RICORSO N. 41 DEL 29 MAGGIO 2017 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 maggio 2017.

(GU n. 26 del 28.06.2017)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, c.f. 80224030587, fax 06/96514000 e PEC roma@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, manifestando la volonta' di ricevere le comunicazioni all'indirizzo PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it   Nei confronti della Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge Regionale Abruzzo n. 16 del 7 marzo 2017, recante «Rendiconto generale per l'esercizio 2013.

Conto finanziario, conto generale del patrimonio e nota illustrativa preliminare», pubblicata nel B.U.R. n. 35 del 20 marzo 2017 e, in particolare degli articoli 1, commi 1 e 2, 8, 9, 10, 11 e 12, giusta delibera del Consiglio dei ministri in data 19 maggio 2017.

Con la legge regionale n. 16 del 20 marzo 2017 indicata in epigrafe, che consta di diciotto articoli, la Regione Abruzzo ha emanato le disposizioni in tema di Rendiconto generale per l'esercizio 2013. Conto finanziario, conto generale del patrimonio e nota illustrativa preliminare.

E' avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe, la Regione Abruzzo abbia ecceduto dalla propria competenza in violazione della normativa costituzionale, come si confida di dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti  

Motivi

1. L'art. 1, commi 1 e 2, della legge Regione Abruzzo n. 16/2017 viola gli articoli 81, in particolare, il comma 4, e 117, comma 3, della Costituzione, in riferimento all'art. 29, comma 1, del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76 e all'art. 39, comma 1, della legge Regione Abruzzo 25 marzo 2002, n. 3.

L'art. 1 della legge regionale n. 16/2017 citata prevede, primo comma, che «il rendiconto generale per l'esercizio finanziario 2013 e' approvato con le risultante negli articoli che seguono» e, al secondo comma, che «sono approvate le previsioni definitive di competenza come indicate nel conto di bilancio allegato alla presente legge».

In base al successivo art. 19, comma 1, la legge regionale n.

16/2017 citata e' entrata in vigore il 21 marzo 2017, giorno successivo a quello della sua pubblicazione nel BURAT (Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo in versione telematica).

Va rilevato, pertanto, che la legge regionale n. 16/2017 citata e' stata approvata in forma legislativa oltre i termini imposti dall'art. 39, comma 1, della legge 25 marzo 2002, n. 3, contenente l' «Ordinamento contabile della Regione Abruzzo». Tale norma prevede, infatti, al primo comma, che «Il rendiconto generale e' predisposto dalla Giunta, ed e' approvato dal Consiglio entro il 30 giugno e comprende il conto del bilancio e il conto generale del patrimonio e dimostra i risultati della gestione».

D'altronde, tale tassativa previsione temporale e' coerente con quanto dispone l'art. 29, comma 1, del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76, che detta «Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilita' delle regioni, in attuazione dell'articolo 1, comma 4, della legge 25 giugno 1999, n. 208».

L'art. 29, comma 1, citato prevede, infatti, che «il rendiconto generale della regione e' approvato con legge regionale entro il 30 giugno dell'anno successivo all'esercizio cui questo si riferisce».

Il predetto comma si applica alla fattispecie in esame, poiche' e' stato abrogato dalla lettera c) del comma 1, dell'art. 77, decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, aggiunto dall'art. 1, comma 1, lettera aa), decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126, ma a decorrere dal 1° gennaio 2015.

Come si evince dalla giurisprudenza costituzionale in materia, indipendentemente dalla loro autoqualificazione come norme di principio e di coordinamento, guardando al loro contenuto diretto a fissare il perseguimento degli «obiettivi di convergenza e di stabilita'» derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea e «in coerenza con i vincoli che ne derivano in ambito nazionale» (art. 1, legge n. 76/2000 citata), deve concludersi che si tratta, appunto, di disposizioni dirette a incidere sulla finanza regionale.

