RICORSO N. 97 DEL 22 OTTOBRE 2015 (DELLA REGIONE LIGURIA)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 ottobre 2015.

(GU n. 51 del 23.12.2015)

 

Ricorso della Regione Liguria (C.F. e P.I. 00849050109), inpersona del Presidente della Giunta Regionale e legale rappresentantepro tempore, Dott. Giovanni Toti (C.F. TTOGNN68P07L833K), con sedelegale in Genova, Piazza De Ferrari, 1, rappresentata e difesa, aifini del presente giudizio, con facolta' anche disgiunte, dall'Avv.Barbara Baroli Mariniello (C.F. BRLBBR55L54D969W) e dall'Avv. Prof.Giuseppe Franco Ferrari (C.F. FRRGPP50B08M109X), giusta procura amargine del presente ricorso e delibera della Giunta Regionale n.1079 dell'8 ottobre 2015 (doc. n. 1), con domicilio eletto presso lostudio del secondo in Roma, Via di Ripetta, 142 e indicazione delnumero di fax 06-68636363 e dell'indirizzo di posta elettronicacertificata giuseppe.ferrari@pavia.pecavvocati.it per ogni futuracomunicazione;   Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per ladichiarazione dell'illegittimita' costituzionale dell'art. 9-septies,commi 1 e 2, del d.l. n. 78 del 19 giugno 2015, recante Disposizioniurgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantirela continuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo delterritorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitarionazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioniindustriali, pubblicato in Gazzetta Ufficiale 19.6.2015, n. 140, S.Oe convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, 1. n.125 del 6 agosto 2015, pubblicata in Gazzetta Ufficiale 14 agosto2015, n. 188, S.O.

 

Fatto

 

Con il presente ricorso, la Regione Liguria impugna l'art.9-septies (Rideterminazione del livello di finanziamento del Serviziosanitario nazionale) del d.l. 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioniurgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantirela continuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo delterritorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitarionazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioniindustriali), introdotto dalla legge di conversione 6 agosto 2015, n.125 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 19giugno 2015, n. 78, recante disposizioni urgenti in materia di entiterritoriali), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 14 agosto 2015, n.188, S.O.

In particolare, oggetto di censura sono i commi 1 e 2 dell'art.9-septies, di seguito riportati:   «1. Ai fini del conseguimento degli obiettivi di finanzapubblica di cui all'art. 46, comma 6, del decreto-legge 24 aprile2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno2014, n. 89 e successive modificazioni, e in attuazione di quantostabilito dalla lettera E. dell'intesa sancita dalla Conferenzapermanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le provinceautonome di Trento e di Bolzano in data 26 febbraio 2015 edall'intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti fra loStato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano indata 2 luglio 2015, nonche' dagli articoli da 9-bis a 9-sexies delpresente decreto, il livello del finanziamento del Servizio sanitarionazionale a cui concorre lo Stato, come stabilito dall'articolo 1,comma 556, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 e' ridottodell'importo di 2.352 milioni di euro a decorrere dal 2015.

2. Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, alfine di salvaguardare i livelli essenziali di assistenza, possonocomunque conseguire l'obiettivo economico-finanziario di cui al comma1 anche adottando misure alternative, purche' assicurino l'equilibriodel bilancio sanitario con il livello del finanziamento ordinario».

In altri termini, la disciplina di cui al comma 1 citato, inasserita attuazione degli obiettivi di finanza pubblica di cuiall'articolo 46, comma 6, del d.l. n. 66/2014, nonche' di due intesesancite in Conferenza Stato-Regioni (rispettivamente in data 26febbraio 2015 e 2 luglio 2015), nonche' degli articoli da 9-bis a9-sexies del medesimo decreto-legge n. 78 del 2015, anch'essiinseriti in sede di conversione, dispone un taglio lineare delfinanziamento statale al Servizio sanitario nazionale nella misura dieuro 2.532 milioni di euro «a decorrere dal 2015».

La disciplina contenuta nel comma 2, invece (con formulazioneperaltro di non immediata comprensione come si dira' infra), fa salvala possibilita', per le Regioni e le Province autonome, «al fine disalvaguardare i livelli essenziali di assistenza» (indipendentementedal taglio disposto dal primo comma), di «conseguire l'obiettivoeconomico-finanziario di cui al comma 1 anche adottando misurealternative, purche' assicurino l'equilibrio del bilancio sanitariocon il livello del finanziamento ordinario».

