RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONI N. 4 DEL 15 FEBBRAIO 2019 (REGIONE EMILIA-ROMAGNA)

Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 15 febbraio 2019.

(GU n. 16 del 17.4.2019)

 

Ricorso per conflitto di attribuzioni per la Regione Emilia-Romagna (c.f 80062590379) in persona del Presidente e legale rappresentante p.t., Stefano Bonaccini, domiciliato per la carica presso la Sede dell'Ente in 40127 Bologna al Viale Aldo Moro, 52, a cio' autorizzato con deliberazione n. 110 assunta dalla Giunta regionale in data 28.01.2019 (doc. 1), rappresentato e difeso, giusta procura speciale a margine del presente atto, dagli avvocati professori Giuseppe Caia (c.f. CAI GPP 54B17 1608V; fax 051.248492; pec: giuseppe.caia@ordineavvocatibopec.it) e Vittorio Manes (c.f. MNS VTR 73P19 A944S; fax 051/0361775 pec: prof.vmanes@ordineavvocatibopec.it), entrambi del Foro di Bologna, elettivamente domiciliati presso lo Studio del primo in 00197 Roma, al Viale Parioli, 180 (per comunicazioni: giuseppe.caia@ordineavvocatibopec.it oppure fax: 051.248492);   Contro lo Stato in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri p.t., domiciliato per la carica in 00187 Roma, Palazzo Chigi, alla Piazza Colonna, 370 per annullamento dell'atto conclusivo dell'udienza disciplinare del 30 novembre 2018, consistente nella pronuncia di radiazione quale sanzione disciplinare, adottato dalla Commissione disciplinare medica dell'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Bologna, a conclusione del procedimento disciplinare prot. n. 2501/gp/pm a carico del dott. Sergio Venturi, all'epoca dei fatti e a tutt'oggi Assessore alle politiche per la salute della Regione Emilia-Romagna.

 

Fatto

 

1. Il conflitto di attribuzioni che la Regione Emilia-Romagna solleva nei confronti dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e dell'art. 25 delle Norme integrative, e' causato dalla invasione della sfera di competenza della Regione determinata da una anomala pronuncia in data 30 novembre 2018 (doc. 2) della Commissione disciplinare medica dell'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Bologna e dalla inerzia del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro della Salute, ai quali la Regione ha rivolto un atto di significazione e sollecitazione in data 27 dicembre 2018 (doc. 3), richiedendo ad essi l'adozione di ogni atto opportuno e necessario a ripristinare la legalita' violata. Tale sollecitazione - alla data in cui e' stata adottata la delibera che ha deciso la proposizione del presente ricorso - e' rimasta senza esito. Considerando la gravita' dell'invasione della sfera di competenza regionale in materia di "tutela della salute", con delibera della Giunta regionale n. 110 del 28.01.2019 (doc. 1 cit.) e' stata decisa la proposizione del conflitto di attribuzioni per i motivi che saranno successivamente illustrati.

1.1. L'Assessore alle politiche per la salute, dott. Sergio Venturi, e' medico chirurgo ma, notoriamente, non esercita alcuna attivita' o professione medica ne' presso strutture pubbliche, ne' private, ne' in proprio in forma libera da quando ha assunto la carica di Assessore regionale. Il 26 settembre 2018 l'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Bologna ha comunicato (doc. 4) all'Assessore l'apertura di un procedimento a suo carico per violazione del Codice Deontologico Medico «rispetto alla Delibera di Giunta Regionale n. 508/2016 dal medesimo proposta e formata, oltre che concorsualmente deliberata» sulla base di due segnalazioni del Sindacato Nazionale Autonomo dei Medici Italiani (SNAMI) (doc. 4-bis), dirette ad attivare «una valutazione deontologica su chi aveva promosso e concorso a formare la delibera di Giunta Regionale in parola, adottata "su proposta dell'Assessore alle Politiche della Salute" come risulta dallo stesso corpo dell'atto».

Tale comunicazione va richiamava genericamente una delibera di apertura del procedimento senza allegarla e senza indicarne i relativi estremi. Tale documento, seppure formalmente richiesto in data 10 ottobre 2018 e formalmente sollecitato nuovamente in data 15 novembre 2018, e' stato consegnato al Legale dell'Assessore regionale soltanto in data 29 novembre 2018, ossia il giorno antecedente all'udienza disciplinare (doc. 4-ter).

Nell'udienza del 30 novembre 2018 la Commissione disciplinare medica dell'Ordine provinciale ha concluso il procedimento, pronunciando la radiazione dell'Assessore regionale alle politiche per la salute dall'Albo provinciale dei Medici e dando contestuale lettura del dispositivo del provvedimento. Tale pronuncia e' il primo atto del procedimento in esame dotato di efficacia e rilevanza esterna e diretto a esprimere in modo chiaro e inequivoco la pretesa dell'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e Odontoiatri di Bologna di esercitare una competenza, il cui svolgimento ha determinato l'invasione o, comunque, una menomazione delle attribuzioni regionali in particolare in materia di "tutela della salute".

Ai fini di tutela giurisdizionale il dott. Sergio Venturi "quale componente della Giunta regionale" ha presentato in data 3 dicembre 2018 un'istanza per accedere al «verbale di udienza del 30 novembre 2018 [...] unitamente al dispositivo della decisione di cui e' stata data lettura in esito alla discussione» (doc. 5); all'istanza l'Ordine provinciale non ha dato seguito.

