RICORSO N. 32 DEL 4 MARZO 2020 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 marzo 2020.

(GU n. 16 del 15.4.2020)

 

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e difeso ex lege dall'avvocatura generale dello stato, presso i cui Uffici domicilia ope legis sin Roma, via dei Portoghesi n. 12 (codice fiscale 802240305871, Fax 06/96514000 e PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it );   contro la Regione Molise in persona del Presidente della Giunta pro tempore, per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 2, della legge della Regione Molise 30 dicembre 2019, n. 22, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 54 del 31 dicembre 2019 recante «Disposizioni modificative della legge regionale 24 marzo 2000, n. 19 (Norme integrative della disciplina in materia di trasporto pubblico locale)».

La legge riportata in epigrafe viene impugnata, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri in data 25 febbraio 2020, nelle sopraindicate disposizioni sulla base dei seguenti

 

Motivi

 

I - Violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., con riferimento al regolamento CE n. 1370/2007.

II - Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), per violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza.

La legge regionale in epigrafe impugnata reca alcune disposizioni modificative della legge regionale 24 marzo 2000, n. 19 (Norme integrative della disciplina in materia di trasporto pubblico locale).

In particolare, l'art. 3 della legge regionale n. 22/2019, rubricato «Modifica dell'art. 15 della legge regionale 24 marzo 2000, n. 19», al comma 2 recita testualmente:   «2. All'art. 15 della legge regionale 24 marzo 2000, n. 19, dopo il comma 5 e' aggiunto il seguente comma «6. Nelle more della redazione, pubblicazione e aggiudicazione del bando di gara per l'affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale su gomma, la Regione Molise pone in essere tutte le iniziative necessarie ad adeguare i contratti ponte in essere al fine di razionalizzare i costi, garantire prestazioni efficaci ed efficienti e salvaguardare i diritti patrimoniali e non patrimoniali dei lavoratori dipendenti».

Tale disposizione, sulla base delle considerazioni di seguito esposte, si pone in diretto contrasto con la disciplina europea di cui al regolamento (CE) n. 1370/2007 e in tal modo, essa viola l'art. 117, primo comma della Costituzione.

Inoltre, la norma impugnata risulta anche in contrasto con la competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione, cui e' riconducibile la disciplina degli affidamenti dei servizi di trasporto pubblico locale, anche su gomma.

I) Si premette che, in base all'art. 8, paragrafo 2, del Regolamento (CE) n. 1370/2007, la data del 3 dicembre 2019 costituisce il termine di chiusura del periodo transitorio ed il limite ultimo accordato agli Stati membri per conformarsi alle disposizioni dettate dall'art. 5 del medesimo regolamento in materia di gare di appalto, finalizzate all'individuazione dei gestori del trasporto pubblico locale di passeggeri.

Secondo le previsioni del Regolamento CE n. 1370/2007, emanato nel 2007, entro la data del 3 dicembre 2019, l'aggiudicazione dei contratti del trasporto locale sarebbe dovuta tassativamente avvenire con l'adozione delle modalita' richieste dall'art. 5, paragrafo 3, del Regolamento stesso, ovvero per mezzo di una «procedura di gara equa, aperta a tutti gli operatori» nei rispetto dei «principi di trasparenza e di non discriminazione.». Cio', fatte salve le ipotesi particolari, tassativamente disciplinate sempre dall'art. 5, nei paragrafi 2 e 5.

Tanto premesso, la legge regionale in esame si pone in grave contrasto con tali previsioni regolamentari comunitarie.

Occorre ricordare, innanzitutto, che a seguito di delibera del Consiglio dei Ministri del 9 gennaio 2020, il Presidente del Consiglio ha da ultimo proposto analogo ricorso ex art. 127 della Costituzione, (ricorso per legittimita' costituzionale n. 2 del 17 gennaio 2020 - pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 6 del 5 febbraio 2020), avverso la legge della Regione Molise n. 15 del 13 novembre 2019 nella misura in cui (con l'art. 1) modificando l'art. 7 della legge regionale 4 maggio 2015 n. 9 e sostituendo le parole «1 settembre 2017» con l'espressione «31 dicembre 2020» ha sostanzialmente differito a tale data il termine (peraltro, gia' scaduto) precedentemente fissato al 1° settembre 2017, per l'adempimento da parte dei Comuni «in forma singola o associata» dell'obbligo di «effettuare le procedure previste dalla vigente normativa e a pubblicare il bando di gara» ai fini dell'affidamento dei predetti servizi.

