RICORSO N. 17 DEL 17 FEBBRAIO 2020 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 febbraio 2020.

(GU n. 12 del 18.3.2020)

 

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;   Contro la Regione Molise, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore per la declaratoria dell'illegittimita' costituzionale degli articoli 1, 3 comma 4, 6, 15, 16, 18, 20, 22, 23 e 26 della legge della Regione Molise n. 16 del 9 dicembre 2019, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Molise n. 49 dell'11 dicembre 2019, recante «Disposizioni in materia di politiche attive del lavoro e formazione professionale e funzionamento del sistema regionale dei servizi per il lavoro» come da delibera del Consiglio dei ministri del 6 febbraio 2020.

Premessa.

In data 11 dicembre 2019, e' stata pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Molise n. 49/2019 la legge regionale n. 16 del 9 dicembre 2019, recante «Disposizioni in materia di politiche attive del lavoro e formazione professionale e funzionamento del sistema regionale dei servizi per il lavoro».

Il provvedimento in esame, agli articoli 1, 3 comma 4, 6, 15, 16, 18, 20, 22, 23 e 26, si pone in contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera l), Cost. in quanto risulta in contrasto con la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, nonche' con gli articoli 3 e 97 della Costituzione.

Pertanto, con il presente atto, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna la citata legge regionale n. 16/2019, affinche' ne sia dichiarata la illegittimita' costituzionale, con conseguente annullamento, sulla base delle seguenti considerazioni in punto di

 

Diritto

 

Con riferimento agli articoli 1, 3 comma 4, 6, 15, 16, 18, 20, 22, 23 e 26 della legge regionale - Violazione dell'art. 117, comma 2, lettera l), nonche' degli articoli 3 e 97 della Costituzione.

Le disposizioni impugnate.

Art. 1 (Finalita').

1. Le politiche attive del lavoro strettamente connesse al Sistema Istruzione e formazione trovano attuazione sul territorio regionale presso i Servizi per il lavoro, assegnando un ruolo chiave ai Centri per l'Impiego nell'erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni, dove l'implementazione di una Struttura regionale di Orientamento permanente diventa funzionale all'intero assetto' dei servizi dedicati.

2. La presente legge prevede l'istituzione, nell'ambito del governo dei servizi regionali per il lavoro, di un organismo denominato «Struttura multifunzionale di orientamento» (SMO), a supporto di parte delle attivita' concernenti i Servizi per il lavoro nell'erogazione di alcune delle misure previste dalle normative di settore nazionali» e regionali, dagli accordi e convenzioni tra organi centrali e' territoriali.

3. La SMO ha il compito di sostenere la Regione Molise, nell'ambito dell'organizzazione del sistema di orientamento permanente, nel favorire le azioni di collegamento con le realta' territoriali presenti sul territorio, quali agenzie per il lavoro, agenzie formative, associazioni di categorie; accelerando la diffusione delle informazioni di settore.

4. La SMO ha inoltre il compito di supportare altre azioni a titolarita' della Regione Molise relative alla costituzione di una base informativa inerente la filiera della formazione professionale regionale secondo indirizzi e procedure dettate dalle strutture regionali preposte, per l'efficientamento e la capitalizzazione del patrimonio informativo dell'amministrazione regionale, nell'obiettivo della contribuzione alla realizzazione del Sistema informativo della formazione professionale ai sensi dell'art. 15 del decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 150.

Art. 3 (Rete territoriale delle politiche attive del lavoro).

[...] 4. La Regione, nelle piu' ampie competenze di governo dei servizi territoriali per il lavoro e del Piano di rafforzamento dei Centri per l'impiego e delle strutture preposte, riconosce l'esigenza di avvalersi di un supporto operativo da parte della Struttura multifunzionale di orientamento su specifiche linee di intervento per contribuire all'accompagnamento dell'utenza nelle varie fasi lavorative e di transizione istruzione-formazione-lavoro anche in ragione del ridotto numero di operatori nel proprio organico.

Art. 6 (Complementarieta' delle attivita').

