RICORSO N. 83 DEL 5 DICEMBRE 2018 (DELLA REGIONE SICILIANA)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 dicembre 2018.

(GU n. 3 del 16.1.2019) 

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e difeso per legge dall'avvocatura generale dello Stato (codice fiscale n. 80188230587) presso i cui uffici e' domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12.

Contro la Regione Calabria, in persona del Presidente della Regione p.t., domiciliato per la carica presso la sede della Regione, nella Cittadella Regionale, viale Europa - Localita' Germaneto - 88100 Catanzaro, per la declaratoria, di illegittimita' costituzionale dell'art. 7 comma 1, lettera b) della legge della Regione Calabria n. 37 del 2 ottobre 2018, recante «modifiche alla legge regionale 31 dicembre 2015 n. 37» pubblicata sul BUR n. 99 del 3 ottobre 2018, come da delibera del Consiglio dei Ministri adottata nella seduta del 28 novembre 2018.

In data 3 ottobre 2018 e' stata pubblicata sul B.U.R. n. 99 della Regione Calabria, la legge regionale n. 37 del 2 ottobre 2018, intitolata «modifiche alla legge regionale 31 dicembre 2015 n. 37», a sua volta intitolata «Modifica alla legge regionale n. 35 del 19 ottobre 2009 e successive modifiche ed integrazioni (Procedure per la denuncia degli interventi di carattere strutturale e per la pianificazione territoriale in prospettiva sismica».

Il Presidente del Consiglio ritiene che le disposizioni contenute nell'art. 7 comma 1 lettera b) della predetta legge siano illegittime per contrasto con l'art. 117 terzo comma della Costituzione sotto vari profili, che saranno di seguito illustrati. Piu' in dettaglio la norma suddetta - laddove di fatto sottrae taluni interventi edilizi in zone sismiche dal controllo ex ante previsto dagli articoli 65, 93 e 94 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 (Testo unico delle' disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), in particolare dalle richiamate disposizioni che regolano la speciale vigilanza sulle costruzioni in zone sismiche - si pone in contrasto con il riparto di attribuzioni sancito dal menzionato art. 117 Cost., che riserva allo Stato la competenza legislativa in materia di governo del territorio e in materia di protezione civile, settori entrambi rientranti nella disciplina ora scrutinata.

Pertanto si propone questione di legittimita' costituzionale ai sensi dell'art. 127 comma 1 Cost. per i seguenti

 

Motivi

 

L'art. 7 della L.R. n. 37 del 2018 ha modificato l'art. 6 comma 3 della L.R. n. 37 del 2015, intitolata «Modifica alla legge regionale n. 35 del 19 ottobre 2009 e successive modifiche ed integrazioni (Procedure per la denuncia degli interventi di carattere strutturale e per la pianificazione territoriale in prospettiva sismica)».

In particolare l'art. 6 della L.R. 37/2015, anteriormente alla modifica apportata con la legge n. 35/2018, stabiliva quanto segue:   «Art. 6 - Verifiche. - 1. Il Servizio tecnico regionale effettua verifiche sulle opere denunciate, su quelle in corso d'opera e sulle opere ultimate, per accertare la conformita' al progetto autorizzato e alle norme tecniche, con specifico riferimento alla legge n. 64/1974, alla parte II, capo sezione I del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 e dei relativi decreti ministeriali applicativi.

2. Le verifiche sono eseguite secondo quanto specificato dal regolamento regionale, anche con il supporto della piattaforma di cui all'art. 1.

L'utilizzo di tale procedura garantisce l'uniformita' dei dati che i progettisti trasmettono al Servizio tecnico regionale e, di conseguenza, l'uniformita' della valutazione. I dati trasferiti dai progettisti mediante la piattaforma consentono, inoltre, ai fini della verifica, elaborazioni indipendenti, secondo quanto stabilito dal paragrafo 10.1 delle NTC08 da parte di soggetti diversi dal redattore del progetto. La piattaforma esegue tali elaborazioni in modo automatico a garanzia della univocita' del procedimento.