Piu' nel dettaglio, per quanto concerne il comma 1, la disciplinaimpugnata si presenta come diretta a ridurre la spesa sanitaria, apartire dall'esercizio in corso, in una misura fissa (2.352 milionidi euro) e in via definitiva, con previsione di applicazione annualedel «taglio» di spesa, senza limite di tempo.

Come anticipato, la riduzione del finanziamento del SSN previstadal comma 1 vuole apparire funzionale al conseguimento degliobiettivi di finanza pubblica di cui all'articolo 46, comma 6, deld.l. n. 66 del 2014 e coordinata con le misure di risparmio e dicontenimento della spesa sanitaria disciplinate negli articoli da9-bis a 9-sexies richiamati.

A tale proposito, occorre, quindi, riportare per esteso l'art.46, comma 6, citato, ricordando sin d'ora che gli ultimi due periodi- cui si riferisce segnatamente l'art. 9-septies, comma 1, del d.l.n. 78/2915 - sono stati aggiunti dall'art. 1, comma 398, lett. c),della legge di stabilita' 2015, n. 190 del 2014:   «Le regioni a statuto ordinario, in conseguenzadell'adeguamento dei propri ordinamenti ai principi di coordinamentodella finanza pubblica introdotti dal presente decreto e a valere suirisparmi derivanti dalle disposizioni ad esse direttamenteapplicabili ai sensi dell'articolo 117, comma secondo, dellaCostituzione, assicurano un contributo alla finanza pubblica pari a500 milioni di euro per l'anno 2014 e di 750 milioni di euro perciascuno degli anni dal 2015 al 2018, in ambiti di spesa e perimporti proposti in sede di autocoordinamento delle regioni medesime,da recepire con Intesa sancita dalla Conferenza permanente per irapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, di Trento edi Bolzano, entro il 31 maggio 2014, con riferimento all'anno 2014 edentro il settembre 2014, con riferimento agli anni 2015 e seguenti.In assenza di tale intesa entro i predetti termini, con decreto delPresidente del Consiglio dei Ministri, da adottarsi, previadeliberazione del Consiglio dei Ministri, entro 20 giorni dallascadenza dei predetti termini, i richiamati importi sono assegnati adambiti di spesa ed attribuiti alle singole regioni e Provinceautonome di Trento e Bolzano, tenendo anche conto del Pil e dellapopolazione residente, e sono rideterminati i livelli difinanziamento degli ambiti individuati e le modalita' di acquisizionedelle risorse da parte dello Stato. Per gli anni 2015-2018 ilcontributo delle regioni a statuto ordinario, di cui al primoperiodo, e' incrementato di 3.452 milioni di euro annui in ambiti dispesa e per importi complessivamente proposti, nel rispetto deilivelli essenziali di assistenza, in sede di autocoordinamento dalleregioni da recepire con intesa sancita dalla Conferenza permanenteper i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome diTrento e di Bolzano, entro il 31 gennaio 2015. A seguito dellapredetta intesa sono rideterminati i livelli di finanziamento degliambiti individuati e le modalita' di acquisizione delle risorse daparte dello Stato. In assenza di tale intesa entro il predettotermine del 31 gennaio 2015, si applica quanto previsto al secondoperiodo, considerando anche le risorse destinate al finanziamentocorrente del Servizio sanitario nazionale».

Per quanto riguarda le due intese sancite nella sedeinter-istituzionale, delle quali la disciplina denunciata si presentacome attuativa, occorre anzitutto riportare quanto previsto allalettera E dell'intesa in data 26 febbraio 2015:   «Ai sensi dell'art. 30, comma 2, del Patto della Salute dicui all'Intesa del 10 luglio 2014 Governo, Regioni e ProvinceAutonome, entro il 31 marzo 2015, con Intesa da sancire in sede diConferenza Stato-Regioni e Province Autonome individuano misure dirazionalizzazione ed efficientamento della spesa del SSN. Procedono,altresi', al rafforzamento dei sistemi di monitoraggio in ordineall'attuazione del Regolamento sugli standard ospedalieri di cuiall'Intesa Stato-Regioni e Province Autonome del 5 agosto 2014. Leregioni e province autonome potranno conseguire, comunque, ilraggiungimento dell'obiettivo finanziario intervenendo su altre areedella spesa sanitaria, alternative rispetto a quelle individuatedalla citata Intesa da sancire entro il 31 marzo 2015, ferma restandola garanzia di raggiungimento dell'equilibrio di bilancio del proprioservizio sanitario regionale, assicurando, in ogni caso, economie noninferiori a 2.352 milioni di euro alle quali corrisponde unaconseguente rideterminazione delle risorse individuate dall'art. 1,comma 556, della legge n. 190/2014» (che si ritrascrive di seguito:«Il livello del finanziamento del Servizio Sanitario nazionale a cuiconcorre lo Stato e' stabilito in 112.062.000.000 euro per l'anno2015 e in 115.444.000.000 euro per l'anno 2016, salve eventualirideterminazioni in attuazione dell'articolo 46, comma 6, deldecreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito con modificazioni,dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, come modificato dal comma 398 delpresente articolo, in attuazione di quanto previsto dall'articolo 1,comma 1, del Patto per la salute»).

