RICORSO N. 29 DEL 2 MARZO 2020 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 marzo 2020.

(GU n. 15 del 8.4.2020)

 

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e difeso dall'avvocatura generale dello Stato (codice fiscale 80224030587), presso i cui uffici e' legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, contro la provincia autonoma di Trento (codice fiscale 80003690221) in persona del Presidente pro tempore, nella sua sede in Trento, piazza Dante, 15 per la declaratoria della illeggittimita' costituzionale degli articoli 10, comma 1 e comma 2, nonche' dell'art. 12, comma 3 della legge provincia di Trento n. 12 del 23 dicembre 2019 (pubblicata nel BUR n. 51 del 24 dicembre 2019).

Delibera C.d.M. del 21 febbraio 2020.

1. La legge della Provincia di Trento n. 12 del 23 dicembre 2019 (B.U.R n. 51 del 24 dicembre 2019) recante «Legge collegata alla manovra di bilancio provinciale 2020» presenta i seguenti profili di non conformita' alla Carta costituzionale.

2. L'art. 10, comma 1, prevede che «Fatto salvo l'attuale termine di scadenza delle graduatorie di figure professionali per le quali e' stabilito nel bando di concorso, tra i requisiti d'accesso, un limite d'eta', i termini di validita' delle graduatorie per le assunzioni di personale provinciale a tempo indeterminato relative al comparto autonomie locali, gia' prorogati fino al 31 dicembre 2019 in scadenza nel primo semestre del 2020, sono prorogati fino al 30 giugno 2020».

Il comma 2, prevede che «I termini di validita' delle graduatorie per le assunzioni di personale a tempo indeterminato degli enti strumentali indicati dall'art. 33, comma 1, lettera a), della legge provinciale 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell'autonomia del Trentino), gia' prorogati fino al 31 dicembre 2019 in base alla normativa provinciale o in scadenza nel corso del primo semestre del 2020, sono prorogati fino al 30 giugno 2020, fatta eccezione per le graduatorie del personale del ruolo sanitario, che conservano la scadenza prevista».

3. Le disposizioni contenute nell'art. 10, comma 1, sopra riportato sono in contrasto con l'art. 117, comma secondo, lettera l - «ordinamento civile», con l'art. 117, terzo comma - principi di coordinamento della finanza pubblica - e con l'art. 3 della Costituzione - disparita' di trattamento -, che costituiscono, dunque, i parametri costituzionali di riferimento di illegittimita' delle norme impugnate con il presente ricorso.

4. L'ambito di applicazione delle disposizioni appare generico, non essendo chiaro quali siano le graduatorie oggetto di proroga.

5. L'efficacia di entrambe le previsioni andrebbe, infatti, limitata alle graduatorie che risultano approvate negli ambiti temporali specificamente previsti dall'art. 1, comma 147, della legge n. 160 del 2019 (legge di bilancio 2020), secondo il quale:   «Le amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono utilizzare le graduatorie dei concorsi pubblici, fatti salvi i periodi di vigenza inferiori previsti da leggi regionali, nel rispetto dei seguenti limiti:   «a) le graduatorie approvate nell'anno 2011 sono utilizzabili fino al 30 marzo 2020 previa frequenza obbligatoria, da parte dei soggetti inseriti nelle graduatorie, di corsi di formazione e aggiornamento organizzati da ciascuna amministrazione, nel rispetto dei principi di trasparenza, pubblicita' ed economicita' e utilizzando le risorse disponibili a legislazione vigente, e previo superamento di un apposito esame-colloquio diretto a verificarne la perdurante idoneita';   b) le graduatorie approvate negli anni dal 2012 al 2017 sono utilizzabili fino al 30 settembre 2020;   c) le graduatorie approvate negli anni 2018 e 2019 sono utilizzabili entro tre anni dalla loro approvazione».

5. Peraltro, l'art. 91, comma 4, del decreto legislativo n. 267 del 2000 dispone che «Per gli enti locali le graduatorie concorsuali rimangono efficaci per un termine di tre anni dalla data di pubblicazione per l'eventuale copertura dei posti che si venissero a rendere successivamente vacanti e disponibili, fatta eccezione per i posti istituiti o trasformati successivamente all'indizione del concorso medesimo», prevedendo, quindi, una durata delle graduatorie degli enti pubblici locali che si pone in armonia con quella delle graduatorie nazionali.