3. Il Servizio tecnico regionale esegue, per tutte le opere, verifiche preliminari di conformita' dei progetti alle norme tecniche. Le verifiche vengono condotte in modo automatico attraverso i dati inseriti nel sistema informativo con la procedura definita dal regolamento regionale. Esse sono propedeutiche per la verifica sostanziale che il Servizio tecnico regionale provvede ad effettuare istruendo, nel merito, gli atti progettuali.

4. L'atto autorizzativo e' rilasciato all'esito della verifica preliminare di conformita' e della verifica sostanziale, cosi' come _ disciplinato specificatamente dal regolamento regionale».

Ora l'art. 7 comma 1, lettera b) della L.R. 37/2018 sostituisce integralmente il comma 3 dell'art. 6 della L.R. n. 37 del 2015, aggiungendovi anche i nuovi commi 3-bis, 3-ter e 3-quater Art. 7 - (Modifiche all'art. 6 della L.R. 37/2015) [...]   b) il comma 3 e' sostituito dai seguenti: «3. Nella valutazione del progetto, al fine del rilascio dell'atto autorizzativo, o di diniego, ai sensi della normativa sismica, il competente Settore tecnico regionale effettua, con le modalita' definite nel regolamento di attuazione della presente legge, anche con l'ausilio della piattaforma informatica di cui all'art. 1, le seguenti verifiche:   a) verifica in ordine alla completezza e regolarita' formale del progetto esecutivo, relativamente alla:   1) completezza e regolarita' della documentazione amministrativa, dell'istanza e delle dichiarazioni;   2) presenza della certificazione resa dal progettista strutturale per come disposto dall'art. 5, comma 3, per gli interventi di sopraelevazione di cui all'art. 90 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001;   3) corretta valutazione e versamento del contributo di istruttoria;   4) presenza e completezza delle relazioni e degli elaborati del progetto;   5) regolarita' della sottoscrizione degli elaborati tecnici da parte dei professionisti coinvolti nel procedimento e dell'esecutore se individuato;   b) verifica sostanziale in ordine alla conformita' del progetto alle vigenti norme tecniche per le costruzioni, relativamente alla:   1) coerenza del progetto architettonico con il progetto strutturale;   2) coerenza tra la tipologia di intervento dichiarata nell'istanza e gli elaborati progettuali;   3) coerenza, per le costruzioni esistenti, del livello di conoscenza considerato nel calcolo con il rilievo geometrico-strutturale e le indagini sui materiali;   4) completezza e adeguatezza del progetto a rappresentare gli interventi strutturali;   5) congruita' con la normativa vigente dei parametri inseriti dal progettista strutturale nella piattaforma di cui all'art. 1, per come specificato nel regolamento di attuazione;   6) relazione di calcolo redatta secondo le modalita' definite dalle norme tecniche per le costruzioni previste dall'art. 52 del decreto del Presidente della Repubblica 380/2001, e in particolare al capitolo 10, paragrafo 2, delle norme tecniche per le costruzioni approvate con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 17 gennaio 2018;   7) adeguatezza delle prove sui materiali e sulle strutture, e delle indagini sui terreni;   8) verifica della scheda di sintesi dei dati inseriti nella piattaforma, per come riportato nel regolamento di attuazione.

3-bis. Il progettista resta comunque responsabile dell'intera progettazione strutturale.

3-ter. Le verifiche di cui al comma 3 non riguardano:   a) la progettazione di impianti e macchinari regolata da specifica normativa di settore;   b) la progettazione degli elementi non strutturali e degli impianti, salvo le eventuali interazioni con le strutture, ove la progettazione debba tenerne conto,   c) le valutazioni sull'appropriatezza delle scelte progettuali compiute dal progettista.