Nel preambolo del decreto-legge n. 78 del 2015 si fa riferimento,tra l'altro, alla «necessita' e urgenza di specificare ed assicurareil contributo alla finanza pubblica da parte degli enti territoriali,come sancito nell'Intesa raggiunta in sede di Conferenza permanenteper i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome diTrento e di Bolzano nella riunione del 26 febbraio 2015».

E' importante sottolineare fin d'ora che le disposizioniimpugnate rinviano all'intesa in data 10 luglio 2014, con la quale e'stato sottoscritto il Patto per la salute 2014-2016, che all'art. 1,comma 1, aveva fissato - al fine di garantire il rispetto degliobblighi comunitari e la realizzazione degli obiettivi di finanzapubblica per il predetto triennio - in 112.062.000.000 euro perl'anno 2015 e in 115.444.000.000 euro per l'anno 2016 il livello delfinanziamento del SSN cui concorre lo Stato, «salvo eventualimodifiche che si rendessero necessarie in relazione al conseguimentodegli obiettivi di finanza pubblica e a variazioni del quadromacroeconomico», con conseguente applicazione dell'art. 30, comma 2(a norma del quale «in caso di modifiche normative sostanziali e/odegli importi di cui all'art. 1, ove necessarie in relazione alconseguimento degli obiettivi di finanza pubblica e a variazioni delquadro macroeconomico, la presente intesa dovra' essere altresi'oggetto di revisione»).

Le disposizioni legislative impugnate, come si e' detto, rinvianoanche all'intesa in data 2 luglio 2015, con la quale, sub G.1., siprevede quanto segue:   «Ai fini del conseguimento degli obiettivi di finanzapubblica di cui all'art. 46, comma 6, del decreto-legge 24 aprile2014, n. 66, convertito con modificazioni dalla legge 23 giugno 2014,n. 89 e in attuazione di quanto stabilito dall'Intesa sancita dallaConferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e leProvince autonome di Trento e Bolzano in data 26 febbraio 2015,prevista dall'art. 1, comma 398, della legge 23 dicembre 2014, n.190, il livello del finanziamento del SSN a cui concorre lo Stato,come stabilito dall'articolo 1, comma 556, della legge 23 dicembre2014, n. 190 e' ridotto dell'importo di 2.352 milioni di euro adecorrere dal 2015. Conseguentemente per l'anno 2015 le risorsedisponibili per il SSN sono pari a 109.715 miliardi di euro e perl'anno 2016 sono pari a 113.097 miliardi di euro, che sarannoripartiti in base agli attuali criteri previsti dal decretolegislativo 6 maggio 2011, n. 68».

Mette conto ricordare che il comma 398 citato aggiunge al comma 6dell'art. 46 del d.l. n. 66 del 2014 i seguenti periodi: «Per glianni 2015-2018 il contributo delle regioni a statuto ordinario, dicui al primo periodo, e' incrementato di 3.452 milioni di euro annuiin ambiti di spesa e per importi complessivamente proposti, nelrispetto dei livelli essenziali di assistenza, in sede diautocoordinamento dalle regioni da recepire con intesa sancita dallaConferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e leprovince autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 gennaio 2015. Aseguito della predetta intesa sono rideterminati i livelli difinanziamento degli ambiti individuati e le modalita' di acquisizionedelle risorse da parte dello Stato. In assenza di tale intesa entroil predetto termine del 31 gennaio 2015, si applica quanto previstoal secondo periodo, considerando anche le risorse destinate alfinanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale».

La medesima intesa in data 2 luglio, sub G.2, prevede che «LeRegioni a seguito di quanto convenuto al punto E) dell'Intesa del 26febbraio 2015, in relazione alla previsione di rideterminazione dellivello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale ivicontenuta, hanno iniziato a porre in essere azioni di contenimento edefficientamento della dinamica della spesa dei propri SSR».

Occorre sin d'ora sottolineare che la Regione Liguria non hapartecipato all'intesa in data 2 luglio 2015 e non ha approvato leprevisioni in essa contenute.