1. La funzione ed i compiti affidati alla SMO, non sovrapponenti all'articolazione funzionale della Struttura regionale e alle attivita' amministrative ad esse precipue, in ragione di una serie di mansioni non riconducibili alle declaratorie dei profili professionali definiti nell'organigramma regionale, sono distribuite secondo un criterio di funzionalita' operativa rispetto ai piu' ampi processi amministrativi e produttivi dei servizi regionali strutturati, in virtu' di compiti di esecuzione pratica secondo l'indirizzo, le direttive regionali e la declinazione delle attivita' previste anche in relazione al Programma triennale delle politiche integrate del Lavoro, Formazione ed Educazione di cui all'art. 3 della legge regionale 3 agosto 1999, n. 27.

Art. 15 (Dotazione del personale).

1. Nella «Struttura multifunzionale di Orientamento», che rende operativi interventi annoverati nel piu' ampio «Sistema regionale multifunzionale di orientamento permanente», ai sensi e per effetto del combinato disposto degli articoli 26 e 37 della legge regionale 30 marzo 1995, n. 10, e' impiegato il personale iscritto, al momento dell'entrata in vigore della presente legge, nell'Albo regionale degli operatori della formazione professionale, di cui all'art. 5, lettera b, della legge 21 dicembre 1978, n. 845, secondo quanto previsto dalla normativa vigente e dal CCNL di categoria di cui al comma 2 dell'art. 27 della legge regionale n. 10/1995, ai commi 2 e 3 dell'art. 4 della legge regionale n. 10/2006 e relativa Delib.G.R. n. 1832 del 2 novembre 2006, all'art. 35 e allegato 12 del CCNL della formazione professionale riguardante la salvaguardia occupazionale, secondo il ruolo ricoperto e certificato di ciascuno dei lavoratori.

Art. 16 (Bilancio di competenze del personale).

1. Al fine di selezionare e collocare nelle attivita' previste il personale di cui all'art. 15, sara' nominata dalla Regione, con successivo provvedimento, apposita commissione che dovra', in seguito agli elenchi dettagliati del personale, stilati dai rispettivi Enti di formazione di appartenenza, valutare le posizioni professionali di ciascuno degli operatori, le attivita' svolte, i profili posseduti, in correlazione alle attivita' da svolgere per l'assolvimento dei compiti previsti dagli articoli 8, 9, 10 e 11.

2. La commissione, in base alle valutazioni effettuate, dovra' trasmettere gli esiti ai rispettivi enti di formazione presso i quali il personale da utilizzare e' assunto, i quali sono tenuti a stilare entro venti giorni dal ricevimento della comunicazione, usando un criterio di equa distribuzione dei carichi di lavoro e di copertura delle attivita' per tutte le aree di intervento definite nella presente legge, un organigramma definitivo del personale da utilizzare e delle attivita' da assegnare a ciascuno, quale parte integrante della convenzione da stipularsi ai sensi dell'art. 20.

3. Resta a carico dei rispettivi Enti di Formazione interessati alla collocazione del personale di cui all'art. 15, svolgere attivita' di raccordo, al fine di omogeneizzare la ripartizione del personale per evitare sovrannumero di operatori in alcune aree di attivita' e sottodimensionamento in altre.

Art. 18 (Rapporto di lavoro del personale).

1. Al personale impiegato all'interno della Struttura regionale multifunzionale di orientamento, alla diretta dipendenza funzionale ed organica degli Enti di formazione di provenienza, sara' applicato l'istituto del distacco presso la Regione Molise.

2. I lavoratori saranno posti temporaneamente a disposizione della Struttura regionale multifunzionale di Orientamento, lungo tutta la durata operativa della stessa, rimanendo a carico degli stessi Organismi di formazione, titolari dei rapporti di lavoro, la responsabilita' retributiva, contributiva e disciplinare dei lavoratori distaccati.

3. Il contenuto e la regolamentazione prescritta ai commi 1 e 2, saranno contemplati nella Convenzione di cui all'art. 20.

Art. 20 (Convenzione tra Regione Molise ed Enti di formazione di appartenenza).