Di fatto, tale disposizione, con l'allungamento del termine al 31 dicembre 2020, ha confermato la validita' dei contratti di servizio in essere fino alla suddetta data del 31 dicembre 2020. Il conseguente superamento del termine ultimo del 3 dicembre 2019 ha gia' configurato, pertanto, una situazione di contrasto con la vigente disciplina europea, sollecitando la conseguente impugnativa del Governo per violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, che impone il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, nonche' per rilevato contrasto con la competenza statale in materia di tutela della concorrenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione, atteso che l'affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale attiene a tale materia.

Analoghe violazioni si riscontrano anche con riferimento all'art. 3, comma 2 della legge regionale del Molise oggetto della odierna impugnativa.

Si premette che il comma 5 dell'art. 15 della legge regionale n. 19 del 2000, non modificato dalla legge regionale in oggetto, dispone che: «5. Dal 1» gennaio 2004 la Regione, le province ed i comuni stipulano contratti di servizio di durata quinquennale preferendo, in prima applicazione ed a parita' di condizioni, le precedenti imprese private concessionarie gia' operanti nelle aree interessate che singolarmente o in forma aggregata, sviluppano una percorrenza annua di almeno 400.000 chilometri».

La disposizione in esame, e' gia' di per se' in contrasto con il regime degli affidamenti previsto dal richiamato regolamento (CE) n. 1370/2007, in quanto volta ad autorizzare, in buona sostanza, affidamenti diretti alle imprese gia' concessionarie dei servizi in luogo della prescritta gara. Tale disposizione, tuttavia, non risulta in precedenza impugnata.

Dopo il comma 5, si aggiunge ora, sempre nell'ambito della norma transitoria per l'affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale (art. 15, legge n. 19/2000), e in virtu' dell'intervento normativo di cui all'impugnato art. 3, comma 2, della legge regionale n. 22/2019, il disposto del successivo comma 6, dedicato al trasporto pubblico su gomma, che finisce per amplificare gli effetti distorsivi della concorrenza da parte della normativa regionale del Molise, gia' in forte di contrasto con i principi di cui al regolamento (CE) 1370/ 2007 come ricordato a proposito della recente impugnativa dell'art. 1 della legge regionale n. 15/2019.

Cio' in quanto, autorizzando la Regione Molise, nelle more della redazione, pubblicazione e aggiudicazione del bando di gara per l'affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale su gomma, a porre in essere tutte le iniziative necessarie ad adeguare i contratti ponte in essere, la norma conferma, di fatto, prorogandola, la validita' degli attuali affidamenti.

Come gia' accennato, con la norma gia' oggetto di impugnativa, nel consentire ai Comuni in forma singola e associata di pubblicare il bando di gara entro 31 dicembre 2020 si sono rimessi in termini i medesimi enti, i quali, per contro, sarebbero stati obbligati a procedere con le gare ai sensi del menzionato art. 7 della legge regionale 4 maggio 2015 n. 9 entro il 31 dicembre 2017 e che, invece, di fatto, grazie alla modifica di cui all'art. 1 della legge della stessa Regione Molise n. 15/2019, ora finiscono per disporre di un periodo temporale di adeguamento piu' ampio (entro il 31 dicembre 2020). Cio', senza che sia previsto al contempo, un termine di conclusione delle procedure, la disposizione limitandosi a rinviare il mero avvio della gara (in tal senso, l'art. 1 della legge n. 15 del 13 novembre 2019 che, a sua volta, modifica l'art. 7 della legge regionale 4 maggio 2015 n. 9, oggetto di precedente impugnativa) Con la disposizione, da ultimo emanata, la Regione Molise, con riferimento al servizio di trasporto pubblico su gomma - che comunque rappresenta un settore importante dei servizi di trasporto pubblico locale (come individuati dall'art. 2 della legge regionale n. 19 l 2000 che vi ricomprende, alla lettera a), anche il «trasporto su strada»), prevede ora che, nelle more degli affidamenti di tale tipologia di servizio di trasporto locale, la Regione debba attivare tutte le iniziative per «adeguare i contratti ponte in essere», al fine di raggiungere le finalita' ivi indicate, la' dove l'espressione «adeguare» lascia intendere una ulteriore protrazione temporale dei contratti e cio', non solo fino alla data di predisposizione dei bandi ma anche in un periodo temporale successivo.