Va ricordato, quindi, che «il coordinamento della finanza pubblica, cui fa riferimento l'art. 117, comma terzo, della Costituzione, e', piu' che una materia, una funzione che, a livello nazionale, e quanto alla finanza pubblica nel suo complesso, spetta allo Stato». (sentenza n. 414/2004).

E', pertanto, sussistente con riferimento al parametro di costituzionalita' invocato e rappresentato dagli articoli 81, comma 4, e 117, comma 3, il contrasto indiretto, cioe', con le citate norme interposte, di cui all'art. 39 della legge regionale n. 3/2002 citata e all'art. 29, comma 1, del decreto legislativo n. 76/2000, che sono idonee a specificare nel caso concreto l'operativita' dei principi fondamentali richiamati.

2. Gli articoli 8, 9, 10, 11 e 12 della legge Regione Abruzzo n.

16/2017 violano gli articoli 81, in particolare, il comma 4, e 117, commi 2, lett. e), e 3, della Costituzione.

Va, preliminarmente, rilevato che, con la delibera n.

39/2016/PARI, la Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo, ha parificato il rendiconto 2013 dell'Abruzzo con talune eccezioni, tra cui i capitoli concernenti economie vincolate riprogrammate per finalita' diverse da quelle inizialmente previste e la mancata neutralizzazione dell'anticipazione di liquidita' ricevuta ai sensi dell'art. 3 del decreto-legge n. 35 del 2013.

Inoltre, su tali argomenti, la predetta Corte ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale avverso: gli articoli 7, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione Abruzzo n. 2 del 2013 - legge finanziaria regionale 2013; gli articoli 1, 4, 11 e 15, comma 3, della legge della Regione Abruzzo n. 3 del 2013 (Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 - Bilancio pluriennale 2013/2015); l'art. 16 della legge della Regione Abruzzo 16 luglio 2013, n. 20.

Conseguentemente ha sospeso il giudizio per le voci non parificate, interessate dalle suddette disposizioni.

La Corte costituzionale, con la recentissima sentenza n. 89/2017, depositata il 27 aprile 2017, ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale delle predette norme censurate.

In estrema sintesi, la sentenza ha rilevato una violazione del principio di equilibrio del bilancio con riferimento ad economie vincolate riprogrammate per obiettivi diversi da quelli inizialmente previsti, finanziate da avanzo non accertato in via definitiva con l'approvazione del rendiconto relativo all'esercizio precedente. Tale «riprogrammazione» ha determinato un incremento indebito della spesa, attraverso l'iscrizione illegittima dell'avanzo di amministrazione ed in assenza di un autentico vincolo di destinazione.

Per quel che rileva in particolare in questa sede, la Corte costituzionale non ha accolto le difese svolte dalla Regione Abruzzo, tra le quali l'argomento secondo cui la sopravvenuta legge regionale n. 16 del 2017 (Rendiconto 2013), impugnata con il presente ricorso, avrebbe risolto il problema della copertura attraverso l'accertamento di un congruo avanzo di amministrazione (punto 4. del Considerato in diritto); poiche' - ha statuito la Corte costituzionale - la predetta legge regionale «produce norme e meccanismi contabili elusivi dei medesimi precetti in questa sede invocati».

Tale risultato di amministrazione, infatti, secondo la Corte costituzionale, non risulta affidabile, poiche' «ritenuto parziale e non attendibile» dalla Corte dei Conti - Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo, che non ha parificato ingenti poste dei residui attivi e passivi, rilevando considerevoli criticita' sia in merito alla loro sussistenza ed al loro mantenimento in bilancio sia riguardo alle ricadute dell'operazione di riaccertamento dei residui compiuta dalla Regione, in termini di certezza delle risultanze di bilancio.

Detto avanzo viene ottenuto attraverso un' operazione contabile non corretta, in quanto indipendentemente dalla procedura di riaccertamento straordinario dei residui prevista dal decreto legislativo n. 118 del 2011 (che non e' qui in discussione) sussiste comunque l'obbligo indefettibile per ciascun ente territoriale di effettuare annualmente, ed in ogni caso prima della predisposizione del rendiconto, l'esatta ricognizione dei residui attivi e passivi.

