RICORSO N. 117 DEL 31 DICEMBRE 2019 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 ottobre 2019.
(GU n. 5 del 29.1.2019)
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, e' domiciliato per legge; Contro la Regione Lombardia, con sede in Milano, Piazza Citta' di Lombardia, 1, in persona del presidente in carica, per la declaratoria della illegittimita' costituzionale, giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 12 dicembre 2019, dell'art. 10, comma 3, della legge della Regione Lombardia del 22 ottobre 2019, n. 16, pubblicata nel supplemento n. 43 del Bollettino ufficiale della Regione Lombardia del 25 ottobre 2019.
Premessa.
In data 25 ottobre 2019, sul supplemento n. 43 del Bollettino ufficiale della Regione Lombardia, e' stata pubblicata la legge regionale 22 ottobre 2019, n. 16, intitolata «Istituzione della Leva civica lombarda volontaria - Abrogazione legge regionale n. 2/2006 e legge regionale n. 33/2014».
Con detta legge la Regione Lombardia ha istituito, «nella sua autonomia e in armonia con il principio di sussidiarieta'", un servizio civile regionale, denominato "Leva civica lombarda volontaria", destinato a realizzare interventi, nell'ambito delle competenze regionali, nei settori relativi ai servizi sociali e sociosanitari; alla protezione civile; al patrimonio ambientale e alla riqualificazione urbana; al patrimonio storico, artistico e culturale; alla educazione e promozione culturale, paesaggistica, ambientale, al turismo sostenibile e sociale; alla programmazione ed organizzazione di attivita' sportive; all'agricoltura in zona di montagna, all'agricoltura sociale e alla biodiversita' (art. 2).
L'art. 7 - rubricato «Progetti di leva civica e impiego dei volontari» - prevede che gli enti di leva civica iscritti all'albo contemplato al precedente art. 6, presentino alla Regione progetti nei settori di intervento di cui all'art. 2 per la realizzazione dei quali si prevede vengano impiegati volontari che sottoscrivono con detti enti, ai sensi e per gli effetti di cui al successivo art. 10, un contratto di leva civica.
L'art. 7, comma 3, della legge regionale prevede, in particolare, che: a) l'orario settimanale di servizio dei volontari non possa essere superiore a 25 ore; b) i volontari non possano essere impiegati dagli enti di leva civica in sostituzione di proprio personale con contratto di lavoro; c) il numero dei volontari non possa superare la quota del venti per cento del personale dell'ente di leva civica.
L'art. 7, comma 4, prescrive che gli enti di leva civica garantiscano ai volontari la copertura assicurativa per infortuni e malattie e per responsabilita' civile verso terzi, che eroghino il compenso mensile con cadenza non superiore al bimestre e che assolvano gli adempimenti fiscali a norma di legge.
La sottoscrizione del contratto, a mente del successivo art. 10, non costituisce, tra l'ente di leva civica e il volontario, un rapporto di lavoro, subordinato o parasubordinato, o di tirocinio formativo e di orientamento ai sensi dell'art. 18 della legge regionale 28 ottobre 2006, n. 22 (disciplinante il mercato del lavoro in Lombardia) ne' rappresenta strumento di orientamento scolastico e professionale ex art. 19 della legge regionale 6 ottobre 2007, n. 19 (recante norme sul sistema educativo di istruzione e formazione della Regione Lombardia).
L'art. 10 stabilisce, al comma 3, che «per il compenso corrisposto ai volontari trova applicazione quanto previsto dall'art. 16, comma 3, del decreto legislativo 40/2017».
La disposizione statale richiamata - facente parte della disciplina del servizio civile universale - a sua volta prevede che «gli assegni attribuiti agli operatori in servizio civile universale, inquadrati nei redditi derivanti dalle assunzioni di obblighi di fare, non fare o permettere, sono esenti da imposizioni tributarie e non sono imponibili ai fini previdenziali».
Attraverso il rinvio alla legislazione nazionale, vale a dire al decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40 - che ha istituito e disciplinato il servizio civile universale -, il legislatore regionale ha quindi esteso al compenso corrisposto ai volontari del servizio civile regionale il trattamento tributario agevolato previsto per gli assegni attribuiti agli operatori del servizio civile universale.
Per questo verso, la norma di cui all'art. 10, comma 3, della legge regionale n. 16/2019 e' costituzionalmente illegittima perche' eccede le competenze regionali invadendo la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia di cui all'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione.
La richiamata disposizione regionale viene percio' impugnata con il presente ricorso ex art. 127 Cost. affinche' ne sia dichiarata la illegittimita' costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente annullamento per i seguenti
Motivi di diritto
Illegittimita' costituzionale dell'art. 10, comma 3, della legge regionale Lombardia n. 16 del 22 ottobre 2019 per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera e) Cost.