L'attuale comma 6 dell'art. 15 della legge n. 19 del 2000, infatti, estende l'adeguamento e, dunque, anche la durata dei contratti ponte, a tutti i contratti in essere relativi al servizio di trasporto pubblico locale su gomma e per il tempo occorrente secondo le previsioni testuali della disposizione - ai fini della «redazione, pubblicazione e aggiudicazione», ovvero per tutto il tempo occorrente alla conclusione del procedimento di gara e, dunque, si intende, fino al perfezionarsi dei nuovi affidamenti.

La disposizione qui impugnata, pertanto, aggrava ulteriormente ed ancora una volta, conferma e protrae, il superamento del termine ultimo del 3 dicembre 2019, fissato dal regolamento (CE) n. 1370/2007, rendendo ancora piu' evidente una palese situazione di contrasto, da parte della normativa regionale del Molise, con la disciplina regolamentare comunitaria.

D'altra parte, le finalita' indicate dalla norma nella esigenza di «razionalizzare i costi, garantire prestazioni efficaci ed efficienti e salvaguardare i diritti patrimoniali e non patrimoniali dei lavoratori dipendenti», non costituiscono ragioni esimenti ai sensi del richiamato regolamento comunitario, non essendo contemplate nei limitati casi di deroga ivi previsti dall'art. 5.

Di qui la contestata violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, che impone il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.

II. Sotto altro profilo, si riscontra anche la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione, anche alla luce del consolidato orientamento della giurisprudenza costituzionale secondo cui la materia dell'affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale rientra nella sfera di esclusiva competenza statale relativa alla tutela della concorrenza.

Ai fini dello scrutinio di legittimita', si richiama la copiosa giurisprudenza di codesta Corte ed in particolare, la sentenza n. 2 del 13 gennaio 2014, che riconduce la disciplina delle modalita' dell'affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica - in cui rientra il trasporto pubblico locale e, per quel che qui viene in rilevo, quello su gomma alla materia della tutela della concorrenza, di competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi del comma secondo, lettera e), dell'art. 117 Cost., tenuto conto della sua diretta incidenza sul mercato e «perche' strettamente funzionale alla gestione unitaria del servizio» (ex plurimis: sentenze n. 46 del 2013; n. 62 e n. 32 del 2012; n. 339, n. 320, n. 187 e n. 128 del 2011; n. 325 del 2010).

Nel medesimo senso, anche la sentenza n. 173 del 2013 in tema di proroga automatica delle concessioni gia' esistenti senza fissazione di un termine di durata (sia pure nell'ambito delle concessioni del demanio marittimo), ove si ribadisce il principio secondo cui «il rinnovo o la proroga automatica delle concessioni viola l'art. 117, primo comma, Cost., per contrasto con i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario in tema di liberta' di stabilimento e di tutela della concorrenza, determinando altresi' una disparita' di trattamento tra operatori economici, in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), dal momento che coloro che in precedenza non gestivano il demanio marittimo non hanno la possibilita', alla scadenza della concessione, di prendere il posto del vecchio gestore se non nel caso in cui questi non chieda la proroga o la chieda senza un valido programma di investimenti. Al contempo, la disciplina regionale impedisce l'ingresso di altri potenziali operatori economici nel mercato, ponendo barriere all'ingresso, tali da alterare la concorrenza».

Sempre con riferimento a possibilita' di rinnovi o proroghe automatiche di contratti in concessione relativi al trasporto pubblico locale, codesta Corte ha reiteratamente affermato che non e' consentito al legislatore regionale disciplinare il rinnovo o la proroga automatica delle concessioni alla loro scadenza - in contrasto con i principi di temporaneita' e di apertura alla concorrenza - poiche', in tal modo, dettando vincoli all'entrata, verrebbe ad alterare il corretto svolgimento della concorrenza nel settore del trasporto pubblico locale, determinando una disparita' di trattamento tra operatori economici ed invadendo la competenza esclusiva del legislatore statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.

E' stata, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale di disposizioni regionali, le quali prevedevano la possibilita' di proroghe automatiche di contratti di trasporto pubblico locale (sentenza n. 123 del 2011), ovvero il mantenimento di affidamenti preesistenti in capo agli stessi concessionari di servizi di trasporto pubblico locale, oltre il termine ultimo previsto dal legislatore statale per il passaggio al nuovo sistema di affidamento di tali servizi tramite procedure concorsuali (sentenza n. 80 del 2011).