La ricognizione annuale dei residui attivi e passivi e' operazione propedeutica a qualsiasi rendiconto, in quanto consente di individuare formalmente: crediti di dubbia e difficile esazione; crediti inesigibili ed insussistenti (per l'avvenuta legale estinzione o per indebito o erroneo accertamento del credito); debiti prescritti; somme da portare in economia ed, in ogni caso, tutte le componenti degli esercizi decorsi che influiscono sul risultato di amministrazione.

E' evidente che senza una verifica di tal genere non si puo' procedere all'approvazione del rendiconto ancorche' tale procedura sia rafforzata, come nel caso delle Regioni, dall'adozione di un atto legislativo. In definitiva, la legge sopravvenuta, oltre a non avere un legame diretto con le norme impugnate, non assicura chiarezza e stabilita' ai conti regionali, peggiorando la situazione dell'ente territoriale, anche per l'assenza di punti di riferimento sicuri quali la continuita' con le risultanze degli esercizi pregressi e l' esatta contabilizzazione dei crediti e dei debiti allo stato esistenti (punto 6.4. del Considerato in diritto).

La legge regionale n. 16/2017 citata, all'art. 8 determina i residui attivi a chiusura dell'esercizio 2013; all'art. 9 determina i residui passivi a chiusura dell'esercizio 2013; all'art. 10 il saldo finanziario positivo al 31 dicembre 2013; all'art. 11, approvando la tabella «Residui perenti ed economie vincolate 2013», riconosce gli importi delle «economie riprogrammate», oggetto di rilievo della Corte dei Conti, e, all'art. 12, rileva un disavanzo effettivo che include l'importo dell'anticipazione di liquidita', sebbene non sia rappresentato nel conto finanziario.

Come rilevato nella citata sentenza n. 89/2017 (punto 8 del Considerato in diritto), «la regolarizzazione della tenuta dei conti non consiste nel mero rispetto della sequenza temporale degli adempimenti legislativi ed amministrativi afferenti al bilancio preventivo e consuntivo. Il nucleo della sana gestione finanziaria consiste, al contrario, nella corretta determinazione della situazione economico-finanziaria da cui prende le mosse e a cui, successivamente, approda la gestione finanziaria».

Tale determinazione, sottolinea la Corte costituzionale, "e' strettamente correlata al principio di continuita' degli esercizi finanziari, per effetto del quale ogni determinazione infedele del risultato di amministrazione si riverbera a cascata sugli esercizi successivi. Ne risulta cosi' coinvolto in modo durevole l'equilibrio del bilancio: quest'ultimo, considerato nella sua prospettiva dinamica, la quale «consiste nella continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle finalita' pubbliche» (sentenza n. 266 del 2013; in senso conforme, sentenza n. 250 del 2013), esige che la base di tale ricerca sia salda e non condizionata da perturbanti potenzialita' di indeterminazione."   Sono «proprio la costanza e la continuita' di tale ricerca» che «ne spiegano l'operativita' nell'arco di piu' esercizi finanziari; al contrario, prendere le mosse da infedeli rappresentazioni delle risultanze economiche e patrimoniali provoca un effetto "domino" nei sopravvenienti esercizi, pregiudicando irrimediabilmente ogni operazione di risanamento come quella rivendicata dalla Regione Abruzzo attraverso le norme censurate e la legge sopravvenuta» [n.

16/2017 citata n.d.t.].

«In questa prospettiva sia le disposizioni di legge denunciate dalla magistratura rimettente, sia la richiamata legge reg. Abruzzo n. 16 del 2017 pregiudicano ulteriormente l'equilibrio finanziario della Regione Abruzzo, gia' storicamente inciso dalle pregresse gestioni e dalle disposizioni di legge regionale che ne erano alla base».