1. La Regione, a seguito dell'approvazione della presente legge ed espletate le procedure ivi previste, provvedera', nel termine di sessanta giorni, a sottoscrivere apposita Convenzione con gli Enti di formazione di provenienza del personale appartenente all'Albo regionale degli operatori della formazione professionale.

Art. 22 (Durata delle convenzioni).

1. Le convenzioni avranno durata triennale, in relazione al Programma triennale delle politiche integrate del lavoro, formazione ed educazione di cui all'art. 3 della legge regionale 3 agosto 1999, n. 27.

2. Secondo i principi generali dell'attivita' amministrativa contenuti nell'art. 1 della legge n. 241/1990, in relazione al principio della trasparenza, non e' previsto il rinnovo tacito delle convenzioni.

3. Alla scadenza delle convenzioni, e' prevista un'analisi complessiva sulle attivita' svolte e sui risultati previsti da consegnare da parte degli Enti di formazione ai responsabili dei servizi regionali, ove sara' possibile, in ragione del rinnovo, stilare da parte della Regione, un perfezionamento del programma generale con ulteriori futuri obiettivi da raggiungere, in base a nuove finalita' espresse dalla continua evoluzione della materia oggetto degli interventi previsti.

Art. 23 (Obblighi derivanti dalla stipula delle convenzioni).

1. La Regione regolamenta i propri rapporti con gli enti di formazione titolari di rapporti di lavoro con il personale di cui all'art. 15, attraverso lo strumento delle convenzioni.

2. Nella convenzione non e' prevista la risoluzione anticipata da parte degli Enti di formazione professionale, essendo gli stessi responsabili nei confronti della Regione dell'adempimento delle prestazioni del personale utilizzato e delle attivita' ad esso attribuite, fatti salvi gli obblighi contrattuali reciproci tra i dipendenti e gli Enti di formazione professionale di appartenenza.

3. In caso di variazione del numero di unita' lavorative utilizzate o per qualsivoglia nuova situazione di contingenza verificatasi, gli Enti di formazione sono tenuti a fornire tempestivamente ai servizi regionali le nuove indicazioni.

4. Nella pattuizione degli accordi attuativi tra Regione Molise ed Enti di formazione professionale, di cui alla convenzione, sara' stabilito che le attivita' svolte dal personale utilizzato, gli studi, le elaborazioni, rimarranno di esclusiva titolarita' della Regione Molise.

5. Gli Enti di formazione interessati all'utilizzo del proprio personale saranno tenuti a fornire i prospetti analitici e contributi degli operatori in mobilita', nei termini stabiliti dalla Convenzione, trascorsi i quali, nessuna responsabilita' potra' essere attribuita per inadempienza alla Regione Molise, anche in seguito ad attivita' di controllo da quest'ultima esercitate.

Art. 26 (Obblighi del personale utilizzato).

1. Il personale utilizzato presso le strutture regionali, fermo restando gli obblighi derivanti dalla disciplina contrattuale di riferimento, rimane a disposizione dei responsabili delle strutture periferiche di destinazione, accettandone le indicazioni sulle modalita', sugli orari di lavoro che dovranno combaciare con gli orari di apertura e chiusura degli uffici regionali, prevedendo un sistema automatico di timbratura da trasmettere ai rappresentanti legali degli Enti di formazione di provenienza.

2. Il personale in utilizzo presso le strutture regionali e' tenuto a comunicare tempestivamente ai referenti degli uffici regionali di collocazione, le informazioni sui propri mutamenti di funzioni rispetto a quelle assegnate dagli Enti in stretta relazione alle attivita' professionali attribuite.

1) Com'e' noto, il decreto legislativo n. 165/2001 (recante «Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche»), all'art. 36 («Personale a tempo determinato o assunto con forme di lavoro flessibile»), dispone quanto segue:   1. Per le esigenze connesse con il proprio fabbisogno ordinario le pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato seguendo le procedure di reclutamento previste dall'articolo 35.