Per quanto riguarda il comma 2 dell'impugnato art. 9-septies («Leregioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, al fine disalvaguardare i livelli essenziali di assistenza, possono comunqueconseguire l'obiettivo economico-finanziario di cui al comma 1 ancheadottando misure alternative, purche' assicurino l'equilibrio delbilancio sanitario con il livello del finanziamento ordinario»), essova messo in relazione con la riportata lettera E dell'intesa in data26 febbraio 2015, laddove questa stabiliva che «Le regioni e provinceautonome possono conseguire, comunque, il raggiungimentodell'obiettivo finanziario intervenendo su altre aree della spesasanitaria, alternative rispetto a quelle individuate dalla citataIntesa da sancire entro il 31 marzo 2015, ferma restando la garanziadi raggiungimento dell'equilibrio di bilancio del proprio serviziosanitario regionale, assicurando, in ogni caso, economie noninferiori a 2.352 milioni di euro alle quali corrisponde unaconseguente rideterminazione delle risorse individuate dall'art. 1,comma 556, della legge n. 190/2014» (enfasi aggiunta).

In definitiva, ipotizzando di suddividere il «taglio» dispostodalle disposizioni censurate tra le Regioni sulla base del ripartorisultante dalla Intesa Stato-Regioni n. 173/2014, avente ad oggettola Nuova proposta del Ministero della salute di deliberazione delCIPE concernente il riparto tra le Regioni delle disponibilita'finanziarie per il Servizio sanitario nazionale per l'anno 2014, ilpregiudizio economico che la Regione esponente e' destinata a subirein termini di riduzione del finanziamento puo' essere quantificato incirca sessantacinque milioni di euro, importo che - come si dira'meglio infra - non trova capienza nei risparmi presumibilmenteconseguibili attraverso le misure di contenimento della spesapreviste dalle disposizioni di cui agli artt. da 9-bis a 9-sexies (icui effetti potranno eventualmente percepirsi nell'ambito delleannualita' successive al 2015, tenuto conto delle tempistichenecessarie per la loro effettiva attuazione).

Cosi' ricostruito il quadro normativo in cui si inserisce laprevisione censurata e le immediate ricadute che la sua applicazionee' idonea a produrre sul servizio sanitario regionale, si evidenziache l'art. 9-septies, commi 1 e 2, del d.l. n. 78 del 2015 risultamanifestamente illegittimo per le seguenti ragioni di diritto, inforza delle quali si insiste affinche' codesta ecc.ma Corte vogliapronunciarne l'illegittimita' costituzionale.

 

Diritto

 

I. Illegittimita' costituzionale dell'art. 9-septies, commi 1 e 2,del d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito nella legge 6 agosto 2015,n. 125, per violazione degli artt. 3, 32, 97, 117, secondo e terzocomma, 118, 119, primo e quarto comma, 120 Cost. e del principio dileale collaborazione, sotto il profilo dei riflessi immediati delledisposizioni impugnate sull'autonomia finanziaria della Regionericorrente e, in generale, sulle competenze in materia di tuteladella salute e organizzazione sanitaria.

La disciplina legislativa oggetto della presente impugnazionedev'essere censurata - in riferimento ai rubricati parametri e, inparticolare, per il vulnus arrecato all'autonomia finanziaria dellaricorrente, specie sotto il profilo della violazione dell'art. 119,primo e quarto comma, Cost. - anzitutto nella parte in cui disponeuna forte riduzione del finanziamento del SSN con effetto immediato edestinato ad incidere sull'esercizio in corso, senza che, peraltro,tale riduzione possa realisticamente essere affrontata attraverso lemisure di razionalizzazione e risparmio previste dagli artt. da 9-bisa 9-sexies del medesimo decreto-legge n. 78 del 2015, anch' essiinseriti in sede di conversione.

