RICORSO N. 6 DEL 3 MARZO 2016 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 marzo 2016.

(GU n. 11 del 16.03.2016)

 

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui Uffici domicilia in Roma, Via dei Portoghesi, 12 nei confronti della Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del Presidente della Giunta provinciale pro tempore, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge della Provincia Autonoma di Bolzano del 22 dicembre 2015, n. 17, pubblicata sul BUR n. 52 del 29 dicembre 2015, recante "Ordinamento finanziario e contabile dei comuni e delle comunita' comprensoriali", quanto agli articoli 2, 3, 4, 7, 8, 12, 14, 15, 16, 17, 18, e 66 , nonche' alle ulteriori disposizioni a queste connesse e correlate, per violazione dell'art. 117, comma 2, lett. e), Cost., ai sensi dell'art. 127 della Costituzione.

Il decreto legislativo n. 118/2011 disciplina l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni e delle province autonome, ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. e, della Costituzione, riguardante la potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici.

La materia della armonizzazione dei sistemi contabili, in virtu' dell'art. 117,comma 2, lett. e, e' rimessa alla competenza esclusiva dello Stato, e le regioni e le province autonome sono tenute a rispettarla a garanzia dell'unitarieta' della disciplina contabile dei bilanci pubblici, onde evitare quanto avvenuto in passato ove le regioni hanno disciplinato la materia contabile, in applicazione del d.lgs. n. 267/2000, ciascuna con propria legge, creando una disomogeneita' dei sistemi contabili che ancora oggi caratterizza i bilanci regionali, con conseguenti pesanti ricadute anche sul sistema economico nazionale (quali, ad esempio, la formazione delle ingenti masse di debiti commerciali delle pubbliche amministrazioni, imputabili per circa la meta' alle regioni e dovute essenzialmente a cattive regole contabili).

La ratio della riserva esclusiva contenuta nell'art. 117 Cost. e della disciplina statale attuativa contenuta nel d.lgs. n. 118/2011, e nelle norme presupposte e successive, e', invero, quella di omogeneizzare i sistemi di bilancio delle regioni e delle provincie autonome, fornendo una disciplina di riferimento unica, cui esse debbono attenersi, al fine di disporre di regole comuni per il consolidamento dei conti pubblici, come, peraltro, previsto, dalle leggi statali n. 42/2009, recante delega al Governo in materia di federalismo fiscale n. 196/2009, in materia di legge di contabilita' e finanza pubblica, e piu' di recente dalla l. n. 243/2012, in attuazione dell'art. 81 della Costituzione, in materia di pareggio di bilancio.

In questo contesto anche la Provincia autonoma di Bolzano, e' tenuta a rispettare la competenza esclusiva dello Stato, e la disciplina statale interposta. La Provincia ha, infatti, l'obbligo di recepire con propria legge, mediante rinvio formale recettizio, le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi, previste dal d.lgs. 23 giunga 2011, n. 118, nonche' degli eventuali atti successivi e presupposti, in modo da consentire l'operativita' e l'applicazione delle predette disposizioni nei termini previsti dal citato d.lgs. n. 118/2011 per le regioni a statuto ordinario, posticipati di un anno, secondo quanto previsto, dall'ad. 79, 4-octies, dello stesso d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 prima citato ("La regione e le province si obbligano a recepire con propria legge da emanare entro il 31 dicembre 2014, mediante rinvio formale recettizio, le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi, previste dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, nonche' gli eventuali atti successivi e presupposti, in modo da consentire l'operativita' e l'applicazione delle predette disposizioni nei termini indicati dal citato decreto legislativo n. 118 del 2011 per le regioni a statuto ordinario, posticipali di un anno, subordinatamente all'emanazione di un provvedimento statale volto a disciplinare gli accertamenti di entrata relativi a devoluzioni di tributi erariali e la possibilita' di dare copertura agli investimenti con l'utilizzo del saldo positivo di competenza tra le entrate correnti e le spese correnti.").