2. Le amministrazioni pubbliche possono stipulare contratti di lavoro subordinato a tempo determinato, contratti di formazione e lavoro e contratti in somministrazione di lavoro a tempo determinato, nonche' avvalersi delle forme contrattuali flessibili previste dal codice civile e dalle altre leggi sui rapporti di lavoro nell'impresa, esclusivamente nei limiti e con le modalita' in cui se ne preveda l'applicazione nelle amministrazioni pubbliche. Le amministrazioni pubbliche possono stipulare i contratti di cui al primo periodo del presente comma soltanto per comprovate esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale e nel rispetto delle condizioni e modalita' di reclutamento stabilite dall'art. 35.

I contratti di lavoro subordinato a tempo determinato possono essere stipulati nel rispetto degli articoli 19 e seguenti del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81, escluso il diritto di precedenza che si applica al solo personale reclutato secondo le procedure di cui all'art. 35, comma 1, lettera b), del presente decreto. I contratti di somministrazione di lavoro a tempo determinato sono disciplinati dagli articoli 30 e seguenti del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81, fatta salva la disciplina ulteriore eventualmente prevista dai contratti collettivi nazionali di lavoro. Non e' possibile ricorrere alla somministrazione di lavoro per l'esercizio di funzioni direttive e dirigenziali. Per prevenire fenomeni di precariato, le amministrazioni pubbliche, nel rispetto delle disposizioni del presente articolo, sottoscrivono contratti a tempo determinato con i vincitori e gli idonei delle proprie graduatorie vigenti per concorsi pubblici a tempo indeterminato. E' consentita l'applicazione dell'art. 3, comma 61, terzo periodo, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, ferma restando la salvaguardia della posizione occupata nella graduatoria dai vincitori e dagli idonei per le assunzioni a tempo indeterminato.

2-bis. I rinvii operati dal decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81, ai contratti collettivi devono intendersi riferiti, per quanto riguarda le amministrazioni pubbliche, ai contratti collettivi nazionali stipulati dall'ARAN.

3. Al fine di combattere gli abusi nell'utilizzo del lavoro flessibile, sulla base di apposite istruzioni fornite con direttiva del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, le amministrazioni redigono, dandone informazione alle organizzazioni sindacali tramite invio all'Osservatorio paritetico presso l'Aran, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, un analitico rapporto informativo sulle tipologie di lavoro flessibile utilizzate, con l'indicazione dei dati identificativi dei titolari del rapporto nel rispetto della normativa vigente in tema di protezione dei dati personali, da trasmettere, entro il 31 gennaio di ciascun anno, ai nuclei di valutazione e agli organismi indipendenti di valutazione di cui all'art. 14 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, nonche' alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica che redige una relazione annuale al Parlamento.

4. Le amministrazioni pubbliche comunicano, nell'ambito del rapporto di cui al precedente comma 3, anche le informazioni concernenti l'utilizzo dei lavoratori socialmente utili.

5. In ogni caso, la violazione di disposizioni imperative riguardanti l'assunzione o l'impiego di lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni, non puo' comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni, ferma restando, ogni responsabilita' e sanzione. Il lavoratore interessato ha diritto al risarcimento del danno derivante dalla prestazione di lavoro in violazione di disposizioni imperative.

Le amministrazioni hanno l'obbligo di recuperare le somme pagate a tale titolo nei confronti dei dirigenti responsabili, qualora la violazione sia dovuta a dolo o colpa grave. I dirigenti che operano in violazione delle disposizioni del presente articolo sono responsabili anche ai sensi dell'art. 21 del presente decreto. Di tali violazioni si terra' conto in sede di valutazione dell'operato del dirigente ai sensi dell'art. 5 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286.

5-quater. I contratti di lavoro posti in essere in violazione del presente articolo sono nulli e determinano responsabilita' erariale. I dirigenti che operano in violazione delle disposizioni del presente articolo sono, altresi', responsabili ai sensi dell'art. 21. Al dirigente responsabile di irregolarita' nell'utilizzo del lavoro flessibile non puo' essere erogata la retribuzione di risultato.

5-quinquies. Il presente articolo, fatto salvo il comma 5, non si applica al reclutamento del personale docente, educativo e amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA), a tempo determinato presso le istituzioni scolastiche ed educative statali e degli enti locali, le istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica. Per gli enti di ricerca pubblici di cui agli articoli 1, comma 1, e 19, comma 4, del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 218, rimane fermo quanto stabilito dal medesimo decreto.