Si tratta, infatti, per lo piu' di misure di non immediataapplicazione, subordinate alla previa adozione di decretiministeriali e di ulteriori intese in Conferenza Stato-Regioni (cfr.,ad esempio, art. 9-ter, comma 1, lett. b), che fa riferimento ad un«accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra loStato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, daadottare entro il 15 settembre 2015» per la determinazione del «tettodi spesa regionale per l'acquisto di dispositivi medici»; art.9-quater, comma 1, che rimette ad un «decreto del Ministro dellasalute, da adottare entro trenta giorni dalla data di entrata invigore della legge di conversione del presente decreto, previa intesain sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, leregioni e le province autonome di Trento e di Bolzano»l'individuazione delle «condizioni di erogabilita' e le indicazionidi appropriatezza prescrittiva delle prestazioni di assistenzaspecialistica ambulatoriale»; l'art. 9-quater, comma 8, cheattribuisce ad un «decreto del Ministro della salute, da adottared'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, leregioni e le province autonome di Trento e di Bolzano»l'individuazione dei «criteri di appropriatezza dei ricoveri diriabilitazione ospedaliera»; art. 9-ter, comma 10, lett. b), secondocui «entro il 30 settembre 2015, l'AIFA conclude le procedure dirinegoziazione con le aziende farmaceutiche volte alla riduzione delprezzo di rimborso dei medicinali a carico del Servizio sanitarionazionale»), destinate a produrre effetti «a regime»,prevedibilmente, negli esercizi successivi, con grave pregiudizio perl'organizzazione e il buon andamento del servizio sanitarioregionale, della garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni edel principio di integrale finanziamento delle funzioni.

L'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria dellaRegione in materia di tutela della salute risulta cosi'immediatamente compressa, in contrasto con il principio di lealecollaborazione che avrebbe quanto meno imposto di attendere l'avviodella fase di attuazione dei nuovi meccanismi di risparmio e dicontenimento della spesa, al fine di mitigare (non certo elidere,stante l'inadeguatezza - di cui si dira' meglio infra - delle misurein questione) l'impatto del taglio sull'organizzazione del sistemasanitario.

Si evidenzia, infatti, che, sulla base dell'ipotesi diripartizione del «taglio» richiamata nella parte narrativa delpresente ricorso, la Regione Liguria e' destinata a subire unariduzione di circa sessantacinque milioni di euro della contribuzionestatale al SSN e tale riduzione interviene in una fase assai avanzatadella programmazione e pianificazione sanitaria, senza che imeccanismi di contenimento della spesa previsti dagli artt. da 9-bisa 9-sexies del d.l. n. 78/2015 (quand'anche li si voglia ritenereadeguati al fine di compensare il taglio censurato) dispongano deltempo necessario per produrre i propri effetti, tanto piu' inpresenza di ulteriori disposizioni che aggravano (anziche'alleggerire) i costi del servizio sanitario.

Piu' nel dettaglio, l'Intesa Stato-Regioni n. 173/2014 sopracitata ha, a suo tempo, calcolato il fabbisogno delle Regionisuddividendolo nei 3 livelli essenziali di assistenza: (a)prevenzione per il 5%, (b) distrettuale per il 51% e (c) ospedalieraper il 44% come previsto dalla normativa in materia di costi standard(cfr. art. 27 d.lgs. n. 68/2011).

In tale contesto, il mancato introito di 65 milioni finira' perincidere in termini di minori servizi ai cittadini nelle 3 aree sopraindicate.

In concreto, la Regione subira' una riduzione delle risorse dadedicare agli screening ed alle altre attivita' di prevenzionestimabile, sulla base delle percentuali sopra descritte, in circa 3milioni di euro.

Sulla parte distrettuale - che include la medicina di base, lafarmaceutica, la specialistica e l'assistenza territoriale - sonostimabili minori risorse per euro 33 milioni, a fronte di costi innotevole incremento relativamente ai nuovi farmaci oncologici ed antiepatite (di cui si dira' infra).

Infine, anche le risorse da destinare all'assistenza ospedaliera(degenza, day hospital, pronto soccorso) subiranno una riduzionestimabile in circa euro 30 milioni.

Tale riduzione, come si e' anticipato, non soltanto non e'compensata dalle misure di risparmio introdotte contestualmente altaglio contestato, ma e' addirittura aggravata dall'incremento deicosti derivante dai seguenti fattori.

Basti pensare, a tale riguardo, che l'art. 1, comma 593, dellalegge n. 190/2014 ha previsto l'istituzione di un fondo perl'acquisto di medicinali innovativi che ammonta ad euro 500 milioniper l'anno 2015.

Sennonche', da un lato, tale importo, sulla base degli andamentirilevati a livello nazionale, si profila insufficiente rispetto allaspesa effettivamente sostenuta. Dall'altro lato, tale somma trovacopertura per 400 milioni di euro nelle risorse destinate allarealizzazione di specifici obiettivi di piano sanitario nazionale, aisensi dell'art. 1, comma 34, della legge n. 662/1996 e soltanto per100 milioni su contributi statali. E' evidente, pertanto, che mentrei 100 milioni teste' menzionati rappresentano effettivamente risorseaggiuntive a carico del bilancio dello Stato, 400 milioni debbonoessere tratti dalle risorse destinate al fondo sanitario nazionale,andando a ridurre ulteriormente il finanziamento di quest'ultimo(gia' pesantemente inciso dal taglio disposto dalla norma censurata).Per quanto concerne la Regione Liguria il maggior costo puo', quindi,essere stimato in euro 38, 2 milioni.