Anche la Regione Emilia-Romagna ha proceduto a presentare un'autonoma istanza di accesso agli atti per esigenze di tutela giurisdizionale avente il medesimo oggetto il 17 gennaio 2019 (doc. 6), rimasta - alla data di notificazione del presente ricorso - senza alcun esito.

2. La competenza amministrativa della Regione in materia di "tutela della salute" e' ampia e comunemente ravvisata. Essa si fonda, in generale, in conformita' agli artt. 117 e 118 Cost., oltre che - ovviamente - alla legge istitutiva del servizio sanitario nazionale, legge 23 dicembre 1978, n. 833 (cfr. in particolare art. 11), sul riparto di competenze determinato dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modifiche ed integrazioni attraverso il d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229 (cfr. in particolare il relativo art. 2) e dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (cfr. in particolare i relativi artt. 112, 114 e 115).

La delibera della Giunta regionale n. 508/2016 dell'11 aprile 2016 ha per oggetto "Principi e criteri in ordine alla predisposizione di linee guida regionali per l'armonizzazione dei protocolli avanzati di impiego di personale infermieristico adottati ai sensi dell'art. 10 d.p.r. 27 marzo 1992 per lo svolgimento del servizio di emergenza sanitaria territoriale 118" (doc. 7).

In estrema sintesi, ed al solo fine di inquadrare la problematica, si segnala che in base a questo atto di indirizzo regionale l'impiego di personale infermieristico specializzato nell'assistenza sanitaria in emergenza (ambulanza 118) deve comunque assicurare che «l'intervento infermieristico e' basato sulla rilevazione non discrezionale di segni e sintomi e sulla somministrazione di farmaci per la quale non e' consentita alcuna possibile scelta tra diverse strategie terapeutiche» (cosi' nelle premesse della delibera). Nella delibera stessa compaiono le seguenti ulteriori prescrizioni: l'impiego avanzato del personale infermieristico nei servizi di emergenza 118 dovra' «in ogni caso attenersi [ai seguenti indirizzi da recepire nei protocolli operativi aziendali]: a) coerenza con le migliori pratiche nazionali e internazionali; b) assicurare un elevato livello di formazione del personale, medico e infermieristico, coinvolto; c) prevedere che le procedure aziendali vengano adottate e aggiornate a cura del medico responsabile del Servizio di emergenza e che, in ogni caso, siano fatte salve le responsabilita', le sfere di autonomia decisionale e le competenze organizzative dei dirigenti dei Servizi nella redazione dei protocolli; d) garantire che i protocolli presentino un livello di dettaglio tale da eliminare ogni componente discrezionale-valutativa dell'intervento in capo all'operatore sanitario non medico, prevedendo che qualunque intervento complesso o che presenti margini di incertezza esecutiva sia rimesso alla valutazione del personale medico, assicurando la tracciabilita' dei relativi contatti; e) istituire adeguate procedure di monitoraggio al fine di accertarne i vantaggi in termini di efficacia ed efficienza nella gestione del servizio sanitario e le modalita' di verifica interna atte a mantenerli» (cosi' nel dispositivo della delibera regionale).

L'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Bologna ha ritenuto questo atto presuntamente lesivo dell'interesse della categoria dei medici ed ha irrogato la massima sanzione disciplinare (la radiazione) all'Assessore, dott. Sergio Venturi, per aver proposto l'atto e concorso ad approvarlo in Giunta.

Il provvedimento disciplinare e' stato inflitto al dott. Sergio Venturi dall'Ordine provinciale al quale egli e' iscritto sin da epoca precedente alla data in cui e' stato incaricato, dal Presidente della Giunta regionale, delle funzioni di Assessore regionale alle politiche della salute.

La delibera regionale n. 508/2016 (doc. 7 cit.) non era stata impugnata davanti al giudice amministrativo ne' dall'Ordine provinciale ne' da parte di altri soggetti interessati.

Si deve anzi sottolineare che la delibera regionale citata trova specifico fondamento in atti generali dello Stato. Ci si riferisce in particolare al d.P.R. 27 marzo 1992, recante "Atto di indirizzo e coordinamento alle Regioni per la determinazione dei livelli di assistenza sanitaria in emergenza" e allo "Atto di intesa tra Stato e regioni di approvazione delle linee guida sul sistema di emergenza sanitaria in applicazione del decreto del Presidente della Repubblica 27 marzo 1992", dell'11 aprile 1996 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie generale, 17 maggio 1996, n. 114), dei quali si richiameranno i contenuti principali nell'esposizione in diritto.

3. Correlativamente a quanto esposto in ordine alle competenze della Regione nella materia della "tutela della salute", non si riscontrano competenze di un Ordine provinciale dei medici che possano - anche e seppure, attraverso il sindacato comportamentale di un proprio iscritto, titolare di un ufficio della Regione - condizionare, disattendere o disapplicare gli atti amministrativi della Regione che recano indirizzi e disciplina dell'organizzazione dei servizi sanitari e all'utenza.

