RICORSO N. 53 DEL 19 GIUGNO 2020 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 12 giugno 2020.

(GU n. 30 del 22.7.2020)

 

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, e' domiciliato per legge;   Contro la Regione Veneto, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, con sede a Venezia, Palazzo Balbi - Dorsoduro, 3901 - 30123 Venezia;   Per la declaratoria della illegittimita' costituzionale, giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 5 giugno 2020, dell'art. 1 della legge della Regione del Veneto 14 aprile 2020, n. 10 pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione del Veneto n. 52 del 17 aprile 2020.

 

Premessa

 

In data 17 aprile 2020, sul n. 52 del Bollettino Ufficiale della Regione del Veneto, e' stata pubblicata la legge regionale 14 aprile 2020, n. 10, intitolata «Attivazione da parte dell'Universita' degli studi di Padova del corso di laurea in medicina e chirurgia presso l'Azienda ULSS n. 2 Marca Trevigiana. Disposizioni in materia di finanziamento da parte della Regione del Veneto e ulteriori disposizioni».

Tale legge all'art. 1 autorizza la Giunta regionale a stipulare una convenzione di durata quindicennale con l'Universita' degli studi di Padova e con l'Azienda ULSS n. 2 Marca Trevigiana per sostenere l'attivazione, da parte della suddetta Universita' e a decorrere dall'anno accademico 2020/2021, di un corso di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e chirurgia presso le strutture messe a disposizione dalla ridetta Azienda sanitaria con assunzione, da parte della Regione, degli oneri relativi alla chiamata del personale docente.

Tale disposizione eccede le competenze legislative regionali ledendo la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni - art. 117, comma 2, lettera m) Cost. - e violando altresi' principi fondamentali in materia di tutela della salute e coordinamento della finanza pubblica - art. 117, comma 3, Cost.

Essa viene pertanto impugnata con il presente ricorso ex art. 127 Cost. affinche' ne sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente annullamento per i seguenti

 

Motivi di diritto

 

I

Come s'e' anticipato in premessa, l'art. 1 della legge all'esame, ai fini dell'incremento del numero dei posti per le immatricolazioni al corso di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e chirurgia, autorizza la Giunta regionale «a stipulare una convenzione di durata quindicennale con l'Universita' degli studi di Padova l'Azienda ULSS n. 2 Marca Trevigiana per sostenere l'attivazione, da parte dell'Universita' medesima, a decorrere dall'anno accademico 2020/2021, del corso di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e chirurgia presso le strutture messe a disposizione dall'Azienda ULSS 2 a Treviso, con assunzione da parte della Regione degli oneri relativi alla chiamata dei docenti di ruolo nonche' dei docenti a contratto ai sensi dell'art. 18 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 «Norme in materia di organizzazione delle universita', di personale accademico e reclutamento, nonche' delega al Governo per incentivare la qualita' e l'efficienza del sistema universitario» (comma 1).

Il successivo comma 2 dello stesso art. 1 provvede alla copertura finanziaria della spesa stabilendo che «Agli oneri derivanti dall'applicazione del presente articolo, quantificati nel limite massimo di euro 1.570.000,00 annui, si fa fronte con le risorse del Fondo sanitario regionale allocate alla Missione 13 «Tutela della salute», Programma 01 «Servizio sanitario regionale - finanziamento ordinario corrente per la garanzia dei LEA», Titolo 1 «Spese correnti» del bilancio di previsione 2020-2022».

La copertura finanziaria del concorso della Regione Veneto all'attivazione, da parte dell'Universita' degli studi di Padova, del corso di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e chirurgia presso le strutture messe a disposizione dall'Azienda ULSS 2 di Treviso e' dunque assicurata dal ricorso alle risorse del Fondo sanitario regionale destinate al finanziamento ordinario corrente dei livelli essenziali di assistenza (LEA).

In altri termini, la disposizione che si impugna pone a carico del Fondo sanitario regionale - che, com'e' noto, e' destinato in via prioritaria al finanziamento degli enti sanitari regionali ai fini dell'erogazione, da parte di questi, dei livelli essenziali di assistenza sanitaria - oneri di natura formativa - quali quelli connessi all'attivazione del corso di laurea in medicina e chirurgia e, nello specifico, alla chiamata del personale docente, di ruolo e a contratto - diversi da quelli sanitari, con conseguente contestuale e proporzionale riduzione delle risorse economiche disponibili per il finanziamento, da parte dello stesso Servizio sanitario regionale, dei LEA.