A cio' si aggiunga, inoltre, il costo ulteriore rappresentato dalpersonale, in considerazione del fatto che l'art. 1, comma 256, leggen. 190/2014 ha rimosso il blocco delle progressioni economicheprevisto dall'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78/2010, sicche' sonoripristinate per la Dirigenza medica, veterinaria e del ruolosanitario le possibilita' di progressione dell'indennita' diesclusivita' contrattualmente previste, nonche' le forme diequiparazione al raggiungimento dei 5 anni di attivita' per gliappartenenti alle due aree della dirigenza, per un maggior costo dieuro 6,2 milioni, stimabile sulla base dei dati forniti dalle aziendealla luce del numero di persone interessate dal beneficiocontrattuale. (doc. n. 2)   Appare, pertanto, evidente che il taglio disposto dallaprevisione censurata e' destinato - ove ne venisse confermata lalegittimita' - a interferire non soltanto con l'autonomia finanziariadelle Regioni e con l'esercizio delle rispettive competenzelegislative ed amministrative, ma anche con l'effettiva capacita' delsistema sanitario di assicurare un adeguato livello di tutela delfondamentale diritto alla salute presidiato dall'art. 32 Cost.

Del resto, il connotato d'incertezza che contraddistingue ilmeccanismo legislativo censurato non e' sfuggito neppure alla XIICommissione della Camera dei Deputati, che al parere favorevole conosservazioni sul disegno di legge di conversione C. 3262 haanteposto, tra le altre, la seguente premessa: «valutatepositivamente, nel complesso, le disposizioni recate dagli articoli9-bis e seguenti del decreto-legge, in quanto si apprezza lo sforzocompiuto, in termini di riorganizzazione ed efficientamento delsistema sanitario, e fatto presente, al riguardo, quanto siaimportante che il predetto obiettivo venga raggiunto, onde evitareche il mancato aumento del finanziamento si traduca in un mero tagliolineare, apparendo quindi necessario che il sistema si doti dimodalita' di valutazione annuale dell'impatto effettivo delle singolemisure adottate, prevedendo eventuali meccanismi correttivi ...»(enfasi aggiunta) (doc. n. 3).

Lo stesso parere avanza fondate riserve in merito alla mancanzadelle necessarie relazioni tecniche per la stima sul pianoquantitativo dei risparmi che genericamente si presumono come effettodelle misure previste dagli articoli precedenti e in merito aiprobabili contenziosi relativi alle procedure di rinegoziazione deicontratti per la fornitura di beni e di servizi.

La preoccupazioni connesse all'incapacita' del SSN di assorbireulteriori tagli del proprio finanziamento sono state, del resto,espresse anche dalle Commissioni riunite V e XII della Camera deiDeputati, le quali - nell'ambito del documento finale approvatoall'esito dell'Indagine conoscitiva sulla sfida della tutela dellasalute tra nuove esigenze del sistema sanitario e obiettivi difinanza pubblica del 4 giugno 2014 - hanno evidenziato che «negliultimi anni alla riduzione delle risorse destinate al Fondo sanitarionazionale si e' sommata la riduzione di quelle per le politiche socioassistenziali e per le non autosufficienze. Tutto cio' ha fattoemergere la piena consapevolezza che il Servizio Sanitario Nazionalenon puo' sopportare ulteriori definanziamenti, pena l'impossibilita'di garantire i livelli di assistenza e quindi l'equita' nell'accessoalle prestazioni socio sanitarie» (enfasi aggiunta) (doc. n. 4).

In termini analoghi, la Corte dei conti, con delibera del 29dicembre 2014, Relazione sulla gestione finanziaria degli entiterritoriali, ha sottolineato la necessita' che «futuri interventi dicontenimento della spesa assicurino mezzi di copertura finanziaria ingrado di salvaguardare il corretto adempimento dei livelli essenzialidelle prestazioni nonche' delle funzioni fondamentali inerenti aidiritti civili e sociali» (enfasi aggiunta) (doc. n. 5).

Le preoccupazioni evidenziate e i profili d'incostituzionalita'prospettati risultano, d'altro canto, implicitamente ma univocamenteconfermati anche dal tenore del comma 2 dell'art. 9-septies.