Nel periodo temporale in cui l'Ordine provinciale ha adottato gli atti che hanno generato il conflitto di attribuzioni, erano - tra l'altro - gia' in vigore le nuove disposizioni di riordino della disciplina degli Ordini delle professioni sanitarie introdotte con la legge 11 gennaio 2018, n. 3; ma gia' in precedenza i capi I, II e III del d.lgs.C.p.s. 13 settembre 1946, n. 233, ratificato con legge 17 aprile 1956, n. 561 non attribuivano agli Ordini professionali alcuna competenza amministrativa interferente con le determinazioni dell'Amministrazione pubblica competente per le funzioni amministrative in materia di tutela della salute.

Neppure la specifica disciplina sulle competenze disciplinari nei confronti dei sanitari ammette la disapplicazione o l'interferenza con gli atti amministrativi delle Amministrazioni pubbliche competenti (cfr. art. 38 e segg. del d.P.R. 5 aprile 1950, n. 221).

Non vi puo' essere violazione disciplinare per atti di esercizio di una competenza amministrativa degli enti competenti, per definizione estranea alla figura del medico. Ne' tantomeno l'adozione di un atto amministrativo puo' rilevare quale violazione disciplinare, presupposto per l'esercizio della relativa azione.

4. Tale grave invasione delle attribuzioni amministrative regionali ha determinato la Regione ad inoltrare alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed al Ministero della Salute, quali Autorita' vigilanti dell'Ordine provinciale [che e' "organo sussidiario dello Stato": art. 1, comma 3, lett. a) del d.lgs.C.p.S. n. 133/1946 come modificato dalla legge n. 3/2018], un atto di significazione e sollecitazione (doc. 3 cit.) per ripristinare la legalita' violata.

In tale atto di significazione si e' evidenziato «che le prerogative costituzionali della Regione in materia di "tutela della salute" sono state gravemente invase da atti dell'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Bologna, che pretende la disapplicazione della delibera della Giunta della Regione Emilia-Romagna 11 aprile 2016, n. 508 ("Principi e criteri in ordine alla produzione di linee guida regionali per l'armonizzazione dei protocolli avanzati di impiego del personale infermieristico adottati ai sensi dell'art. 10 del d.P.R. 27 marzo 1992 per lo svolgimento del servizio di emergenza sanitaria territoriale 118"), delibera esecutiva ed inoppugnabile non essendo stata censurata davanti al Giudice Amministrativo competente ne' dall'Ordine Provinciale ne' dagli altri Ordini in Regione, ne' da altri soggetti astrattamente legittimati; che l'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Bologna ha pronunciato la radiazione dell'Assessore Dott. Sergio Venturi nell'udienza disciplinare del 30 novembre 2018 per avere egli proposto e concorso a deliberare la citata delibera della Giunta della Regione Emilia-Romagna 11 aprile 2016, n. 508; [...] che le sanzioni disciplinari possono essere comminate ai "sanitari che si rendano colpevoli di abusi o mancanze nell'esercizio della professione o, comunque, di fatti disdicevoli al decoro professionale" (art. 38 del d.P.R 5 aprile 1950, n. 221 e successive modifiche ed integrazioni); che, in particolare, la "radiazione [quale sanzione disciplinare] e' pronunciata contro l'iscritto che con la sua condotta abbia compromesso gravemente la sua reputazione e la dignita' della classe sanitaria" (art. 41, d.P.R. ult. cit.); che l'azione disciplinare che l'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Bologna ha voluto, in maniera anomala, condurre e concludere con l 'irrogazione di una sanzione nei confronti di un soggetto che e' si' iscritto all'Albo professionale ma che non ha esercitato un'attivita' medica bensi' una attivita' politico-amministrativa si configura come invasione e censura delle competenze della Regione Emilia-Romagna in materia di sanita' attribuite ed esercitate in funzione degli interessi generali e dell'utenza del servizio pubblico dovendo recedere ogni interesse particolaristico; che l'Ordine professionale, nell'esercizio delle competenze disciplinari ad esso attribuite, non puo' sindacare la legittimita' o l'illegittimita' di un atto amministrativo e neppure la lesivita' di esso per la categoria dei medici, essendo attribuita la relativa giurisdizione al giudice naturale precostituito per legge. La pretesa di sindacato determina un'invasione della sfera di competenza regionale; [...] che la radiazione proposta a danno dell'Assessore Dott. Sergio Venturi si presenta come sostanziale censura dell'azione amministrativa regionale e negazione della funzione amministrativa regionale, con effetto di invasione delle competenze costituzionalmente attribuite all'Ente-Regione; // che, nonostante l'immediato clamore mediatico e le censure rivolte all'abnorme ed eccessivo provvedimento di radiazione per fatti non inerenti all'esercizio della professione medica, non si ha notizia fino alla data odierna del 27 dicembre 2018 di atti o azioni intraprese per correggere l'eccessivo operato dell'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Bologna; [...] che l'art. 1, comma 3, lett b) del d.lgs.CpS 13 settembre 1946, n. 233 ratificato dalla legge 17 aprile 1956, n. 561, come modificato con la legge 11 gennaio 2018, n. 3 (art. 4, comma 1), attribuisce al Ministero della salute funzioni di vigilanza sull'azione degli Ordini dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri; // che, in primo luogo, l'Ordine Provinciale di Bologna, nelle fattispecie sopra richiamate, agisce in carenza assoluta di competenza e in elusione della legge e grave disapplicazione di atti amministrativi generali e inoppugnabili della Regione, poiche' mediante l'esercizio dell'azione disciplinare per fatti estranei alla propria giurisdizione in quanto svolti nell'esercizio di attivita' politico-istituzionale e comunque amministrativa di spettanza delle Amministrazioni territoriali competenti, intende in realta' sindacare un provvedimento amministrativo o, comunque, inibirne gli effetti; che, in secondo luogo, l'irrogazione di una sanzione disciplinare nei confronti dell'Assessore Sergio Venturi per fatti inerenti al suo ufficio di componente della Giunta regionale costituisce una compressione delle competenze proprie dell'intera Giunta regionale e quindi una lesione delle attribuzioni costituzionali della Regione Emilia-Romagna», precisando peraltro come tale atto fosse stato rivolto «alle destinatarie Autorita' statali quale strumento per sollecitare e realizzare la leale collaborazione tra Stato e Regioni, essendo peraltro la Regione, ove mancassero tali azioni risolutive dell'invasione delle competenze regionali, necessariamente tenuta a tutelare la propria sfera di attribuzioni mediante il rimedio costituzionale per il quale la legge prevede termini perentori di proposizione».