In particolare, l'art. 1 della legge all'esame, ponendo a carico del Fondo sanitario regionale l'intero costo del personale docente del corso di laurea che si intende attivare - e non soltanto la quota parte riferibile alle attivita' assistenziali da quello svolte, secondo la regola che, in base al decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, presiede ai rapporti tra il Servizio sanitario e le universita' ai fini del finanziamento del concorso della facolta' di medicina e chirurgia alle finalita' di quel Servizio -, viola tanto l'art. 117, comma 2, lettera m) Cost. quanto l'art. 117, comma 3, Cost.: esso, infatti, destinando all'integrazione dell'offerta formativa universitaria risorse di bilancio vincolate al finanziamento della spesa sanitaria e, segnatamente, dei livelli essenziali di assistenza, incide illegittimamente e negativamente su questi - e, quindi, e di riflesso, sui livelli di tutela della salute -, nel contempo violando i principi fondamentali che presiedono al coordinamento della finanza pubblica in materia sanitaria.

Ed infatti, come in piu' occasioni affamato da codesta Ecc.ma Corte (v., da ultimo, le sentenze nn. 62/2020 e 197/2019), l'art. 117, comma 2, lettera m) Cost., nel garantire su tutto il territorio nazionale «i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» - diritti sociali tra i quali assume preminente rilievo e pregnanza quello alla salute di cui all'art. 32 della stessa Carta -, vincola il relativo finanziamento, da parte dello Stato, alla loro attuazione da parte delle regioni, demandando allo Stato finanziatore la tutela del vincolo di destinazione posto a garanzia dell'effettiva erogazione dei LEA.

Per altro verso, nel quadro dell'art. 117, comma 3, Cost., l'art. 20 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, dettando norme in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, pone principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica stabilendo «condizioni indefettibili nella individuazione e allocazione delle risorse inerenti ai livelli essenziali delle prestazioni» e specificando «il rispetto dei vincoli di destinazione, che la vigente normativa impone per il finanziamento dei livelli essenziali» (cosi' la sentenza n. 197/2019).

Segnatamente, tale disposizione, prescrivendo che venga data chiara e separata evidenza contabile alle entrate e alle spese destinate al finanziamento e all'erogazione, rispettivamente, dei livelli essenziali di assistenza sanitaria determinati dal legislatore statale e dei livelli di assistenza sanitaria superiori rispetto ai LEA, distingue nettamente i costi «necessari», inerenti alla prestazioni dei primi, dalle altre spese sanitarie, assoggettate al - e condizionate dal - principio della sostenibilita' economica (cosi' la sentenza n. 62/2020).

Dal che discende, come s'e' detto, l'impossibilita' di destinare a spese diverse - anche se di natura sanitaria, ma comunque non essenziali - le risorse specificamente allocate in bilancio per il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza e «integralmente vincolate all'erogazione» di questi (in questi termini, ancora una volta, la sentenza n. 62/2020): e, a fortiori, l'impossibilita' di destinare quelle risorse a spese, come nella specie, di natura non sanitaria.

Donde l'incostituzionalita' - per violazione degli indicati parametri costituzionali - di una norma che, come quella qui impugnata, in violazione delle regole e dei principi richiamati, esplicitamente distrae risorse del Fondo sanitario regionale afferenti al «finanziamento ordinario corrente per la garanzia dei LEA» apro della copertura di spese di natura formativa.

II

L'art. 1 della legge regionale in esame e' pero' censurabile anche sotto un altro profilo.

Esso, infatti, prevedendo la stipula di una convenzione di cofinanziamento dell'attivazione di un nuovo corso di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e chirurgia al dichiarato fine di incrementare il numero dei posti disponibili per le immatricolazioni al corso di laurea in questione, concorre all'aumento dell'offerta e della capacita' formativa dell'Ateneo convenzionato al di fuori di - e a prescindere da - qualsiasi coordinamento con le disposizioni statali che provvedono a definire, su base annuale, il fabbisogno di dirigenti medici.