L'art. 79, 4-octies, ha, peraltro, recepito il contenuto di uno specifico accordo del medesimo tenore intervenuto in materia tra lo Stato e Provincia nell'ottobre del 2014 ("16. La Regione Trentino Alto Adige, la Provincia autonoma di Trento e la Provincia autonoma di Bolzano si obbligano, altresi', a recepire con propria legge, da emanare entro il 31 dicembre 2014, mediante rinvio formale recettizio, le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, previste dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, nonche' gli eventuali atti successivi e presupposti, in modo da consentire l'operativita' e l'applicazione delle predette disposizioni nei termini indicati dal citato decreto n. 118 per le Regioni a statuto ordinario, posticipati di un anno, subordinatamente all'emanazione di un provvedimento statale volto a disciplinare gli accertamenti di entrata relativi a devoluzioni di tributi erariali e la possibilita' di dare copertura agli investimenti con l'utilizzo del saldo positivo di competenza ira le entrate correnti e le spese correnti.")   Cio' premesso, la predetta legge della Provincia autonoma di Bolzano viene impugnata, giusta delibera del Consiglio dei Ministri in data 26/2/2016, depositata in estratto in allegato al presente ricorso, per il seguente

 

Motivo

 

Gli articoli 2, 3, 4, 7, 8, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 66, e le ulteriori disposizioni a queste connesse e correlate, della l.p. n. 17/2015 sono illegittimi per violazione dell'art. 117, comma 2, lett. e, della Costituzione.

Nel richiamare quanto esposto in premessa, sono, in particolare, illegittime per violazione dell'art. 117, comma 2, lett. e, Cost., perche' adottate in materia riservata alla competenza esclusiva statale in difformita' alla disciplina statale interposta, le seguenti disposizioni, fermo restando che si chiede la declaratoria di incostituzionalita' anche di tutte le altre disposizioni ad esse connesse e collegate che sono difformi dalla disciplina statale.

- L'art. 2 della legge regionale stabilisce che "l'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali e' disciplinato dalle disposizioni della presente legge".

La disposizione si rivolge ad un perimetro "normativo" non coincidente con quello indicato dall'art. 1, comma 1 del decreto legislativo n. 118 del 2011, atteso che la disciplina statale si applica non solo agli enti locali nell'ambito della Provincia, ma anche agli organismi ed agli enti strumentali, come definiti al successivo comma 2 del medesimo art. 1 della legge statale.

La disposizione, inoltre, non contempla quale disciplina applicabile prevalente su quella regionale la disciplina statale recata dal d.lgs. n. 118/2011, e le norme presupposte e successive, mentre la disciplina di riferimento per assicurare unitarieta' ed uniformita', che non puo' essere modificata da quella regionale, deve essere quella statale prevista dal predetto decreto legislativo, e dalle norme presupposte e successive.

- L'art. 3 detta una disciplina in materia di programmazione in modo difforme rispetto alla disciplina recata dal d.lgs. n. 118/2011 e segnatamente dal "principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio" di cui all'allegato n. 4/1 del decreto legislativo.

L'allegato 4/1 del decreto legislativo contiene, in particolare, una disciplina articolata ed organica della materia della programmazione di bilancio, che la legge provinciale non ha ritenuto di fare propria, nonostante la disciplina statale non possa in alcun modo essere pretermessa.

- L'art. 4 demanda al regolamento degli enti una potesta' regolamentare che eccede rispetto a quanto previsto dall'art. 152 del d.lgs. n. 267/2000, come modificato dall'art. 74, comma 1, n. 6), lett. b), del d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118 e successive modifiche.

In particolare, l'art. 4 prevede che: "Con il regolamento di contabilita' ciascun ente locale applica i principi contabili stabiliti dalla presente legge, dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modifiche, con modalita' organizzative corrispondenti alle proprie caratteristiche, ferme restando le disposizioni previste dalla presente legge per assicurare l'unitarie:a' ed uniformita' del sistema finanziario e contabile", mentre la disciplina di riferimento per assicurare unitarieta' ed uniformita' deve essere esclusivamente quella statale prevista dall'art. 152, a cui non puo' essere in alcun modo sovrapposta quella regionale.

- L'art. 7, comma 4 disciplina la redazione del bilancio in contrasto con gli articoli 151 e 162 del d.lgs. 267/2000, come modificati dall'alt 74, comma 1, punto 5) e punto 11) del d.lgs. n. 118/2011, nella parte in cui prevede eccezioni non contemplate nella citata disciplina statale.