5. Rilevate la totale inerzia del Governo e la mancata ostensione del verbale contenente il dispositivo del provvedimento adottato da parte dell'Ordine provinciale nonche' considerati i termini perentori indicati dall'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87 per la proposizione del conflitto di attribuzioni, questa Regione ricorre a codesta Eccellentissima Corte costituzionale avverso la pronuncia del provvedimento disciplinare e l'omessa vigilanza del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro della salute, per i seguenti motivi di

 

Diritto

 

I. INVASIONE/MENOMAZIONE DELLE ATTRIBUZIONI COSTITUZIONALI DELLA REGIONE EMILIA-ROMAGNA. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 117, COMMI 3, 4 E 6, 118, COMMA 1, 121, 123 COST. NONCHE' DELL'ART. 46 STATUTO REGIONE E-R IN RIFERIMENTO ALL'ART. 2 D.LGS. N. 502/1992 E AGLI ARTT. 112, 114 e 115 D.LGS. N. 112/1998. INVASIVITA' E CONSEGUENTE ILLEGITTIMITA' DEGLI ATTI INDICATI IN EPIGRAFE, COMUNQUE VIZIATI PER CARENZA DI POTERE IN CONCRETO.

1. Le competenze regionali, il cui esercizio e' illegittimamente compromesso dagli atti ed omissioni imputabili allo Stato, di seguito descritti, si fondano sugli arti. 117, commi 3, 4 e 6 e 118, comma 1 Cost., oltre che sull'art. 11 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, ed, in particolare, sul riparto di competenze determinato dall'art. 2 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modifiche ed integrazioni e dagli arti. 112, 114 e 115 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.

In specifico, si ricorda che l'azione regionale trova nel caso concreto diretto fondamento in atti generali dello Stato. Ci si riferisce, anzitutto, al d.P.R. 27 marzo 1992, recante "Atto di indirizzo e coordinamento alle Regioni per la determinazione dei livelli di assistenza sanitaria in emergenza", del quale si richiama anzitutto l'art. 2 che dispone: «le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano organizzano le attivita' di urgenza e di emergenza sanitaria articolate su: a) il sistema di allarme sanitario; b) il sistema di accettazione e di emergenza sanitaria» nonche' gli artt. 5, comma 2 e 9, che attribuiscono alle Regioni le scelte organizzative concrete, ed in particolare l'art. 10 ove si stabilisce che «il personale infermieristico professionale, nello svolgimento del servizio di emergenza, puo' essere autorizzato a praticare iniezioni per via endovenosa e fleboclisi, nonche' a svolgere le altre attivita' e manovre atte a salvaguardare le funzioni vitali, previste dai protocolli decisi dal medico responsabile del servizio».

Inoltre, si richiama lo "Atto di intesa tra Stato e regioni di approvazione delle linee guida sul sistema di emergenza sanitaria in applicazione del decreto del Presidente della Repubblica 27 marzo 1992", dell'11 aprile 1996 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie generale, 17 maggio 1996, n. 114), che prevede che l'equipaggio minimo degli "automezzi attrezzati per il supporto vitale, di base ed avanzato" sia costituito da un autista soccorritore ed un infermiere professionale con preparazione specifica verificata dal responsabile di centrale operativa.

