dell'art. 1, comma 2, testo unico pubblico impiego, unicamente al legislatore statale anche la disciplina del trattamento giuridico ed economico dei dipendenti regionali. In questa prospettiva, i principi desumibili dal testo unico pubblico impiego costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica, che si impongono anche alle regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano. (Precedenti citati: sentenze n. 232 del 2019, n. 154 del 2019, n. 146 del 2019, n. 138 del 2019, n. 81 del 2019, n. 10 del 2019, n. 234 del 2017, n. 175 del 2017, n. 160 del 2017, n. 257 del 2016, n. 225 del 2013, n. 77 del 2013 e n. 213 del 2012).

3.B) Il comma 2, dell'art. 1, interviene in materia di trattamento economico del personale FoReSTAS, anch'esso riservato alla contrattazione collettiva; sotto tale profilo esso incorre nelle medesime censure di costituzionalita' di cui al punto 3.A).

In particolare, inoltre, si rileva che l'attribuzione per legge al personale dell'Agenzia FoReSTAS del trattamento retributivo fondamentale previsto dal CCRL del comparto unico, cui si aggiungono le indennita' previste dal CCNL del settore privato delle sistemazioni idraulico-forestali, cui ulteriormente si aggiungono le indennita' accessorie previste dal Contratto integrativo regionale di lavoro del settore pubblico, determina l'evidente e palese violazione dell'art. 45 del decreto legislativo n. 165/2001, che dispone, al comma 1, che il trattamento economico fondamentale ed accessorio e' definito dai contratti collettivi. Anche in questo caso, dunque, la disposizione regionale in esame viola l'art. 97 della Costituzione in materia di buon andamento e imparzialita' dell'amministrazione e si pone in contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione considerata la riserva esclusiva dello Stato sull'ordinamento civile e, quindi, sui rapporti di diritto privato regolabili dal codice civile (contratti collettivi), riserva certamente esistente alla luce dello statuto della Regione autonoma Sardegna (art. 3, comma 1, lettera a), il quale impone che la competenza legislativa primaria in tema di «stato giuridico ed economico del personale», debba essere esercitata nel «rispetto [...] delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica».

Peraltro, appare del tutto evidente anche l'iniqua disparita' di trattamento nei confronti del restante e maggioritario personale pubblico rientrante nel comparto unico regionale, destinatario dei trattamenti accessori e delle indennita' previste solamente dal vigente CCRL, con palese violazione dei principi di cui all'art. 3 della Costituzione in materia di uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge, in quanto tale norma regionale prevede che lavoratori in servizio presso la stessa amministrazione pubblica siano destinatari di trattamenti accessori diversi e non omogenei, previsti da differenti contratti collettivi (settore privato e settore pubblico cumulati).

La segnalata duplicazione di trattamenti accessori derivanti dal cumulo delle disposizioni di cui ai CCNL del settore privato e del settore pubblico determina inoltre conseguenti nuovi e maggiori oneri a carico dell'amministrazione, con cio' ponendosi in contrasto con l'art. 117, comma 3, della Costituzione in materia di coordinamento della finanza pubblica cui la regione deve attenersi; va al riguardo rammentato che l'art. 117, comma 3, Cost. in materia di coordinamento della finanza pubblica, in base alla giurisprudenza costituzionale consolidata si applica anche alle regioni a statuto speciale come la Sardegna, trattandosi di elementi che concorrono alla determinazione della spesa pubblica globale.

3.C) Il comma 3, dell'art. 1, relativo al personale dirigente dell'Agenzia, sembra disattendere il dettato della legge regionale n. 43/2018, cui la stessa rinvia. Si evidenzia che la stessa legge regionale n. 43/2018, all'art. 2, nel modificare la legge regionale n. 8/2016, interviene inserendo l'art. 48-bis, che in particolare prevede che «dalla data di adozione della disciplina contrattuale di cui al comma 1, il personale dirigente dell'agenzia fa parte dell'autonoma e separata area di contrattazione, all'interno del comparto di contrattazione collettiva regionale di cui al comma 4, dell'art. 58 della legge regionale n. 31 del 1998».

Tuttavia il suddetto art. 1, comma 3, della legge regionale n. 18/2020, introduce una diversa previsione in violazione sia del disposto del citato art. 48-bis, comma 2, della legge regionale n. 8/2016, sia dei richiamati principi costituzionali, che riservano alla contrattazione collettiva la disciplina del rapporto di lavoro pubblico privatizzato.

Sul punto si richiamano le medesime criticita' gia' evidenziate per il precedente comma 1 relativo all'inquadramento del personale non dirigenziale, e la conseguente violazione dell'art. 97 della Costituzione in materia di buon andamento e imparzialita' dell'amministrazione, in quanto tale norma regionale si pone in contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera l), della Cost. considerata la riserva esclusiva dello Stato sull'ordinamento civile e, quindi, sui rapporti di diritto privato regolabili dal codice civile (contratti collettivi), riserva certamente esistente alla luce dello statuto della Regione autonoma Sardegna (art. 3, comma 1, lettera a); si richiama al riguardo (non ripetendosi per ragioni di economia e sintesi) quanto dedotto nei superiori punti 2 e 3.A.

Le disposizioni censurate, dunque, finiscono per regolare istituti tipici del rapporto di lavoro pubblico privatizzato con conseguente lesione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, determinando la violazione dei principi stabiliti dagli articoli 3 della Costituzione in materia di uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge, 97 della Cost. in materia di buon andamento e di imparzialita' dell'amministrazione, e 117, comma 2, lettera l) e comma 3, della Costituzione in materia di ordinamento civile e di coordinamento della finanza pubblica, cui la Regione, pur nel rispetto della propria autonomia, non puo' derogare (si veda da ultimo la riaffermazione implicita del principio in Corte costituzionale sentenza n. 194/20).

 

P. Q. M.

 

Per i motivi esposti la norma regionale sopra indicata viene impugnata dinanzi alla Corte costituzionale ai sensi dell'art. 127 Cost., come da delibera del Consiglio dei ministri in data 29 luglio 2020.

Si conclude pertanto affinche' sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale, nei sensi sopra esposti, della legge della Regione Sardegna del 24 giugno 2020, n. 18 - Sardegna, pubblicata nell B.U.R n. 36 del 25 giugno 2020, recante: «Inquadramento del personale dell'Agenzia FoReSTAS nel CCRL».

Roma, 18 agosto 2020

L'Avvocato dello Stato: De Giovanni