Prima facie, infatti, il comma 2 intende sottrarre acontestazione la disciplina di cui al comma precedente, indicandocome cogente l'obiettivo economico-finanziario, vale a dire lariduzione della spesa sanitaria regionale nella misura corrispondentealla prevista rideterminazione del finanziamento, senza tuttaviavincolare le Regioni ad un insieme tassativo e predeterminato dimezzi per conseguire l'obiettivo medesimo, cio' che, secondo unagiurisprudenza costituzionale costante, non sarebbe legittimo (explurimis, sent. n. 193/2012, nella quale si chiarisce che "possonoessere ritenute principi fondamentali in materia di coordinamentodella finanza pubblica, ai sensi del terzo comma dell'art. 117 Cost,le norme che «si limitino a porre obiettivi di riequilibrio dellafinanza pubblica, intesi nel senso di un transitorio contenimentocomplessivo, anche se non generale, della spesa corrente e nonprevedano in modo esaustivo strumenti o modalita' per ilperseguimento dei suddetti obiettivi» (sentenza n. 148 del 2012;conformi, ex plurimis, sentenze n. 232 del 2011 e n. 326 del 2010)");sent. n. 79 del 2014, che rinvia alle precedenti sentt. n. 287 del2013 e n. 169 del 2007).

Nondimeno, le misure di cui agli articoli da 9-bis a 9-sexiesrichiamati, si presentano a loro volta come obbligatorie,configurandole il legislatore statale come principi di coordinamentodella finanza pubblica o riportandole al secondo comma dell'art. 117,Cost. in assenza peraltro delle necessarie specificazioni.

Il reale significato dell'impugnato comma 2 dell'art. 9-septies -laddove prevede che le Regioni e le Province autonome, «al fine disalvaguardare i livelli essenziali di assistenza, possono comunqueconseguire l'obiettivo economico-finanziario di cui al comma 1 ancheadottando misure alternative, purche' assicurino l'equilibrio delbilancio sanitario con il livello del finanziamento ordinario» -appare, quindi, e piuttosto, un altro.

Si tratta di un'impropria (quanto insufficiente) forma dicautela, da parte del legislatore statale, connessa alla graveincertezza, se non all'inadeguatezza, delle previsioni di«razionalizzazione ed efficientamento» sotto il profilo della loroeffettiva idoneita' a conseguire i risparmi necessari a giustificarela rideterminazione del finanziamento del fondo sanitario nazionale.

Una cautela che, peraltro manifestamente, si riflette nellapreoccupazione per la garanzia dei livelli essenziali delleprestazioni, per tacere dell'incongruita' del comma 2, laddovepremette che la disciplina in esso contenuta viene introdotta «alfine di salvaguardare i livelli essenziali di assistenza», quasi sitrattasse di un aspetto meramente accessorio rispetto alla previsionedella rideterminazione del livello di finanziamento, dispostarinviando ad un secondo momento la predisposizione, a livelloregionale, delle misure necessarie per assicurare i LEA, inconformita' agli artt. 32, 117, secondo comma, lettera m), e 119,specialmente quarto comma, Cost.

Quanto precede mette in luce il contenuto lesivo dell'interadisciplina che, nella sostanza, dispone un taglio secco e lineare delfinanziamento solo apparentemente compensato da risparmi attendibilie certi, scaricando sulle Regioni la responsabilita' per la garanziadei LEA ipotizzando «misure alternative», ma in realta', aggiuntive,per conseguire - «a tutti i costi», e' il caso di dire, e anche incaso di dimostrata inadeguatezza degli strumenti di cui agli articoloda 9-bis a 9-sexies - l'obiettivo economico-finanziario (misureaggiuntive in ipotesi anche particolarmente onerose per lecollettivita' regionali: dal ridimensionamento inevitabile delleprestazioni sotto il profilo quantitativo e/o qualitativo,all'aumento della compartecipazione degli assicurati alla spesasanitaria e farmaceutica, all'incremento dell'addizionale regionaleall'IRPEF).