La pronuncia della radiazione, quale provvedimento disciplinare, a carico dell'Assessore regionale alle politiche per la salute per atti da esso compiuti, nell'ambito del procedimento di formazione di una delibera della Giunta non gradita all'Ordine professionale, rappresenta un'interferenza priva di qualsiasi base legislativa nelle determinazioni inerenti alla sfera di autonomia costituzionalmente attribuita alla Regione in materia di "tutela della salute" e, in particolare, nelle specifiche funzioni di organizzazione del servizio sanitario nazionale e dei servizi di emergenza. Ed infatti, la materia "tutela della salute" e' assai piu' ampia rispetto alla precedente materia "assistenza sanitaria e ospedaliera" (cfr. tra le molte, Corte costituzionale, sentenza 7 luglio 2005, n. 270 e sentenza 5 maggio 2006, n. 181), tanto che in essa rientra certamente l'organizzazione sanitaria nel suo complesso, da considerare parte integrante della tutela della salute (cfr. Corte costituzionale, sentenza 14 novembre 2008, n. 371), cosicche' tra le competenze regionali e' ricompresa l'organizzazione dei servizi sanitari, da intendere come i metodi e le prassi di razionale ed efficiente utilizzazione delle risorse umane, finanziarie e materiali destinate a rendere possibile l'erogazione del servizio (cfr. Corte costituzionale, sentenza 23 marzo 2007, n. 105). Non si vede, pertanto, come un organo sussidiario dello Stato, al di fuori e prescindendo dai mezzi di tutela giurisdizionale ex art. 113 Cost., possa ingerirsi, sindacare e pretendere la disapplicazione (e, prima ancora, la non applicazione) di un atto organizzativo della Regione Emilia-Romagna nella implementazione dei servizi di emergenza sanitaria. Del resto, non esiste nessuna norma statale (v. i richiami contenuti in apertura di questo paragrafo 1 e quelli gia' sopra svolti nel paragrafo 3 dell'esposizione in fatto, che qui si devono intendere ripresi e richiamati) che circoscriva il potere organizzativo della Regione nel senso preteso dall'Ordine provinciale (privazione degli infermieri delle possibilita' operative che la delibera regionale riconosce loro).

2. La carenza di potere (anche disciplinare) e la pretesa del suo esercizio si traducono in un'alterazione dell'ordine costituzionale delle competenze, posto che siffatta decisione comporta l'invasione della sfera di autonomia costituzionalmente riservata alla Regione, alla quale esclusivamente spetta l'esercizio delle funzioni che l'Ordine provinciale ha inteso condizionare.

La legge prevede che le sanzioni disciplinari possono essere comminate ai «sanitari che si rendano colpevoli di abusi o mancanze nell'esercizio della professione o, comunque, di fatti disdicevoli al decoro professionale» (art. 38 del d.P.R. 5 aprile 1950, n. 221 e successive modifiche ed integrazioni). L'azione disciplinare che l'Ordine provinciale ha voluto, in maniera anomala, condurre nei confronti di un soggetto che, seppure iscritto all'Albo professionale, non ha esercitato un'attivita' medica ma politico-amministrativa si traduce nella censura di una delibera approvata dalla Giunta della Regione Emilia-Romagna e divenuta inoppugnabile, della quale l'Ordine pretende la sostanziale disapplicazione da parte degli operatori. Tale azione si configura, pertanto, come un'invasione delle competenze regionali sopra richiamate, competenze attribuite ed esercitate in funzione degli interessi generali e dell'utenza del servizio pubblico davanti ai quali ogni interesse particolaristico deve recedere.

Come gia' precisato, spetta infatti alla Regione la competenza amministrativa in materia di "tutela della salute". In particolare, l'art. 46 dello Statuto regionale approvato con legge reg. 31 marzo 2005, n. 13 attribuisce alla Giunta regionale le funzioni di «adottare i provvedimenti per realizzare i programmi di cui all 'art. 28, comma 4, lettera d), compresi quelli concernenti [...] l'organizzazione dei servizi pubblici» [art. 46, comma 2, lett. e)] nonche' di «adottare ogni altro provvedimento che lo Statuto e le leggi, nel rispetto delle competenze statutarie, non affidano alla competenza dell'Assemblea» (art. 46, comma 2, lett. k)].

3. L'Ordine provinciale ha agito in una situazione di carenza di potere in concreto, non sussistendo i presupposti per l'esercizio dell'azione disciplinare nei confronti di un Assessore regionale, per atti di alta amministrazione inerenti al suo ufficio, quali la proposta e il voto di una delibera di Giunta. Si tratta di un chiaro caso in cui un ente pretende di esercitare una propria competenza (quella disciplinare nei confronti dei medici) in modo anomalo ed esorbitante, al chiaro fine di condizionare l'esercizio dell'altrui sfera di attribuzioni attraverso il sindacato del comportamento di un iscritto all'Ordine.

Invero l'Ordine, mediante l'esercizio dell'azione disciplinare per fatti estranei alla propria giurisdizione, intende in realta' sindacare un provvedimento amministrativo o, comunque, inibirne gli effetti. Come codesta Eccellentissima Corte ha piu' volte avuto modo di affermare (rispetto - in tali casi - all'Autorita' giudiziaria), l'art. 113, ult. comma, Cost., «"rinviando alla legge la determinazione degli organi giudiziari abilitati ad annullare gli atti della pubblica amministrazione" "con cio' stesso" "esclude che spetti alle autorita' giudiziarie ordinarie di annullare gli atti amministrativi in mancanza di una previsione di legge; ed a piu' forte ragione comporta che tali autorita' non possano contrapporsi o sovrapporsi alle autorita' amministrative, arrogandosi poteri che per legge vadano esercitati dall'esecutivo, in forme e con procedimenti prefissati"» (cfr. in tal senso Corte cost., sentenza 19 marzo 1985, n. 70, in diritto p.to 4).