3-quater Nell'ambito delle verifiche di cui al comma 3 il Settore tecnico regionale competente non ha l'obbligo di effettuare l'esame dei tabulati numerici allegati alla relazione di calcolo strutturale.»;   c) il comma 4 e' sostituito dal seguente:   «4. L'atto autorizzativo, o di diniego, e' rilasciato dal competente Settore tecnico regionale all'esito delle verifiche di cui al comma 3».

Ebbene, ai fini che interessano nella presente sede, il dubbio di costituzionalita' concerne la riduzione dell'ambito di verifiche preventive che il competente Settore Tecnico Regionale deve eseguire, in fase di valutazione del progetto, al fine del rilascio dell'atto autorizzativo o di diniego ai sensi della normativa sismica.

Si rileva, infatti, che in base alla novella del 2018 la suddette verifiche preventive non dovrebbero piu' riguardare «b) la progettazione degli elementi non strutturali e degli impianti, salvo le eventuali interazioni con le strutture, ove la progettazione debba tenerne conto» (lettera b).

Le prescritte disposizioni vanno lette alla luce dell'attuale comma 4 dell'art. 7 della legge n. 37/2018 (modificativa del comma 4 dell'art. 6 della legge n. 37/2015), secondo cui «L'atto autorizzativo, o di diniego, e' rilasciato dal competente Settore tecnico regionale all'esito delle verifiche di cui al comma 3».

Dal combinato disposto della norme suddette si evince dunque che «la progettazione degli elementi non strutturali e degli impianti» (qualora non si debba tenere conto, nella progettazione, di eventuali interazioni con le strutture) non e' piu' soggetta alla autorizzazione preventiva.

A tale risultato si perviene in quanto l'autorizzazione preventiva, per effetto dell'art. 7 comma 4) della L.R. 37/2018, e' ora limitata all'esito delle sole verifiche di cui al comma 3. Ma, dall'ambito delle verifiche di cui al comma 3, come si e' visto, e' stata espunta la progettazione degli elementi non strutturali e degli invianti in tutti i casi in cui la progettazione non debba tenere conto delle eventuali interazioni con le strutture.

Cio' comporta dunque che la progettazione degli elementi non strutturali sara' soggetta ad autorizzazione preventiva nei soli casi in cui delle eventuali interazione con le strutture si debba tenere conto nella progettazione, ma non nelle altre ipotesi.

Ebbene, le descritte norme regionali di fatto sottraggono alcuni interventi edilizi in zone sismiche dal controllo ex ante previsto dal decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (di seguito TUE) , in particolare dall'art. 65, nonche' dagli 93 e 94 che regolano la speciale vigilanza sulle costruzioni in zone sismiche.

Per completezza si ricorda che l'art. 65 del TUE, stabilisce al comma 1, che «Le opere di conglomerato cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura metallica, prima del loro inizio, devono essere denunciate dal costruttore allo sportello unico, che provvede a trasmettere tale denuncia al competente ufficio tecnico regionale.» e, al comma 5 che «Anche le varianti che nel corso dei lavori si intendano introdurre alle opere di cui al comma 1, previste nel progetto originario, devono essere denunciate, prima di dare inizio alla loro esecuzione, allo sportello unico nella forma e con-gli allegati previsti nel presente articolo.».

L'art. 93, del citato TUE, al comma 1, prevede che «Nelle zone sismiche di cui all'art. 83, chiunque intenda procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, e' tenuto a darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione...». Infine, l'art. 94, del medesimo TUE, al comma l, prevede che «Fermo restando l'obbligo del titolo abilitativo all'intervento edilizio, nelle localita' sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicita' all'uopo indicate all'art. 83, non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione».

Le disposizioni regionali scrutinate consentono, invece, che taluni interventi siano sottratti alla apposita normativa di garanzia approntata dal decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, ponendosi in contrasto con i principi fondamentali in materia di «governo del territorio» di cui allo stesso decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 e' espressione.

Cio' integra pertanto aperta violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.