Come s'e' detto in premessa, la disposizione in rubrica, estendendo al compenso corrisposto ai volontari del servizio civile regionale lombardo il trattamento tributario agevolato previsto per gli assegni attribuiti agli operatori in servizio civile universale, viola l'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione che riserva in via esclusiva alla potesta' legislativa statale la materia del «sistema tributario e contabile dello Stato».
Per comprendere il senso della censura proposta e' percio' d'uopo rammentare che le regioni e le province autonome partecipano alla realizzazione degli interventi del servizio civile universale, negli ambiti di rispettiva competenza, nel rispetto della programmazione stabilita dallo Stato e, come previsto dalla legge istitutiva del servizio, di cui si dira' appresso, lo svolgimento degli interventi e' affidato a volontari che sottoscrivono con la Presidenza del Consiglio dei ministri un contratto da cui nasce un «rapporto di servizio civile universale» interamente disciplinato dalla legge statale.
Com'e' noto, la legge 6 giugno 2016, n. 106 - della quale il decreto legislativo n. 40/2017 costituisce attuazione - ha delegato il Governo ad adottare uno o piu' decreti legislativi in materia di riforma degli enti privati - costituenti, nel loro complesso, il c.d. Terzo settore costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalita' civiche, solidaristiche e di utilita' sociale, i quali, in attuazione del principio di sussidiarieta' ed in coerenza con i rispettivi statuti o atti costitutivi, promuovono e realizzano attivita' di interesse generale mediante forme di azione volontaria e gratuita o di mutualita' o di produzione e scambio di beni e servizi (art. 1, comma 1, legge n. 106/2016).
Tra i principi e criteri direttivi che il legislatore delegante ha fissato v'e' quello di riconoscere, favorire e garantire il piu' ampio esercizio del diritto di associazione ed il valore delle formazioni sociali liberamente costituite, ove si svolge la personalita' dei singoli, quale strumento di promozione e di attuazione dei principi di partecipazione democratica, solidarieta', sussidiarieta' e pluralismo, ai sensi degli articoli 2, 3 18 e 118 della Costituzione (art. 2, comma 1, lettera a) della legge delega).
I compiti delegati al Governo non potevano essere disgiunti dalla contestuale delega al riordino e alla revisione organica della disciplina vigente in materia di attivita' di volontariato, di promozione sociale e di mutuo soccorso (art. 5 della legge delega).
Al legislatore delegato e' stato quindi demandato il compito di provvedere alla revisione della disciplina in materia di servizio civile nazionale (art. 1, comma 2, lettera d) della legge delega) tenendo conto di quanto previsto dall'art. 1 della relativa legge istitutiva 6 marzo 2001, n. 64 e nel rispetto di plurimi principi tra i quali viene in rilievo, per quanto qui specificamente interessa, quello enucleato alla lettera c) del comma 1 dell'art. 8 della legge delega: «definizione dello status giuridico dei giovani ammessi al servizio civile nazionale universale, prevedendo l'instaurazione, fra i medesimi giovani e lo Stato, di uno specifico rapporto di servizio civile non assimilabile al rapporto di lavoro, con previsione della esclusione di tale prestazione da ogni imposizione tributaria» (enfasi aggiunta).
In attuazione di detto principio, il legislatore delegato ha dunque previsto, all'art. 16 del decreto legislativo n. 40/2017, che il rapporto di servizio civile universale si instauri con la sottoscrizione di un contratto tra il giovane selezionato dall'ente accreditato e la Presidenza del Consiglio dei ministri; che tale contratto non e' assimilabile ad alcuna forma di rapporto di lavoro di natura subordinata o parasubordinata; che gli assegni attribuiti agli operatori in servizio civile universale, inquadrati nei redditi derivanti dalle assunzioni di obblighi di fare, non fare o permettere, sono esenti da imposizioni tributarie e non sono imponibili ai fini previdenziali (v. i commi 1 e 3 dell'art. 16 del decreto legislativo citato).
Come detto, le regioni le province autonome partecipano alla realizzazione degli interventi di servizio civile universale negli ambiti di rispettiva competenza e nel rispetto della programmazione stabilita dallo Stato; inoltre, le stesse regioni e province possono, al pari degli enti locali, degli altri enti pubblici territoriali e degli enti del c.d. Terzo settore, attivare autonomamente progetti di servizio civile con risorse proprie, da realizzare presso soggetti accreditati (art. 8, comma 1, lettera d) legge n. 106/2016), facolta' poi esplicitamente ribadita, con riferimento alla possibilita' di istituire autonomi servizi civili regionali, in sede di attuazione della delega legislativa (art. 7, comma 4, decreto legislativo n. 40/2017).