Come altresi' ricordato da codesta Corte costituzionale, con la richiamata sentenza n. 2 del 2014: «... e' solo con l'affidamento dei servizi pubblici locali mediante procedure concorsuali che si viene ad operare una effettiva apertura di tale settore e a garantire il superamento di assetti monopolistici. E cio' in quanto, «la disciplina delle procedure di gara, la regolamentazione della qualificazione e selezione dei concorrenti, delle procedure di affidamento e dei criteri di aggiudicazione mirano a garantire che le medesime si svolgano nel rispetto delle regole concorrenziali e dei principi comunitari della libera circolazione delle merci, della libera prestazione dei servizi, della liberta' di stabilimento, nonche' dei principi costituzionali di trasparenza e parita' di trattamento. La gara pubblica, dunque, costituisce uno strumento indispensabile per tutelare e promuovere la concorrenza (sentenze n. 401 del 2007 e n. 1 del 2008) (sentenza n. 339 del 2011)» (enfasi aggiunta).

I principi suesposti possono essere richiamati con riferimento alla disposizione qui impugnata che, con particolare riferimento al settore del trasporto pubblico su gomma, attraverso l'adeguamento, nel senso sopra chiarito, dei «contratti ponte in essere», finisce per protrarre gli affidamenti gia' esistenti per tutto il tempo necessario al riaffidamento mediante gara ad un nuovo operatore.

La disciplina regionale, dunque, si pone in violazione della riserva operata dall'art. 117 secondo comma lettera e) in favore della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, spettando al Legislatore statale fissare le regole e le tempistiche delle procedura di affidamento dei servizi nell'ambito dei trasporti pubblici locali, in modo da consentire l'apertura al mercato di nuovi operatori, oltre che disciplinare il relativo regime transitorio secondo i principi uniformi e coerenti sull'intero territorio nazionale.

Va altresi' osservato che, con riferimento ai servizi di trasporto pubblico regionale e locale la materia, oltre che dal regolamento comunitario CE 1370/2007, e' regolata da una complessa disciplina statale di riferimento che, in conformita' alla normativa comunitaria e nazionale, obbliga le regioni e gli enti locali al rispetto dei principi di evidenza pubblica con obbligo di ricorso alle procedure concorsuali (art. 18 del D.Lgs. n. 422 del 1997) e che, in armonia con il menzionato Regolamento CE disciplina, nello specifico, i casi di deroga ed il relativo periodo transitorio ai fini dell'adeguamento alla regolamentazione comunitaria (in particolare, si richiamano: la legge 23 luglio 2009, n. 99 «Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonche' in materia di energia», art. 61 contenente «Ulteriori disposizioni in materia di trasporto» pubblico locale», nonche' il decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 convertito in legge n. 166 del 209, art. 15, «Adeguamento alla disciplina comunitaria in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica»).

La disposizione regionale impugnata, nel prevedere la possibilita' di «contratti ponte» riferiti a contratti «in essere» ovvero gia' stipulati con i precedenti affidatari ma destinati, in conformita' alla normativa nazionale e comunitaria di riferimento, ad essere riaffidati mediante gara, entra nel campo riservato in via esclusiva alla competenza statale ed in contrasto con essa, ne tradisce lo «spirito» concorrenziale e di apertura del mercato, finendo con il favorire i titolari dei contratti in scadenza ai nuovi entranti per tutto il tempo occorrente a completare le procedure di gara occorrenti per i nuovi affidamenti.

Sempre in contrasto con l'art. 117, secondo comma lettera e), Cost. essa introduce, inoltre, un regime transitorio e derogatorio dissonante rispetto ai principi di concorrenza basati sulla pubblica gara ed incoerente con quanto disposto dal Legislatore statale nell'esercizio della propria competenza legislativa esclusiva.

 

P.Q.M.

 

Alla luce di quanto sopra esposto, si conclude affinche' sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 2, della legge della Regione Molise 30 dicembre 2019, n. 22, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 54 del 31 dicembre 2019 recante «Disposizioni modificative della legge regionale 24 marzo 2000, n. 19 (Norme integrative della disciplina in materia di trasporto pubblico locale )», in accoglimento dei motivi suesposti.

Si produce, in allegato originale, l'estratto della delibera di impugnativa del Consiglio dei Ministri in data 25 febbraio 2020 e la relazione del Ministro proponente.

Roma, 28 febbraio 2020

L'Avvocato dello Stato: Palmieri