L'art. 7, comma 4, infatti, cosi prevede "4. Tutte le entrate sono iscritte in bilancio al lordo delle spese di riscossione a carico degli enti locali e di altre eventuali spese connesse, tutte le spese sono 'parimenti iscritte in bilancio integralmente, senza alcuna riduzione delle correlative entrate. La gestione finanziaria e' unica come il relativo bilancio di previsione: sono vietate pertanto le gestioni di entrate e di spese che non siano iscritte in bilancio, salvo le eccezioni previste dall'art. 37, comma 1.". L'art. 37, inoltre, cosi recita: "37 Riconoscimento di legittimita' di debiti fuori bilancio. 1. Con deliberazione consiliare di cui all'art. 36, comma 2, o con diversa periodicita' stabilita dai regolamenti di contabilita', gli enti locali riconoscono la legittimita' dei debiti fuori bilancio derivanti da: a) sentenze passate in giudicato o immediatamente esecutive, nonche' decreti ingiuntivi, transazioni giudiziarie, lodi arbitrali e relative spese legali; b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purche' sia stato rispettato l'obbligo del pareggio di bilancio di cui all'art. 45, comma 3, della legge regionale 4 gennaio 1993, n. 1, e successive modifiche, e il disavanzo derivi da fatto di gestione oggettivamente non valutabile; c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da nonne speciali, di societa' di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali; d) procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilita'; e) fatti e provvedimenti ai quali non abbiano concorso, in alcuna fase, interventi o decisioni di amministratori, funzionari o dipendenti dell'ente; ,fi acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui all'art. 35, commi I e 2, nei limiti dell'accertata e dimostrata utilita' e arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche finzioni e servizi di competenza...".

Queste eccezioni in materia di redazione del bilancio non sono contenute nella citata disciplina statale di riferimento e, pertanto, sono illegittime.

- L'art. 8 disciplina il documento unico di programmazione, indicando un termine difforme per l'adozione del documento di programmazione rispetto a quella prevista dall'art. 74, comma 1, punto 5) del decreto legislativo n. 118/2011, che modifica l'art. 151 del d.lgs. 267/2000.

L'art. 8 prevede, infatti, che "1. Entro il 31 ottobre di ciascun anno la giunta presenta al consiglio il documento unico di programmazione per le conseguenti deliberazioni. Il primo documento unico di programmazione e' adottato con riferimento agli esercizi finanziari 2016 e successivi.".

L'art. 74, comma 1, punto 5, prevede, invece, che il documento di programmazione sia presentato entro il 31 luglio di ogni anno "l'art. 151 e' sostituito dal seguente: «Art. 151. (Principi generali). - 1. Gli enti locali ispirano la propria gestione al principio della programmazione. A tal fine presentano il Documento unico di programmazione entro il 31 luglio di ogni anno e il bilancio di previsione finanziario entro il 31 dicembre, riferiti ad un orizzonte temporale almeno triennale ...".

- L'art. 12 disciplina il fondo di riserva anche con riferimento all'organo competente a disporre l'utilizzo del fondo in contrasto con l'art. 48 del d.lgs. n. 118/2011, che lascia all'ente solo la regolamentazione delle modalita' e dei limiti di prelievo.

L'art. 12 prevede, infatti, che: "2. Il fondo e' utilizzato, con deliberazioni dell'organo esecutivo da comunicare all'organo consiliare nei tempi stabiliti dal regolamento di contabilita', nei casi in cui si verifichino esigenze straordinarie relative alla gestione corrente di bilancio o le dotazioni degli interventi di spesa corrente si rivelino insidficienti.", "5. I prelevamenti dal fondo di riserva, dal fondo di riserva di cassa e dai fondi spese potenziali sono di competenza dell'organo esecutivo e possono essere deliberati sino al 31 dicembre di ciascun anno.".

Mentre l'art. 48 stabilisce che: "2. L'ordinamento contabile della regione disciplina le modalita' e i limiti del prelievo di somme dai fondi di cui al comma 1, escludendo la possibilita' di utilizzarli per l'imputazione di atti di spesa. I prelievi dal fondo di cui al comma 1, lettera a), [«fondo di riserva per spese obbligatorie» ] sono disposti con decreto dirigenziale. I prelievi dal fondo di cui al comma 1, lettera b), [«fondo di riserva per spese impreviste»] sono disposti con delibere della giunta regionale".