6. Per tali motivi, in considerazione della circostanza che la fattispecie delle graduatorie concorsuali afferisca alla competenza esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile», trattandosi di una fase prodromica e funzionale all'instaurazione del rapporto di lavoro, si palesa un contrasto dell'art. 10, comma 1, con l'art. 117, comma secondo, lettera l) della Costituzione.

7. La recente giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte in materia, che e' nota, costituita dalle sentenze n. 241/18 e 5/20, ha affermato principi che non sono tutti perfettamente sovrapponibili alla fattispecie in esame.

8. Ed infatti, acquisita la recente importazione ermeneutica espressa dalla Corte, vale la pena di considerare che la sentenza della Corte costituzionale n. 241/2018, si riferisce alla proroga di graduatorie ben piu' recenti di quelle interessate dalla norma provinciale in esame.

9. Sotto questo profilo, si ribadisce che l'art. 10 in esame genera un contrasto con le sopra richiamate disposizioni di cui all'art. 1, comma 147, della legge n. 160 del 2019, segnatamente con particolare riferimento alla lettera a), laddove si dovesse in ipotesi assumere, stante l'impossibilita' di dedurre riferimenti certi dal dato letterale, che le graduatorie in esame risalgono all'anno 2011.

10. E difatti, cosi' supponendo, il tempo di vigenza previsto dalla legge provinciale - 30 giugno 2020 - risulterebbe ben piu' ampio di quello indicato dalla norma statale, dunque, in contrasto con essa sotto il profilo temporale.

11. La disposizione di cui all'art. 10, comma 1, della legge Trento n. 12/2019, peraltro, contrasta anche con i principi di coordinamento della finanza pubblica, di cui all'art. 117, comma terzo, Cost..

12. Sotto questo profilo, si puo', quindi, valorizzare la sentenza n. 5/20, che - assorbita la questione di legittimita' costituzionale per contrasto con gli articoli 3 e 97 Cost. - ha, tuttavia, dichiarato la illegittimita' costituzionale della disposizione relativa alla validita' delle graduatorie concorsuali di cui al sopra richiamato art. 47, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018, per contrasto con i principi di «coordinamento della finanza pubblica» (art. 117, terzo comma, Cost.) delineati dal legislatore statale nella citata legge n. 205 del 2017.

13. In particolare, nella sentenza n. 5/2020, codesta Ecc.ma Corte, esaminata la disciplina relativa allo scorrimento delle graduatorie dei concorsi pubblici, ha ritenuto che lo scorrimento e' «divenuta «regola generale», sia in considerazione delle «finalita' di contenimento della spesa pubblica in relazione ai costi derivanti dall'espletamento delle nuove procedure concorsuali», sia per proteggere i soggetti collocati nelle graduatorie, «in considerazione del blocco delle assunzioni» (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, sentenza 28 luglio 2011, n. 14).

17. Alla luce della evoluzione della normativa in materia, codesta Ecc.ma Corte ha considerato che l'art. 1, comma 1148, lettera a), della legge di bilancio per il 2018, che ha prorogato al 31 dicembre 2018 l'efficacia delle graduatorie dei concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato, vigenti alla data del 31 dicembre 2017 e relative alle amministrazioni pubbliche soggette a limitazioni delle assunzioni, va ricondotta nel novero di quelle disposizioni statali che, «agendo sul rilevante aggregato di spesa pubblica costituito dalla spesa per il personale, pongono limiti transitori alla facolta' delle regioni [...] di procedere ad assunzioni (ex plurimis, sentenze n. 1 del 2018, n. 72 del 2017, n. 251 del 2016, n. 218 e n. 153 del 2015)» (sentenza n. 241 del 2018) e, pertanto, stabilisce un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, vincolante per le Regioni.

18. In applicazione dei principi affermati nella sentenza n. 5/20 anche la disciplina prevista nell'art. 10 della legge Provinciale di Trento n. 12/2019 si pone in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost. - principio di coordinamento della finanza pubblica, stante il contrasto, nei termini sopra indicati, con la normativa statale interposta.