La legge regionale impugnata, al fine di creare una rete territoriale delle politiche del lavoro e di contribuire al cosiddetto Sistema integrato dei servizi per il lavoro e la formazione, prevede, all'art. 1, l'istituzione di un organismo denominato «Struttura multifunzionale di orientamento» (SMO), con funzioni di supporto alla Regione nell'ambito del governo dei servizi regionali per il lavoro.

Tale Struttura, secondo quanto previsto dagli articoli 15 e 18, si avvale del personale iscritto nell'Albo regionale degli operatori della formazione professionale, assegnato in posizione di distacco presso la Regione e gia' dipendente da enti e organismi di formazione, di natura privatistica (come individuati all'art. 5, lettera b) della legge n. 845/1978 (1) , cui resta attribuita la responsabilita' retributiva, contributiva e disciplinare connessa alla titolarita' del rapporto di lavoro con i medesimi dipendenti distaccati.

La Regione provvede altresi', ai sensi dell'art. 20, a sottoscrivere apposite convenzioni con i citati Enti di formazione.

2) Cio' premesso, i menzionati articoli 15 e 18, nonche' gli altri articoli ad essi inscindibilmente connessi, prevedendo e disciplinando il distacco di personale dipendente da enti di natura privatistica presso un ente pubblico, configurano, un meccanismo di internalizzazione di personale privato presso amministrazioni pubbliche, con conseguente elusione del citato art. 36 del decreto legislativo n. 165 del 2001 (da considerarsi norma interposta), in violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, ex art. 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione e dei principi di uguaglianza, di buon andamento e di imparzialita' della pubblica amministrazione di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione.

In particolare, gli articoli 15 e 18, pur citando la formula del distacco, prevedono un'assegnazione di dipendenti che non puo' configurarsi quale distacco per mancanza dei requisiti essenziali che caratterizzano tale istituto, con la conseguente elusione delle norme relative alle assunzioni nelle pubbliche amministrazioni.

Infatti le norme regionali sopra indicate, nonche' gli articoli 16, 22, 23 e 26, ad esse inscindibilmente connessi (i quali che disciplinano, rispettivamente, l'organizzazione e la distribuzione dei carichi di lavoro, la durata delle convenzioni tra la Regione Molise e gli operatori professionali, gli obblighi della Regione scaturenti dalla stipula delle convenzioni e gli obblighi del personale utilizzato), contengono previsioni dalle quali emerge il disallineamento dell'assegnazione di personale in oggetto rispetto ai requisiti essenziali dell'istituto del distacco.

Come ha precisato la Corte «l'evocato parametro interposto di cui all'art. 36 del decreto legislativo n. 165 del 2001, [...] prevede l'assunzione a tempo indeterminato per soddisfare il fabbisogno ordinario di personale della pubblica amministrazione, e consente l'assunzione a termine esclusivamente in presenza e in risposta "ad esigenze temporanee ed eccezionali"» (sentenza n. 217 del 2012).

3) Occorre inoltre considerare che il decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (recante «Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30») all'art. 30 («Distacco»), prevede che:   «1. L'ipotesi del distacco si configura quando un datore di lavoro, per soddisfare un proprio interesse, pone temporaneamente uno o piu' lavoratori a disposizione di altro soggetto per l'esecuzione di una determinata attivita' lavorativa.

2. In caso di distacco il datore di lavoro rimane responsabile del trattamento economico e normativo a favore del lavoratore.

3. Il distacco che comporti un mutamento di mansioni deve avvenire con il consenso del lavoratore interessato. Quando comporti un trasferimento a una unita' produttiva sita a piu' di 50 km da quella in cui il lavoratore e' adibito, il distacco puo' avvenire soltanto per comprovate ragioni tecniche, organizzative, produttive o sostitutive.