Posto che tale affermazione sembra valere a fortiori per un Ordine provinciale nello svolgimento dei giudizi disciplinari, non risulta tollerabile che l'Ordine identifichi come presupposto della propria azione la «contrarieta' al Codice Deontologico del contenuto della disciplina n. 508/2016 della Giunta Regionale dell'Emilia Romagna, adottata su proposta del Dott. Sergio Venturi» (cfr. doc. 4 cit.) svolgendo un improprio sindacato di legittimita' della delibera di Giunta rispetto ad un Codice etico professionale di categoria, al fine di paralizzare l'esecuzione e di ottenere la revoca o modifica della delibera proposta dal proprio iscritto, titolare dell'ufficio di Assessore regionale alla sanita'.

Alla stregua di tali principi, codesta Eccellentissima Corte, nella decisione sopra richiamata, ha negato che spettasse ad organi giudiziari adottare provvedimenti diretti nella sostanza «a dettare le linee dell'indirizzo amministrativo regionale, in cio' sostituendosi agli organi regionali competenti nella determinazione sia degli strumenti di intervento che dei tempi e modi di attuazione di tale indirizzo ed addirittura prescrivendo gli atti specifici che si ritiene debbano essere adottati» (cfr. Corte cost., sentenza 19 marzo 1985, n. 70, in diritto p.to 4).

Allo stesso modo e' evidente che l'Ordine, attraverso l'emanazione di sanzioni di carattere personale a carico di un componente della Giunta, per attivita' riferibile esclusivamente a tale munus, interferisce nella determinazione delle linee dell'indirizzo amministrativo regionale nelle competenze sopra richiamate. La volonta' dell'Ordine di perseguire tale scopo mediante l'inammissibile censura delle determinazioni della Giunta regionale e' testimoniata dal fatto che tra le possibili sanzioni (vale a dire, a norma dell'art. 40 del d.P.R. n. 221/1950, «1) l'avvertimento, che consiste nel diffidare il colpevole a non ricadere nella mancanza commessa; 2) la censura, che e' una dichiarazione di biasimo per la mancanza commessa; 3) la sospensione dall'esercizio della professione per la durata da uno a sei mesi, salvo quanto e' stabilito dcd successivo art. 43; 4) la radiazione dall'Albo») e' stata irrogata quella massima, seppure manifestamente sproporzionata rispetto alle condotte contestate.

Invero, proprio dalla natura amministrativa delle condotte contestate all'Assessore dott. Venturi - consistenti nella proposta e nel voto favorevole della citata delibera regionale n. 508/2016 - discende, piu' in generale, il difetto di potere in concreto dell'Ordine.

Il solo fatto che un componente della Giunta sia anche iscritto a un Albo professionale non muta la natura politico-istituzionale della figura dell'Assessore, la cui attivita' in seno all'Organo di appartenenza non e' in alcun modo riconducibile a quella medico-professionale ed e' pertanto sottratta al sindacato disciplinare dell'Ordine. Posto, dunque, che detto sindacato non puo' estendersi agli atti e ai comportamenti riconducibili all'ufficio di Assessore, appare evidente che, nel caso di specie, il sindacato disciplinare e' stato esercitato in via anomala per condizionare illegittimamente l'azione politico-istituzionale dell'Assessore e della Regione.

Sono gli elementi oggettivi prima richiamati - e non gia' la pretesa di riconoscimento di una prerogativa speciale della carica di Assessore regionale - che rivelano l'invasivita' dell'atto in esame; ne' vi hanno posto rimedio gli Organi di governo titolari dei poteri di vigilanza, nonostante l'atto di significazione inoltrato da questa Regione.

4. L'adozione, da parte dell'Ordine professionale, di sanzioni di carattere personale nei confronti di suoi iscritti che si trovino a rivestire anche il ruolo di Assessore e in riferimento alle specifiche attivita' politiche tipiche di tale ufficio (quali la proposta di una delibera ovvero l'espressione di un voto in sede di sua approvazione), costituisce pacificamente un condizionamento esterno dell'intera Giunta regionale nelle determinazioni rientranti nella sua sfera di autonomia istituzionale.

Viene qui in rilievo l'orientamento consolidato di codesta eccellentissima Corte secondo il quale «la lamentata lesione delle prerogative dei gruppi si risolve dunque in una compressione delle competenze proprie dei consigli regionali e quindi delle Regioni» (cfr. Corte costituzionale, sentenza 15 maggio 2014, n. 130, in diritto p.to 3.4.), atteso che gli Assessori costituiscono uffici comunque necessari e strumentali alla formazione della volonta' dell'organo collegiale. La lesione delle prerogative dei singoli Assessori, tra le quali rientra la facolta' di proporre e di concorrere a formare e deliberare gli atti dell'organo collegiale di appartenenza, si risolve nella lesione delle competenze della Giunta stessa (artt. 117, commi 3, 4 e 6, 118, comma 1, 121, 123 Cost. nonche' art. 46 statuto regione E-R in riferimento all'art. 2, d.lgs. n. 502/1992 e agli artt. 112, 114 e 115 d.lgs. n. 112/1998).

5. Nel suo complesso, la vicenda in esame sembra richiamare - mutatis mutandis - quella decisa da codesta Eccellentissima Corte costituzionale con la sentenza 9 giugno 2015, n. 107. In tale occasione furono infatti accolte le censure delle Regioni Toscana e Piemonte avverso l'esercizio della giurisdizione di conto nei confronti dei Presidenti dei gruppi consiliari, condotto in assenza del presupposto soggettivo (e cioe' la qualifica di agente contabile) e risultante in una violazione dell'autonomia organizzativa e contabile dei Consigli.