19. L'art. 10, comma 2, in esame esclude dalla proroga le graduatorie relative al personale sanitario; la predetta esclusione non appare giustificata ne' in linea con le previsioni del legislatore nazionale, che non ha disposto esclusioni riferite a particolari categorie di personale; la disposizione, pertanto, si pone in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, in quanto stabilisce una disciplina differente per situazioni del tutto analoghe, non essendo giustificato un diverso trattamento per il personale sanitario.

20. L'art. 12, comma 3, nel sostituire il comma 6-quinquies dell'art. 56 della legge provinciale 23 luglio 2010, n. 16, prevede che «per far fronte alla situazione emergenziale di carenza di medici specialisti in alcune discipline derivante dal persistente e inutile esperimento delle procedure concorsuali, al fine di garantire il diritto costituzionale di tutela della salute e la garanzia dei livelli essenziali di assistenza che il servizio sanitario provinciale e' tenuto a garantire ai propri assistiti, l'Azienda provinciale per i servizi sanitari puo', nelle more dell'espletamento di ulteriori procedure concorsuali, affidare incarichi individuali, con contratto di lavoro autonomo, per lo svolgimento di attivita' sanitarie, anche a carattere ordinario, purche' sia stato previamente accertato che non vi sono professionisti disponibili individuati attraverso gli ordinari strumenti di acquisizione del personale oppure medici specializzati con contratti di formazione specialistica ai sensi dell'art. 4 della legge provinciale 6 febbraio 1991, n. 4 interventi volti ad agevolare la formazione di medici specialisti e di personale infermieristico). Gli incarichi sono attribuiti con la clausola di anticipata cessazione nel caso in cui si sia verificato l'utile esperimento della procedura concorsuale. Per garantire la qualita' del servizio, gli incarichi sono conferiti a seguito di un avviso formato secondo criteri di imparzialita', trasparenza e pubblicita' e sulla base di un criterio di qualita' curricolare.

Nuovi incarichi al medesimo soggetto possono essere conferiti solo se persistono le condizioni previste da questo comma».

21. Preliminarmente, e' opportuno evidenziare che il comma 6-quinquies dell'art. 56 della legge provinciale 23 luglio 2010, n. 16 era stato gia' oggetto di modifica da parte dell'art. 46 della precedente legge provinciale n. 5/2019, impugnato con delibera del Consiglio dei ministri del 3 ottobre 2019.

22. Anche nell'attuale formulazione il comma 6-quinquies, al di la' del nomen iuris - «contratto di lavoro autonomo» - impiegato per descrivere il conferimento degli incarichi di cui trattasi, consente l'impiego dei soggetti incaricati nello svolgimento «di attivita' sanitarie, anche a carattere ordinario», come lavoratori subordinati.

23. La norma provinciale, quindi, continua a non essere in linea con i rigorosi principi enucieati dagli articoli 7 e 36 del decreto legislativo n. 165/2001, che forniscono puntuali coordinate e vincoli per le pubbliche amministrazioni nel solo rispetto dei quali sarebbe consentito, per far fronte alla contingente carenza di specialisti nel Servizio sanitario nazionale, avvalersi di contratti di lavoro flessibili.

24. Nello specifico, l'art. 36, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del 2001, dispone che il fabbisogno ordinario di personale, anche medico, deve essere coperto mediante assunzioni a tempo indeterminato.

25. Il ricorso a tipologie di lavoro flessibile, come specificato dal comma 2 dell'art. 36 menzionato (nella forma del contratto di lavoro a tempo determinato o delle collaborazioni anche di natura professionale) e' consentito a fronte di situazioni temporanee (attivita' di durata limitata non rientranti nel fabbisogno ordinario) o eccezionali.

26. Pertanto, il ricorso a tale tipologia di contratto di lavoro flessibile per un fabbisogno ordinario potrebbe essere consentito solo nel presupposto di esigenze eccezionali e transitorie.

27. Si richiamano, inoltre, il comma 5-bis e il successivo comma 6 del citato art. 7 del decreto legislativo n. 165/2001.