4. Resta ferma la disciplina prevista dall'art. 8, comma 3, del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236.

4-bis. Quando il distacco avvenga in violazione di quanto disposto dal comma 1, il lavoratore interessato puo' chiedere, mediante ricorso giudiziale a norma dell'art. 414 del codice di procedura civile, notificato anche soltanto al soggetto che ne ha utilizzato la prestazione, la costituzione di un rapporto di lavoro alle dipendenze di quest'ultimo. In tale ipotesi si applica il disposto dell'art. 27, comma 2.

4-ter. Qualora il distacco di personale avvenga tra aziende che abbiano sottoscritto un contratto di rete di impresa che abbia validita' ai sensi del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33, l'interesse della parte distaccante sorge automaticamente in forza dell'operare della rete, fatte salve le norme in materia di mobilita' dei lavoratori previste dall'art. 2103 del codice civile. Inoltre per le stesse imprese e' ammessa la codatorialita' dei dipendenti ingaggiati con regole stabilite attraverso il contratto di rete stesso».

Come si rileva, l'istituto del distacco, disciplinato dal citato.

30 del decreto legislativo n. 276 del 2003 per i lavoratori privati, presuppone un interesse del datore di lavoro, che, per il soddisfacimento di un proprio interesse, pone temporaneamente i propri dipendenti a disposizione di un altro soggetto per l'esecuzione di una determinata attivita' lavorativa.

Nella legge regionale impugnata, invece, secondo quanto previsto dal citato art. 3, comma 4, l'interesse in causa appare permanere in capo all'ente committente Regione «in ragione del ridotto numero di operatori nel proprio organico».

Vi e' pertanto il rischio che i dipendenti privati coinvolti possano invocare «la costituzione di un rapporto di lavoro» alle dipendenze del soggetto utilizzatore, prevista per i casi di «violazione di quanto disposto dal comma 1» (che fa appunto riferimento all'interesse del distaccante).

E' vero che secondo l'art. 1, comma 2 del decreto legislativo n. 276/2003 lo stesso decreto «non trova applicazione per le pubbliche amministrazioni e per il loro personale». Tuttavia nella fattispecie avremmo la peculiarita' che si tratta di personale privato distaccato presso un soggetto pubblico.

Oltre a cio' l'instaurarsi di tale peculiare rapporto di lavoro configura un comportamento elusivo del citato art. 36 del decreto legislativo n. 165/2001, secondo il quale le amministrazioni pubbliche per le esigenze connesse con il proprio fabbisogno utilizzano in via prioritaria personale assunto a tempo indeterminato, con possibilita' di stipula di contratti di lavoro flessibile (contratti di lavoro subordinato a tempo determinato, di formazione e lavoro, di somministrazione di lavoro a tempo determinato e altre forme contrattuali previste dal codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro nell'impresa) solo per «comprovate esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale».

D'altro canto e' la stessa legge n. 845/1978, richiamata nel testo della legge regionale, a stabilire (all'art. 5, comma 1) modi e forme di realizzazione da parte delle regioni dei programmi, nonche' i piani per le attivita' di formazione professionale, segnatamente prevedendo due opzioni:   a) direttamente, nelle strutture pubbliche, che devono essere interamente utilizzate, anche operando, ove necessario, il loro adeguamento strutturale e funzionale agli obiettivi del piano;   b) mediante convenzione nelle strutture degli Enti di formazione (associazioni sindacali, imprenditoriali, professionali, ecc.), sottoposti al controllo della Regione, senza quindi lasciare emergere la possibilita' di un utilizzo del relativo personale attraverso il distacco.

4) Anche gli ulteriori requisiti propri del distacco, ovvero la temporaneita' e l'eccezionalita', non si desumono in modo chiaro dalle disposizioni regionali, posto che i compiti assegnati alla SMO dall'art. 6 rispondono ad un criterio di funzionalita' e complementarieta' rispetto a funzioni ordinarie della Regione, a conferma quindi che l'interesse insiste in capo alla medesima, e che l'assegnazione dei dipendenti, sebbene sia espressamente qualificata come temporanea, appare al tempo stesso temporalmente illimitata, in quanto rapportata alla non meglio circostanziata «durata operativa» della SMO, prevista dall'art. 18, comma 2.