Nel giudizio odierno, non diversamente, si lamenta che l'esercizio del potere disciplinare da parte dell'Ordine provinciale nei confronti di un Assessore, condotto in assenza dei relativi presupposti (e cioe' la riconducibilita' di atti politici e amministrativi in genere alla categoria degli atti di possibile rilevanza disciplinare), ha comportato una lesione della sfera di autonomia costituzionalmente riconosciuta alla Regione nella materia della tutela della salute e, in particolare, un'interferenza nella determinazione delle linee di indirizzo amministrativo regionale nelle funzioni amministrative di organizzazione dei servizi sanitari.

A cio' si aggiunga che, come gia' anticipato, nel caso di specie, l'invasione delle attribuzioni regionali si concreta, con evidenza ancora maggiore, nella espressa rivendicazione da parte dell'Ordine provinciale di un potere di sindacato delle deliberazioni della Giunta regionale, esercitato, in concreto, mediante il ricorso a norme deontologiche afferenti ad un ordinamento settoriale e contraddistinte da un elevato grado di indeterminatezza, cosi' da assumere i caratteri di un vero e proprio sindacato di merito delle scelte politiche effettuate dall'organo di governo regionale.

6. Da tutto quanto sopra esposto emerge inequivocabilmente che l'Ordine provinciale ha agito in totale carenza di potere, alterando l'assetto dei poteri costituzionalmente determinato che attribuisce le scelte di indirizzo politico amministrativo ad organi deputati a curare gli interessi della generalita' dei consociati.

La legittimazione derivante dal perdurare di una situazione come quella in esame determina il rischio attuale e concreto di azioni analoghe da parte di altri Ordini professionali e di azioni ulteriori da parte dell'Organo provinciale di Bologna, le cui conseguenze sono destinate a riverberarsi sul normale funzionamento di servizi essenziali per la comunita'.

Dal punto di vista interno, infatti, al rischio concreto percepito dagli operatori sanitari di essere soggetti a sanzioni disciplinari nel caso di attuazione dell'atto amministrativo contestato dall'Ordine provinciale, consegue un rischio altrettanto attuale di interruzioni e malfunzionamenti dei servizi sanitari ordinari e di emergenza, con conseguente pregiudizio per le situazioni soggettive degli utenti di preminente valore costituzionale.

Dal punto di vista esterno, inoltre, l'affermazione del principio dell'assoggettabilita' dei membri degli organi di governo iscritti in albi professionali al potere disciplinare dei rispettivi ordini, per atti compiuti nello svolgimento delle loro funzioni pubbliche, rischia di pregiudicare il funzionamento di organi analoghi alla Giunta regionale a tutti i livelli, determinando l'indebita partecipazione di enti esponenziali di interessi particolaristici alla determinazione delle politiche generali degli enti territoriali.

II. INDEBITA INTERFERENZA E ILLEGITTIMO CONDIZIONAMENTO DELLE ATTRIBUZIONI COSTITUZIONALI DELLA REGIONE EMILIA-ROMAGNA: VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEALE COLLABORAZIONE.

1. Come gia' anticipato, la delibera regionale che l'Ordine provinciale assume illegittimamente quale presupposto per l'esercizio dell'azione disciplinare nei confronti dell'Assessore regionale trova un diretto fondamento nell'art. 2 del d.P.R. 27 marzo 1992 e nello "Atto di intesa tra Stato e regioni di approvazione delle linee guida sul sistema di emergenza sanitaria in applicazione del decreto del Presidente della Repubblica 27 marzo 1992", dell' 11 aprile 1996, che prevede che l'equipaggio minimo degli "automezzi attrezzati per il supporto vitale, di base ed avanzato" sia costituito da un autista soccorritore ed un infermiere professionale con preparazione specifica verificata dal responsabile di centrale operativa.

La delibera regionale rappresenta, infatti, un'attuazione delle previsioni contenute nell'Atto di intesa in relazione al servizio di emergenza. In particolare, la delibera prevede che siano approvate e periodicamente aggiornate linee guida regionali relative all'impiego di personale infermieristico presso i servizi di emergenza territoriale regionale con la espressa previsione che tali «protocolli presentino un livello di dettaglio tale da eliminare ogni componente discrezionale-valutativa dell'intervento in capo all'operatore sanitario non medico, prevedendo che qualunque intervento complesso o che presenti margini di incertezza esecutiva sia rimesso alle valutazioni del personale medico, assicurando la tracciabilita' dei relativi contatti». Si tratta all'evidenza di una indicazione finalizzata a garantire il pieno rispetto delle diverse competenze in capo alle distinte figure professionali del medico e dell'infermiere.

L'intesa citata e' particolarmente rilevante in quanto essa rappresenta un modulo di partecipazione procedimentale costituzionalmente necessario nella definizione degli interessi dei diversi enti territoriali che costituiscono la Repubblica e delle relative sfere d'azione in relazione ad attivita' in cui le rispettive competenze concorrano o si intersechino, in ragione del principio di leale collaborazione (cfr. Corte costituzionale sentenza 18 luglio 1997, n. 242).