28. Il primo dispone «il divieto alle pubbliche amministrazioni di stipulare contratti di collaborazione che si concretano in prestazioni di lavoro esclusivamente personali continuative e le cui modalita' di esecuzione siano organizzate dal committente anche con riferimento ai tempi e al luogo di lavoro. I contratti posti in essere in violazione del presente comma sono nulli e determinano responsabilita' erariale», mentre il comma 6 delinea la possibilita' per le amministrazioni pubbliche di conferire esclusivamente incarichi individuali con contratto di lavoro autonomo in presenza di specifici presupposti di legittimita'.

29. Tali principi sono espressamente riconfermati nella circolare n. 6 del 2014 del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, recante «Interpretazione e applicazione dell'articolo 5, comma 9, del decreto-legge n. 95 del 2012, come modificato dall'art. 6 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90» e nella nota prot. DFP 0037697 P-4.17.1.7.5 del 7 giugno 2019 del Dipartimento della funzione pubblica, ove e' stato chiarito, in relazione al conferimento di incarichi libero professionali anche a medici specialisti in quiescenza, che esistono delle condizioni ordinamentali di carattere generale in materia di ricorso a tipologie di lavoro flessibile, nonche' specifiche per il conferimento degli incarichi a soggetti esterni alla pubblica amministrazione, siano essi in quiescenza o meno.

30. Al riguardo, non si puo' omettere di rilevare l'aporia tra il divieto di rinnovo di siffatti incarichi, previsto dal menzionato comma 6, lettera c), dell'art. 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001 e la possibilita' di conferire «Nuovi incarichi al medesimo soggetto», prevista dal comma 3 dell'art. 12 della legge provinciale.

31. Pertanto, tale comma si pone in contrasto con le vigenti disposizioni statali interposte (contenute nel decreto legislativo n. 165/2001) che costituiscono espressione della competenza esclusiva che l'art. 117, comma secondo, lettera l), della Costituzione che riserva allo Stato la materia del riordinamento civile» (cfr. sentenza n. 251/2016, che riconduce a tale materia numerosi ambiti del rapporto pubblico, fra cui la disciplina della relativa fase costitutiva), oltreche' principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione;

32. La norma si pone anche in contrasto con le norme statutarie di cui al decreto del Presidente del Consiglio 31 agosto 1972, n. 670, in particolare, l'art. 4, n. 1, tenuto conto del riferimento espresso di tale disposizione (art. 4, primo comma) alla «Costituzione ed ai principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica».

33. Anche su questo argomento si richiamano alcuni punti della sentenza di codesta Ecc.ma Corte n. 5/2020 che ha dichiarato la illegittimita' costituzionale dell'art. 53 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018, la' dove disponeva la proroga dei contratti di collaborazione presso enti e strutture connesse all'amministrazione regionale: tale disposizione era stata impugnata per contrasto con l'art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), che vieta di ricorrere alle proroghe di contratti di collaborazione, tranne che quando sia stata accertata l'impossibilita' oggettiva di utilizzare per il medesimo scopo il personale gia' a disposizione dell'amministrazione, e comunque solo in via temporanea e sulla base di una procedura di comparazione fra candidati.

34. In tal modo, la disposizione indicata determinava una lesione della sfera di competenza legislativa statale esclusiva in materia di «ordinamento civile» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

35. Con la sentenza n. 5/2020 codesta Ecc.ma Corte - in aderenza ad altre precedenti decisioni (sentenza n. 157 del 2019 e n. 189 del 2007) - ha, in particolare, ritenuto che le disposizioni che mirano a prorogare la durata di contratti di collaborazione coordinata e continuativa gia' in essere con enti e strutture regionali e, conseguentemente, la durata dei rapporti di collaborazione fondati su tali contratti, pur incidendo sulla materia dell'organizzazione amministrativa regionale, come sostenuto dalla difesa della Regione Basilicata, sono riconducibili alla materia dell'ordinamento civile.

36. Nella sentenza e' stato anche precisato che «Il legislatore statale e' intervenuto piu' volte sulla materia delle collaborazioni coordinate e continuative in senso restrittivo, per impedire gli abusi nel ricorso a tale strumento contrattuale, con la conseguente elusione della disciplina del rapporto di lavoro subordinato» e con diverse disposizioni normative, tutte indicate nella decisione, ha fissato limiti alla possibilita' di ricorrere a tale strumento.