Nella citata sentenza n. 89/2017 si pone in luce, poi, che «le norme censurate ripetono e aggravano fenomeni distorsivi della finanza regionale gia' oggetto di sindacato negativo da parte di questa Corte (infedelta' del risultato d'amministrazione e mancato accertamento dei residui; sforamento dei limiti di spesa attraverso l'iscrizione di fittizie partite di entrata quali l' avanzo di amministrazione presunto: sentenze n. 192 del 2012 e n. 250 del 2013), mentre la sopravvenuta legge reg. Abruzzo n. 16 del 2017, oltre a non tenere in alcun conto la parifica parziale della Corte dei conti effettuata con delibera n. 39/2016/PARI, finisce per alterare in modo ancor piu' grave le disfunzioni accertate per gli anni precedenti». (punto 8.1. del Considerato in diritto).

Nella sentenza si rileva, infine, come «l'operazione di risanamento dei conti auspicata dalla Regione non puo' che passare dall'adeguamento ai principi espressi da questa Corte.

Cio' soprattutto attraverso un corretto riaccertamento dei residui attivi e passivi che possa consentire una credibile e congruente determinazione del risultato d'amministrazione, eventualmente usufruendo - ove risulti un deficit non riassorbibile in un solo anno - delle opportunita' di copertura dilazionata consentite dalla legislazione statale agli enti territoriali in particolare situazione di disagio (in ordine a tali disposizioni legislative, sentenze n. 6 del 2017 e n. 107 del 2016)».

«E' evidente che, senza tali verifiche, ogni procedimento volto ad assicurare chiarezza e stabilita' ai conti regionali ed a recuperare fondi vincolati, incamerati e non spesi negli esercizi precedenti, rischia di fallire, se non di peggiorare la situazione dell'ente territoriale per l'assenza di punti di riferimento sicuri, in ordine alle risorse disponibili ed allo stato dei programmi e degli interventi a suo tempo intrapresi». (punto 8.2. del Considerato in diritto).

Gli articoli 8, 9, 10, 11 e 12 citati si pongono, quindi, in contrasto con gli articoli 81 nella sua interezza, e, in particolare con il comma 4, 117, comma 3, con riguardo ai principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e 117, comma 2, lett. e), in materia di sistema contabile dello Stato, con le fonti interposte, rappresentate dai principi di coordinamento della finanza pubblica emanati dal legislatore statale, nei quali, appunto, sono ravvisabili limitazioni ai saldi dei bilanci regionali (in tal senso, in particolare, le sentenze n. 70/12 e n. 115/12).

Va, infine, rilevato come tutte le richiamate disposizioni della legge regionale n. 42/16 debbano ritenersi costituzionalmente illegittime proprio sulla base delle considerazioni svolte nel secondo motivo di ricorso.

Si tratta, infatti, di un provvedimento normativo che nel suo complesso e nella sua interezza non solo pregiudica «ulteriormente l'equilibrio finanziario della Regione Abruzzo», ma finisce anche «per alterare in modo ancor piu' grave le disfunzioni accertate per gli anni precedenti», in violazione dei richiamati parametri costituzionali di cui agli articoli 81, in particolare il cometa 4, 117, commi 2, lett. e), 3.

L'illegittimita' costituzionale del Rendiconto 2013 deriva, quindi, dalla sua non conformita' ai «principi fondamentali» supra illustrati anche in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, applicabile alla fattispecie ratione temporis.

 

P.Q.M.  

Per i suesposti motivi si conclude perche' la legge regionale Abruzzo n. 16 del 7 marzo 2017, recante «Rendiconto generale per l'esercizio 2013. Conto finanziario, conto generale del patrimonio e nota illustrativa preliminare», e, in particolare degli articoli 1, commi 1 e 2, 8, 9, 10, 11 e 12, indicata in epigrafe, siano dichiarati costituzionalmente illegittimi.

Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei ministri del 19 maggio 2017.

  Roma, 19 maggio 2017     Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Palmieri