Inoltre, considerato che le norme in materia di costruzioni in zone sismiche presidiano la pubblica incolumita' e attengono altresi' alla materia della «protezione civile», il richiamato art. 117, terzo comma, e' violato anche con riferimento alla riserva attribuita allo Stato in materia.

In vero, come affermato in numerose pronunce della Corte costituzionale, le disposizioni contenute nel Capo IV del Trattato sull'Unione europea che dispongono determinati adempimenti procedurali per le zone sismiche costituiscono principio fondamentale quando rispondono ad esigenze unitarie, da ritenere particolarmente pregnanti a fronte del rischio sismico (C. Cost. n. 60 del 2017, n. 300 e n. 101 del 2013; 201 del 2012; n. 254 del 2010; n. 248 del 2009; n. 182 del 2006).

In particolare, da ultimo, nella sentenza n. 232 del 2017, la Consulta, individuato nell'art. 94 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, una disposizione di principio, ha ribadito che "...tale principio costituisce espressione evidente «dell'intento unificatore che informa la legislazione statale, palesemente orientata [...] ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche l'ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dell'incolumita' pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi fondamentali (cosi' la citata sentenza n. 182 del 2006)» (sentenza n. 60 del 2017).«, precisando, altresi', che va considerato quale «principio fondamentale» quello «espresso dall'art. 94 del Testo unico dell'edilizia, secondo cui, nelle zone sismiche, «l'autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della Regione condiziona l'effettivo inizio di tutti i lavori, nel senso che in mancanza di essa il soggetto interessato non puo' intraprendere alcuna opera, pur se in possesso del prescritto titolo abilitativo edilizio» (sentenza n. 272 del 2016).

Si tratta, infatti, di un principio che «riveste una posizione «fondante» del settore dell'ordinamento al quale pertiene, attesa la rilevanza del bene protetto», costituito dall'incolumita' pubblica, che «non tollera alcuna differenziazione collegata ad ambiti territoriali» (sentenza n. 272 del 2016). Quanto poi alla circostanza che esentati dalla prescritta autorizzazione sia solo «la progettazione degli elementi non strutturali e degli impianti» si deve rilevare che essa appare del tutto ininfluente ai fini di giustificare una deroga alle richiamate disposizione del TUE.

Al proposito giova ricordare che codesta Corte costituzionale ha gia' scrutinato (pervenendo all'accoglimento del ricorso promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri) una disposizione di simile contenuto disposta dalla L.R. 16/2016 della Della Sicilia.

Ebbene, l'art. 16 comma 3 della citata legge della Regione Sicilia, con ratio che pare non dissimile da quella sottesa alla legge ora in esame, stabiliva che per lo snellimento delle procedure di denuncia dei progetti ad essi relativi, non fossero assoggettati alla preventiva autorizzazione «le opere minori ai fini della sicurezza per le costruzioni in zona sismica, gli interventi privi di rilevanza per la pubblica incolumita' ai fini sismici e le varianti in corso d'opera, riguardanti parti strutturali che non rivestono carattere sostanziale, in quanto definiti e ricompresi in un apposito elenco approvato con deliberazione della Giunta regionale».

Nel giudizio di costituzionalita' che ne e' seguito il Presidente del Consiglio dei Ministri aveva precisato che, analogamente a quanto avviene nel caso in esame, tali disposizioni introducano una categoria di lavori («minori» secondo il legislatore siciliano), sottratti all'autorizzazione scritta, estranei all'orizzonte della disciplina statale e quindi in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto in contrasto con i principi fondamentali della normativa statale vigente in materia di protezione civile, desumibili dagli articoli 94, 93 e 65 del TUE, che impongono anche di dare comunicazione delle opere prima del loro inizio.

La Corte ha ritenuto fondata la questione con la sentenza n. 232/2017 con ampia motivazione che si ritiene opportuno richiamare data l'affmita' alla presente fattispecie.