Cionondimeno, come esplicitamente precisato da tale disposizione, «il servizio civile regionale» non e' assimilabile al «servizio civile universale».
Il servizio civile regionale e' dunque diverso dal servizio civile universale e la sua disciplina sostanziale e' integralmente dettata, anche agli effetti tributari, dal legislatore statale il quale, pur riconoscendo il potere delle regioni di istituire propri servizi civili regionali «con finalita' proprie», ha pero' espressamente escluso, come detto, la equiparabilita' dei due servizi.
L'art. 10, comma 3, della legge regionale impugnata e' percio' costituzionalmente illegittimo, per violazione della riserva di legislazione statale prevista dall'art. 117, comma 2, lettera e) Cost., perche' con tale norma la Regione Lombardia, assimilando, sul piano tributario (e previdenziale), rapporti di servizio civile - rispettivamente, statale e regionale - tra loro non assimilabili - neppure agli effetti tributari - e tali esplicitamente dichiarati dalla legge, si e' illegittimamente sostituita allo Stato nell'applicare al compenso corrisposto ai volontari «regionali» il trattamento tributario agevolato - rectius: l'esenzione tributaria - che il legislatore statale ha inteso riservare ai soli volontari «statali» proprio in ragione della sancita non assimilabilita' dei relativi rapporti di servizio civile.
Estendendo il beneficio della esenzione tributaria (e previdenziale) agli assegni spettanti ai volontari in forza dei rapporti con gli enti di leva civica lombarda, la norma regionale gravata ha cosi' inciso sulla disciplina dei tributi erariali che, in forza della disposizione costituzionale della quale e' stata dedotta la violazione, e' invece riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (v., sulla impossibilita', per le regioni, di integrare la disciplina statale delle agevolazioni fiscali riferite, come nel caso che ne occupa, a tributi erariali, la sentenza n. 123/2010 con la quale codesta ecc.ma Corte ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale, per contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera e) Cost., dell'art. 12, comma 2, della legge regionale Campania 19 gennaio 2009, n. 1 il quale prevedeva che una quota dei fondi (erariali) stanziati per il finanziamento del credito di imposta regionale per gli investimenti fosse destinata ad una determinata tipologia di imprese).
La norma qui impugnata e' quindi costituzionalmente illegittima, per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione, nella misura in cui, in assenza di specifica autorizzazione contenuta nel decreto legislativo n. 40/2017 o di altra previsione di legge statale, ed, anzi, in aperto contrasto con l'art. 7, ultimo comma, del citato decreto legislativo, ha assimilato, agli effetti tributari, il servizio civile regionale a quello universale estendendo al compenso dovuto ai volontari «regionali» un'agevolazione fiscale - che si sostanzia nella non computabilita' ai fini Irpef degli assegni da quelli percepiti - che il legislatore statale ha invece previsto per i soli volontari «statali»: cosi' incidendo - illegittimamente - sulla disciplina delle imposte erariali sui redditi della quale viene, per effetto della stessa disposizione regionale, contestualmente esclusa l'applicabilita' ai compensi in parola.
Un'eventuale equiparazione, ai fini delle imposte sui redditi, del trattamento fiscale dei volontari della leva civica regionale al trattamento fiscale degli operatori del servizio civile universale avrebbe infatti potuto essere disposta esclusivamente dal legislatore statale nell'esercizio della competenza legislativa - esclusiva - attribuita allo Stato dall'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione: e non puo' certamente essere decretata - come e' invece avvenuto nel caso di specie - dal legislatore regionale in via di integrazione/estensione della disciplina erariale dei tributi diretti.
P.Q.M.
Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittimo, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra indicati ed illustrati, l'art. 10, comma 3, della legge della Regione Lombardia 22 ottobre 2019, n. 16 pubblicata nel supplemento n. 43 del Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia del 25 ottobre 2019, come da delibera del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 12 dicembre 2019.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i seguenti atti e documenti: 1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del Consiglio dei ministri, nella riunione del giorno 12 dicembre 2019, della determinazione di impugnare la legge della Regione Lombardia 22 ottobre 2019, n. 16 secondo i termini e per le motivazioni di cui alla allegata relazione della Presidenza del Consiglio dei ministri; 2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel supplemento n. 43 del Bollettino ufficiale della Regione Lombardia del 25 ottobre 2019.
Roma, 23 dicembre 2019
L'Avvocato dello Stato: Canzoneri
Il Vice Avvocato generale dello Stato: Mariani