- L'art. 14 disciplina il piano esecutivo di gestione e le sue variazioni in contrasto con l'art. 74, comma 1, punto 18) del decreto legislativo 118/2011, che modifica l'art. 169 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, perche' la disciplina statale non concede le facolta' previste dalla norma in esame in favore degli enti di popolazione inferiore ai 10.000 abitanti.

L'art. 14, infatti, prevede che: "3. L'applicazione dei commi 1 e 2 del presente articolo e' facoltativa per gli enti locali con popolazione inferiore a 10.000 abitanti, fermo restando l'obbligo di rilevare unitariamente i fatti gestionali secondo la struttura del piano dei conti secondo lo schema di cui all'allegato n. 6 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modifiche.", "9. Negli enti locali con meno di 10.000 abitanti, in mancanza del piano esecutivo di gestione, la giunta emana atti programmatici di indirizzo, attuativi del bilancio e/o della relativa relazione previsionale e programmatica, a cui conseguono le determinazioni di impegno di spesa da parte dei responsabili dei servizi.".

Tale facolta' non e', invece, prevista dall'art. 74, che la stabilisce solo per gli enti di popolazione inferiore ai 5.000 abitanti: "3. L'applicazione dei commi 1 e 2 del presente articolo e' facoltativa per gli enti locali con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, fermo restando l'obbligo di rilevare unitariamente i fatti gestionali secondo la struttura del piano dei conti di cui all'art. 157, comma 1-bis.".

- L'art. 15 disciplina la predisposizione e l'approvazione del bilancio di previsione e dei suoi allegati in modo difforme da quanto previsto dall'art. 174 del d.lgs. n. 267/2000, come modificato dall'art. 74, comma 1, punto 22) del d.lgs. n. 118/2011 prevedendo tra l'altro dei termini non conformi a quelli indicati nella normativa statale.

Di seguito si riportano le due discipline, dalle quali emerge la censurata difformita'. L'art. 15 cosi' stabilisce: "1. Lo schema di bilancio di previsione finanziario e il documento unico di programmazione sono predisposti dall'organo esecutivo e da questo presentati all'organo consiliare unitamente agli allegati e alla relazione dell'organo di revisione entro il termine previsto dal regolamento di contabilita'. 2. Il regolamento di contabilita' dell'ente prevede per tali adempimenti rrn congruo termine, nonche' i termini entro i quali possono essere presentati da parte dei membri dell'organo consiliare e dalla giunta emendamenti agli schemi di bilancio. A seguito di variazioni del quadro normativo di riferimento sopravvenute, l'organo esecutivo presenta all'organo consiliare emendamenti allo schema di bilancio e alla nota di aggiornamento al documento unico di programmazione in corso di approvazione. 3. 11 bilancio di previsione finanziario e' deliberato dall'organo consiliare entro il 31 dicembre ovvero altro termine stabilito con l'accordo previsto dall'art. 81 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e successive modifiche, e dall'art. 18 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268. 4. ...".

Mentre l'art. 174 cosi' prevede: "1. Lo schema di bilancio di previsione, finanziario e il Documento unico di programmazione sono predisposti dall'organo esecutivo e da questo presentati all'organo consiliare unitamente agli allegati ed alla relazione dell'organo di revisione entro il 15 novembre di ogni anno. 2. Il regolamento di contabilita' dell'ente prevede per tali adempimenti un congruo termine, nonche' i termini entro i quali possono essere presentati da parte dei membri dell'organo consiliare e dalla Giunta emendamenti agli schemi di bilancio. A seguito di variazioni del quadro normativo di riferimento sopravvenute, l'organo esecutivo presenta all'organo consiliare emendamenti allo schema di bilancio e alla nota di aggiornamento al Documento unico di programmazione in corso di approvazione. 3. Il bilancio di previsione finanziario e' deliberato dall'organo consiliare entro il termine previsto dall'art. 151. 4 ...".

Dunque, in particolare, il termine per la predisposizione e per la presentazione dello schema di bilancio, del Documento unico di programmazione e degli allegati e' inderogabilmente quello del 15 novembre di ogni anno e non puo' essere stabilito dal regolamento di contabilita', tantomeno in modo difforme a quanto previsto nella disciplina statale di riferimento.

- L'art. 16 concede ai comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti una facolta' in materia di allegazione di documenti al bilancio di previsione in contrasto con l'art. 11, comma 3, del d.Lgs. n. 118/2011 sull'obbligo di predisposizione degli allegati al bilancio di previsione.