37. In particolare, sono state abrogate le norme precedenti inerenti alla collaborazione «a progetto» ed e' rimasta in vigore la precedente disciplina generale della collaborazione continuativa e coordinata richiamata dall'art. 409 del codice di procedura civile.

38. Con il decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, recante «Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l) m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», e' stato espressamente introdotto, nel testo del decreto legislativo n. 165 del 2001, il divieto per le pubbliche amministrazioni «di stipulare contratti di collaborazione che si concretano in prestazioni di lavoro esclusivamente personali, continuative e le cui modalita' di esecuzione siano organizzate dal committente anche con riferimento ai tempi e al luogo di lavoro» (art. 7, comma 5-bis) e sono state puntualmente delimitate le deroghe a tale divieto (art. 7, comma 6).

39. L'art. 7, comma 6, cit. stabilisce, infatti, che «le amministrazioni pubbliche possono conferire esclusivamente incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria», «per specifiche esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio», solo al ricorrere di specifiche condizioni, indicate come «presupposti di legittimita'»: in particolare si richiede, fra l'altro, che l'oggetto della prestazione corrisponda a obiettivi e progetti specifici e determinati e sia coerente con le esigenze di funzionalita' dell'amministrazione conferente; che l'amministrazione abbia preliminarmente accertato l'impossibilita' oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno; che la prestazione abbia natura temporanea e altamente qualificata.

40. Come si chiarisce ancora nella sentenza n. 5/2020, «Si esclude la possibilita' di rinnovo, mentre si stabilisce che «l'eventuale proroga dell'incarico originario e' consentita, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore» (art. 7, comma 6, lettera c). Infine, si introduce una fattispecie di responsabilita' amministrativa del dirigente che abbia stipulato un simile contratto «per lo svolgimento di funzioni ordinarie».

41. Codesta Ecc.ma Corte ha, quindi, dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 53 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018, nella parte in cui tale disposizione ha previsto la possibilita' di prorogare gli incarichi in questione.

42. In applicazione dei principi sopra esposti, l'art. 12, comma 3 oggetto della presente impugnazione consente la stipula di incarichi individuali, con contratto di lavoro autonomo, «nelle more dell'espletamento di ulteriori procedure concorsuali», senza stabilire un limite temporale e senza che vi sia stato un rigoroso accertamento della possibilita' di utilizzare il personale strutturato; tale disciplina si pone in contrasto con le disposizioni sopra richiamate e ne va, pertanto, dichiarata la illegittimita' costituzionale.

42. La disposizione di cui all'art. 12, comma 3 e', parimenti, in contrasto con l'art. 117, comma terzo, Cost. e, in particolare, con i principi fondamentali posti dal legislatore statale nella materia concorrente della «tutela della salute» (cfr. ex multiis, Corte cost., n. 422/2006 e n. 295/2009), tra i quali devono annoverarsi quei principi, dettati con riferimento alle modalita' e ai requisiti di accesso al Servizio sanitario nazionale, che si collocano in una prospettiva di miglioramento del «rendimento» del servizio offerto e, dunque, di garanzia, oltreche' del buon andamento dell'amministrazione, anche della qualita' dell'attivita' assistenziale erogata (in tal senso, Corte cost., sentenza n. 181/2006).

43. E', infatti, evidente che solo con un rapporto di lavoro stabile e a tempo indeterminato si puo' garantire la continuita' del servizio di tutela della salute.

 

P.Q.M.

 

Si chiede alla Ecc.ma Corte costituzionale adita, dichiarare la illegittimita' costituzionale degli articoli 10, comma 1 e comma 2 e dell'art. 12, comma 3 della legge Trento n. 12/2019, come da delibera del Consiglio dei Ministri in data 21 febbraio 2020.

Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:   1. estratto della delibera del Consiglio dei Ministri 21 febbraio 2020;   2. copia della legge regionale impugnata;

Roma, 22 febbraio 2020

L'Avvocato dello Stato: Rago