2. Oltre che totalmente priva di base legislativa, la grave sanzione di carattere personale inflitta dallo Stato e, per esso, dall'Ordine provinciale all'Assessore regionale appare un comportamento contraddittorio e, comunque, contrario al principio di leale collaborazione. Difatti, l'assetto concreto delle competenze in ordine all'organizzazione dei servizi sanitari di emergenza, come definito in sede di intesa, risulta nella sostanza unilateralmente alterato dallo Stato, posto che all'adozione di una soluzione organizzativa compatibile con tale assetto e stabilita con la delibera regionale si fa conseguire l'irrogazione di una sanzione personale a carico di un componente dell'organo regionale che ha concorso a deliberarla.

Nonostante l'abnorme esercizio del potere disciplinare da parte dell'Ordine e la sua indubbia invasivita' sulla sfera delle attribuzioni amministrative regionali, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Ministero della Salute sono rimasti inerti, omettendo di attivare le funzioni, loro conferite, di Autorita' vigilanti dell'Ordine provinciale, che e' organo sussidiario dello Stato [art. 1, comma 3, lett. a), d.lgs. C.p. S. n, 133/1946, modif. da legge n. 3/2018]: nessun riscontro e' stato fin qui dato all'atto di significazione e sollecitazione di questa Regione (doc. 3 cit.).

Nella prospettiva del principio di leale collaborazione, detto silenzio del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro della salute assume autonoma rilevanza ai fini del presente giudizio: si chiede che codesta ecc.ma Corte voglia censurarlo al fine di ristabilire il corretto equilibrio delle attribuzioni tra lo Stato e la Regione.

Si puo' dunque concludere che l'inflizione della sanzione e l'omesso esercizio di ogni potere di legge entro un termine ragionevole rappresentano una violazione del principio di leale collaborazione che ridonda sulle attribuzioni della Regione in materia di "tutela della salute": tali atti e comportamenti dello Stato perseguono infatti lo scopo e hanno comunque l'effetto sostanziale di condizionare, unilateralmente e indebitamente, l'esercizio delle competenze regionali in ordine all'organizzazione dei servizi sanitari di emergenza definito in sede di intesa.

 

PQM

 

Si domanda a codesta ecc.ma Corte costituzionale di:   1) dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso alla Commissione disciplinare medica dell'Ordine provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Bologna, adottare un provvedimento disciplinare nei confronti di un componente della Giunta regionale per avere questi proposto, formato o comunque concorso a deliberare un atto politico-amministrativo regionale;   2) dichiarare che l'Amministrazione statale vigilante era tenuta ad ovviare a tale invasione della sfera di competenza regionale;   3) conseguentemente e per l'effetto, annullare l'atto conclusivo dell'udienza disciplinare del 30 novembre 2018, consistente nella pronuncia di radiazione quale sanzione disciplinare, adottato dalla Commissione disciplinare medica dell'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Bologna, a conclusione del procedimento disciplinare prot. n. 2501/gp/pm a carico del dott. Sergio Venturi, all'epoca dei fatti e a tutt'oggi Assessore alle politiche per la salute della Regione Emilia-Romagna.

Si producono i seguenti documenti:   1. Delibera di Giunta regionale n. 110 del 28 gennaio 2019 di autorizzazione alla proposizione del presente ricorso per conflitto di attribuzione;   2. Estratto dalle pagine del quotidiano il Resto del Carlino Bologna del 1° dicembre 2018 dalla quale si evince che in data 30 novembre 2018 si e' tenuta presso l'Ordine Provinciale dei Medici di Bologna l'udienza disciplinare nei confronti dell'Assessore Venturi nella quale e' stata comminata la radiazione dall'Albo dei Medici;   3. Atto di significazione e sollecitazione inviato al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro della Salute in data 27 dicembre 2018;   4. Comunicazione di apertura del procedimento disciplinare Prot. n. 2501/GP/pm del 26 settembre 2018;   4-bis. Segnalazioni del Sindacato Nazionale Autonomo dei Medici Italiani   4-ter. Lettera di trasmissione dei verbali delle sedute del procedimento disciplinare e di diniego di rinvio udienza disciplinare con prot. n. 3109/GP/pm con relative istanze;   5. Istanza di accesso agli atti avente ad oggetto tra gli altri il verbale di udienza del 30 novembre 2018 unitamente al dispositivo della decisione di cui e' stata data lettura in esito alla discussione del 3 dicembre 2018 presentata dal Dott. Sergio Venturi quale componente della Giunta regionale;   6. Istanza di accesso agli atti avente ad oggetto il verbale di udienza del 30 novembre 2018 unitamente al dispositivo della decisione di cui e' stata data lettura in esito alla discussione del 17 gennaio 2019 presentata dal Presidente della Giunta regionale della Regione Emilia-Romagna   7. Delibera della Giunta regionale della Regione Emilia-Romagna 11 aprile 2016, n. 508 in tema di "principi e criteri in ordine alla produzione di linee guida regionali per l'armonizzazione dei protocolli avanzati di impiego del personale infermieristico adottati ai sensi dell'art. 10 del d.P.R. 27 marzo 1992 per lo svolgimento del servizio di emergenza sanitaria territoriale 118".

Bologna-Roma, 29 gennaio 2019

Avv. ti Caia - Manes