5) Un ulteriore disallineamento rispetto ai requisiti propri del distacco emerge dal contenuto della convenzione tra la Regione Molise e gli operatori professionali, in particolare laddove si stabilisce, ex art. 23, comma 2, che «nella convenzione non e' prevista la risoluzione anticipata da parte degli Enti di formazione professionale, essendo gli stessi responsabili nei confronti della Regione, dell'adempimento delle prestazioni del personale utilizzato e delle attivita' ad esso attribuite (...)».

E' noto infatti, quale corollario della attribuzione dell'interesse al distacco in capo al datore distaccante, che a quest'ultimo compete l'esercizio del potere direttivo, nonche' quello di determinare la cessazione del distacco medesimo (cfr. ex multis, Cassazione civ. Sez. lavoro, 25 novembre 2010, n. 23933).

6) Da ultimo occorre considerare che, pur essendo specificato nella normativa in rassegna, e in particolare nell'art. 18, che la potesta' datoriale sul personale dipendente e' in capo agli enti convenzionati, l'art. 26 prevede espressamente che il potere di direzione su detto personale compete alle strutture regionali, le quali vigilano, altresi', sul corretto allineamento dell'orario lavorativo, degli operatori della formazione agli orari di lavoro dei dipendenti degli uffici regionali, con cio' rendendo labile la distinzione tra i lavoratori pubblici e i lavoratori privati in convenzione.

7) In tale quadro, le norme regionali in esame, considerate la sistematicita', l'organicita' e la complementarieta' alle funzioni regionali dei compiti affidati alla Struttura multifunzionale di orientamento, evidenziati all'art. 6, nonche' il carattere non eccezionale e temporalmente illimitato delle esigenze che richiedono l'impiego del personale degli enti convenzionati (l'art. 22 ai commi 2 e 3 prevede espressamente la possibilita' di rinnovi, ancorche' non taciti), sono suscettibili di configurare una violazione del citato art. 36 del decreto legislativo n. 165/2001 con conseguente lesione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile stabilita dall'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione.

Inoltre, il restringimento della platea dei potenziali lavoratori della Struttura multifunzionale di orientamento - che sarebbero i soli iscritti all'albo regionale degli operatori della formazione alla data della entrata in vigore della legge - viola il principio costituzionale di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione ed i principi di buon andamento e di imparzialita' della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione.

Tali disposizioni appaiono in ogni caso violate anche dalla previsione di un peculiare ed atipico istituto del distacco, limitato ad una parte del territorio nazionale.

(1) La legge n. 845 del 1978 (recante «Legge-quadro in materia di formazione professionale») all'art. 5, comma 1 cosi' dispone: «5. (Organizzazione delle attivita'). - Le regioni, in conformita' a quanto previsto dai programmi regionali di sviluppo, predispongono programmi pluriennali e piani annuali di attuazione per le attivita' di formazione professionale. L'attuazione dei programmi e dei piani cosi' predisposti e' realizzata: a) direttamente nelle strutture pubbliche, che devono essere interamente utilizzate, anche operando, ove sia necessario, il loro adeguamento strutturale e funzionale agli obiettivi del piano; b) mediante convenzione, nelle strutture di enti che siano emanazione o delle organizzazioni democratiche e nazionali dei lavoratori dipendenti, dei lavoratori autonomi, degli imprenditori o di associazioni con finalita' formative e sociali, o di imprese e loro consorzi, o del movimento cooperativo».

 

P.Q.M.

 

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra specificati, gli articoli 1, 3 comma 4, 6, 15, 16, 18, 20, 22, 23 e 26 della legge della Regione Molise n. 16 del 9 dicembre 2019, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Molise n. 49 dell'11 dicembre 2019, recante «Disposizioni in materia di politiche attive del lavoro e formazione professionale e funzionamento del sistema regionale dei servizi per il lavoro».

Con l'originale notificato del ricorso si depositera' l'estratto della delibera del Consiglio dei ministri 6 febbraio 2020.

Roma, 10 febbraio 2020

L'Avvocato generale dello Stato: De Bellis

L'Avvocato dello Stato: Urbani Neri