Com'e' noto, il numero degli studenti ammessi a frequentare i corsi di laurea in medicina e chirurgia e quello dei medici ammessi alla formazione specialistica post laurea e' infatti determinato in funzione ed in relazione al fabbisogno di personale medico.

Sul versante del fabbisogno di personale sanitario, l'art. 6-ter del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 - articolo inserito dall'art. 6, comma 1, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, stabilisce infatti che entro il 30 aprile di ciascun anno il Ministro della sanita', sentiti la Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e la Federazione nazionale degli Ordini dei medici chirurghi e odontoiatri, determina il fabbisogno per il Servizio sanitario nazionale, tra gli altri, di medici chirurghi, veterinari e odontoiatri ai fini della programmazione, da parte del Ministero dell'universita', degli accessi ai corsi di diploma di laurea, alle scuole di formazione specialistica e ai corsi di diploma universitario (comma 1).

Tale fabbisogno e' a sua volta determinato tenendo conto degli obiettivi e dei livelli essenziali di assistenza indicati dal Piano sanitario nazionale e da quelli regionali, dei modelli organizzativi dei servizi nonche' dell'offerta e della domanda di lavoro considerando il personale in corso di formazione e il personale gia' formato, non ancora immesso nell'attivita' lavorativa (comma 2).

Sul versante della formazione specialistica, l'art. 35 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368 - come modificato dalla lettera b) del comma 2-bis dell'art. 21 del decreto-legge 12 settembre 2013, n. 104, nel testo integrato dalla legge di conversione 8 novembre 2013, n. 128 - prevede invece che con cadenza triennale le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano individuino, tenuto conto delle relative esigenze sanitarie e della situazione occupazionale, il fabbisogno dei medici specialisti da formare: e che su tale base il Ministro della sanita', di concerto con quello dell'universita', provveda a sua volta a determinare il numero globale degli specialisti da formare annualmente, per ciascuna tipologia di specializzazione, tenuto conto dell'obiettivo di migliorare progressivamente la corrispondenza tra il numero degli studenti ammessi a frequentare i corsi di laurea in medicina e chirurgia e quello dei medici ammessi alla formazione specialistica, nonche' del quadro epidemiologico, dei flussi previsti per i pensionamenti e delle esigenze di programmazione delle regioni e delle province autonome con riferimento alle attivita' del Servizio sanitario nazionale (comma 1).

E' di tutta evidenza che la norma in rassegna e' completamente avulsa dal quadro programmatorio e regolatorio sopra sommariamente tratteggiato: essa, infatti, concorre all'aumento dell'offerta formativa dell'Ateneo padovano - e, quindi, del numero degli ammessi al corso di laurea in medicina e chirurgia e, in prospettiva, del numero dei laureati - al di fuori di qualsiasi riferimento al(l'effettivo) fabbisogno di medici e di specialisti quale periodicamente determinato a livello nazionale sulla base, per un verso, dei dati forniti dalle regioni e dalle province autonome e, per un altro, dei criteri puntualmente indicati dal legislatore statale.

Come tale, essa, non operando alcun richiamo alla vincolante programmazione nazionale del fabbisogno di medici, si pone in contrasto con i principi fondamentali stabiliti in materia dalle norme statali in precedenza richiamate e, per l'effetto, viola, come s'e' detto, sotto altro profilo, l'art. 117, comma 3, Cost. e la competenza legislativa concorrente dello Stato in materia di tutela della salute e coordinamento della finanza pubblica.

 

P. Q. M.

 

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittimo e conseguentemente annullare, per i motivi sopra indicati ed illustrati, l'art. 1 della legge della Regione del Veneto 14 aprile 2020, n. 10 pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione del Veneto n. 52 del 17 aprile 2020.

Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i seguenti atti e documenti:   1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 5 giugno 2020, della determinazione di impugnare la legge della Regione del Veneto 14 aprile 2020, n. 10 secondo i termini e per le motivazioni di cui alla allegata relazione del Ministro per gli affari regionali e le autonomie;   2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione del Veneto n. 52 del 17 aprile 2020.

Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di ricorso anche alla luce delle difese avversarie.

Roma, 13 giugno 2020

Il Vice Avvocato generale dello Stato: Mariani