L'art. 16, infatti, prevede che: "1. Al bilancio di previsione sono allegati i documenti previsti dall'art. 11, comma 3, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modifiche. Per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, la predisposizione degli allegati di cui alle lettere e) e f) della disposizione citata e' facoltativa.".

Mentre questa facolta' di non allegazione non e' prevista dalla legge statale, che all'art. 11, comma 3, si limita a prevedere, senza eccezioni, gli allegati al bilancio di previsione ("3. Al bilancio di previsione finanziario di cui al cominci 1, lettera a), sono allegati, oltre a quelli previsti dai relativi ordinamenti contabili: b) il prospetto esplicativo del presunto risultato di amministrazione; b) il prospetto concernente la composizione, per missioni e programmi, del fondo pluriennale vincolato per ciascuno degli esercizi considerati nel bilancio di previsione; c) il prospetto concernente la composizione del fondo crediti di dubbia esigibilita' per ciascuno degli esercizi considerati nel bilancio di previsione; cl) il prospetto dimostrativo del rispetto dei vincoli di indebitamento; e) per i soli enti locali, il prospetto delle spese previste per l'utilizzo di contributi e trasferimenti da parte di organismi comunitari e internazionali, per ciascuno degli anni considerati nel bilancio di previsione; f) per i soli enti locali, il prospetto delle spese previste per lo svolgimento delle finzioni delegate dalle regioni per ciascuno degli anni considerati nel bilancio di previsione; g) la nota integrativa redatta secondo le modalita' previste dal comma 5; h) la relazione del collegio dei revisori dei conti.).

- L'art. 17 prevede una disciplina dell'esercizio provvisorio in contrasto con l'art. 74, comma 1, punto 12) del decreto legislativo 118/2011, che modifica l'art. 163 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, laddove prevede che l'esercizio provvisorio possa essere autorizzato con accordo invece che con legge.

L'art. 17, infatti, cosi' prevede: "2. L'esercizio provvisorio e' autorizzato con accordo previsto dall'art. 81 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e successive modifiche, e dall'art. 18 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268".

Mentre l'art. 74, comma 1, punto 12 prevede che "3. L'esercizio provvisorio e' autorizzato con legge o con decreto del Ministro dell'interno che, ai sensi di quanto previsto dall'art. 151, primo comma, differisce il termine di approvazione del bilancio, d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-citta' ed autonomia locale, in presenza di motivate esigenze...".

- L'art. 18 disciplina le variazioni al bilancio di previsione in difformita' con quanto previsto dall'art. 175 del d.lgs. 267/2000, come modificato dall'art. 74, comma 1, punto 23) del decreto legislativo 118/2011, e pertanto la relativa disciplina e' illegittima.

- L'art. 66 disciplina le funzioni del revisore dei conti in difformita' con quanto previsto dall'art. 239 del d.lgs. 267/2000, come modificato dall'art. 74, comma 1, punto 61) del decreto legislativo 118/2011.

In particolare, l'art. 66 prevede tra i compiti del revisore la vigilanza sugli inventari (comma 1, lett. e), e quella sui contratti collettivi (lett. g) non previste nella disciplina statale, mente quest'ultima prevede che il revisore adotti pareri sugli strumenti di programmazione economica-finanziaria (comma 1, lett. b, punto 1), sulle modalita' di gestione dei servizi e proposte di costituzione o di partecipazione ad organismi esterni (punto 3), sulle proposte di ricorso all'indebitamento (punto 4), sulle proposte di utilizzo di strumenti di finanza innovativa, nel rispetto della disciplina statale vigente in materia (punto 5) e sulle proposte di regolamento di contabilita', economato-provveditorato, patrimonio e di applicazione dei tributi locali (punto 7).

 

P.Q.M.

 

Alla luce di quanto sopra esposto si conclude affinche' sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale della legge n. 17/2015 della Provincia Autonoma di Bolzano, con riferimento agli articoli 2, 3, 4, 7, 8, 12, 14, 15, 16, 17, 18, e 66, nonche' a tutte le ulteriori disposizioni a queste connesse e correlate, per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lett. e), della Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato la materia dell'armonizzazione dei bilanci pubblici.

Si deposita l'estratto in originale della delibera del Consiglio dei Ministri del 26 febbraio 2016.

Roma, 3 marzo 2016

Avvocato dello Stato: Angelo Venturini