In particolare (al punto 6.1 della sentenza) e' stato chiarito che «si tratta di disposizioni riconducibili alla materia della «protezione civile», di cui la necessita' della previa autorizzazione scritta costituisce principio fondamentale, al quale sono strettamente e strumentalmente connessi gli obblighi di preventiva «[d]enuncia dei lavori e presentazione dei progetti di costruzioni in zone sismiche», nonche' di generale preventiva denuncia dei lavori allo sportello unico, di cui agli articoli 93 e 65 del medesimo testo unico edilizia. Le disposizioni regionali impugnate, pertanto, la' dove sottraggono alla autorizzazione scritta le «opere minori», escludendo peraltro ogni forma di comunicazione dei relativi progetti, si pongono in contrasto con il principio fondamentale della previa autorizzazione scritta, contemplato dall'art. 94 del testo unico edilizia, in materia di «protezione civile», e con i connessi principi di previa comunicazione dei relativi progetti.

Con riguardo ad analoghe norme regionali, questa Corte ha dichiarato che nessun rilievo riveste la circostanza che la norma regionale esenterebbe' dalla previa autorizzazione sismica le sole opere «minori», rispetto alle quali sarebbe sufficiente l'autocertificazione del tecnico sul rispetto della disciplina di settore (sentenza n. 272 del 2016). Per un verso, gli interventi sul patrimonio edilizio esistente (alcuni dei quali possono anche presentare rilevante impatto edilizio) sono ricompresi nell'ampio e trasversale concetto di opera edilizia rilevante per la pubblica incolumita' utilizzato dalla normativa statale (articoli 83 e 94 del testo unico edilizia) con riguardo alle zone dichiarate sismiche, e ricadono quindi nell'ambito di applicazione dello stesso arL 94. Per altro verso, l'autorizzazione preventiva costituisce «uno strumento tecnico idoneo ad assicurare un livello di protezione dell'incolumita' pubblica indubbiamente piu' forte e capillare» (sentenza n. 272 del 2016). Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 3, della legge regionale n. 16 del 2016».

Sotto tale profilo, dunque, sembra che analoghe conclusioni possano essere accolte con riferimento alla legge regionale ora in esame, attesa la non rilevanza, ai fini dell'assoggettamento ad autorizzazione preventiva, della natura asseritamente «non strutturale» delle opere, tenuto altresi' conto che, nella sua formulazione letterale, la norma esonera dalla autorizzazione preventiva (non quando manchino le interazioni degli elementi strutturali con le strutture, ma quando) «la progettazione» non debba tenere conto delle eventuali interazioni con le strutture.

Tale considerazione appare tanto piu' rilevante, laddove si consideri che, con specifico riguardo agli articoli 93 e 65 del predetto decreto del Presidente della Repubblica,n. 380 del 2001, la Consulta, nella citata sentenza n. 232 del 2017, ha avuto modo di osservare che «Anche in tal caso si tratta di disposizioni riconducibili alla materia della «protezione civile», di cui la necessita' della previa autorizzazione scritta costituisce principio fondamentale, al quale sono strettamente e strumentalmente connessi gli obblighi di preventiva «[d] enuncia dei lavori e presentazione dei progetti di costruzioni in zone sismiche», nonche' di generale preventiva denuncia dei lavori allo sportello unico, di cui agli articoli 93 e 65 del medesimo testo unico edilizia.».

Per i motivi esposti la norMa regionale sopra indicata deve essere impugnata dinanzi alla Corte costituzionale ai sensi dell'art. 127 della Costituzione.

 

P. Q. M.

 

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittimi e conseguentemente annullare l'art. 7 comma 1 lettera b) della legge regionale n. 37 del 2 ottobre 2018 pubblicata sul BUR della Regione Calabria n. 99 del 3 ottobre 2018 per i motivi illustrati nel presente ricorso.

Con l'originale notificato del ricorso si depositera':   1. estratto della delibera del Consiglio dei Ministri 28 novembre 2018.

Roma, 2 dicembre 2018

L'Avvocato dello Stato: De Socio