Nei termini dinanzi descritti, il taglio dei finanziamenti delsistema sanitario previsto dalla disposizione censurata si pone,dunque, in aperto contrasto con la giurisprudenza di codesta ecc.maCorte secondo cui «i provvedimenti finanziari adottati dallo Statoallo scopo di razionalizzare e contenere la spesa nel settorepubblico allargato, pur dovendo avere un carattere di assolutageneralita' e lo scopo di porre un freno al dilagare di tale spesa -anche mediante la fissazione di criteri d'ordine generale, appuntocostituenti espressione di principi fondamentali della materia, chelasciano, in sede applicativa, specifici ambiti di autonomia alleRegioni e agli enti locali minori - non possono, tuttavia,prescindere dalla individuazione certa delle fonti di finanziamentodelle spese degli enti locali territoriali e dunque anche dellecomunita' montane e dei comuni che di esse fanno parte. Diversamentene verrebbe compromessa la certezza sia delle fonti di finanziamentodella spesa degli enti interessati, sia delle risorse economicheeffettivamente disponibili per di enti stessi, da impiegare per ilraggiungimento delle rispettive finalita' istituzionali» (enfasiaggiunta) (sent. n. 326 del 2010).

L'affermazione secondo cui la Costituzione garantisce alleRegioni il «diritto di disporre di risorse finanziarie che risultinocomplessivamente non inadeguate rispetto ai compiti loro attribuiti»(sent. n. 507/2000) e', del resto, costante nella giurisprudenza dicodesta ecc.ma Corte (cfr., in tal senso, sent. nn. 222 del 1994, 138del 1999, 208 del 2001, 437 del 2001, 29 del 2004 e 381 del 2004).

Ulteriormente lesivo dei parametri costituzionali rubricati (e,in particolare, del principio di ragionevolezza e di lealecooperazione, oltre che del diritto alla salute) e' la circostanzache il legislatore, nel disporre il taglio in contestazione, si siatotalmente disinteressato della necessita' di assicurare, in ognicaso, il «rispetto dei livelli essenziali di assistenza», sebbene lanecessita' di rispettare siffatti livelli fosse stata fattaespressamente salva dall'art. 1, comma 398, della legge n. 190/2014,ovvero la disposizione (richiamata anche nelle intese raggiunte insede di conferenza Stato-Regioni) che, nel modificare l'art. 46 deld.l. n. 66/2014, ha fissato l'obiettivo in vista del cuiperseguimento l'art. 9-septies del d.l. n. 78 del 2015 ha operato iltaglio censurato.

Non consta, infatti, che, nell'introdurre il taglio dispostodall'art. 9-septies, comma 1, del d.l. n. 78 del 2015, il legislatoreabbia compiuto qualsivoglia verifica (il cui esito non avrebbe, delresto, che potuto essere negativo per le ragioni che si sonoconsiderate sopra) circa la possibilita' per le regioni di rispettarei predetti livelli essenziali di assistenza all'esito del tagliooperato, tanto piu' che - secondo quanto evidenziato - il rispetto ditali livelli di assistenza e' stato genericamente posto a caricodelle Regioni, nella piena consapevolezza, evidentemente,dell'inidoneita' delle misure previste dagli artt. 9-bis - 9-sexiesdel d.1. n. 78 del 2915 alla compensazione del taglio operato.

Ne consegue la contrarieta' della disposizione impugnata rispettoai parametri costituzionali di cui in rubrica e la sua conseguenteillegittimita'.

II. Illegittimita' costituzionale dell'art. 9-septies, commi 1 e 2,del d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito nella legge 6 agosto 2015,n. 125, per violazione degli artt. 3, 32, 97, 117, secondo e terzocomma, 118, 119, 120 Cost. e del principio di leale collaborazionesotto il profilo della lesione dell'autonomia finanziaria dellaricorrente per violazione del principio di temporaneita' nelladisciplina statale di coordinamento della finanza pubblica e dicontenimento della spesa regionale.

Le disposizioni impugnate introducono una misura di riduzione delfinanziamento del SSN stabilita una volta per tutte e senza limite ditempo «a decorrere dal 2015».

Nella gia' citata sent. n. 193/2012, si chiarisce che, in materiadi coordinamento della finanza pubblica, «l'estensione a tempoindeterminato delle misure restrittive» fa venir meno una dellefondamentali condizioni di legittimita' dell'intervento statale,segnatamente «quella della temporaneita' delle restrizioni». Larichiamata pronuncia non esclude la possibilita' di «dedurre dallatrama normativa censurata un termine finale che consenta diassicurare la natura transitoria delle misure previste e, allo stessotempo, di non stravolgere gli equilibri della finanza pubblica,specie in relazione all'anno finanziario in corso».

Ma la disciplina impugnata non consente di reperire un terminefinale, ne' di essere interpretata alla stregua di una disciplinatransitoria.

I principi richiamati sono stati, poi, ripresi dalla successivasent. n. 79/2014, nella quale si ribadisce che «questa Corte haripetutamente affermato che e' consentito al legislatore stataleimporre limiti alla spesa di enti pubblici regionali, che siconfigurano quali principi di «coordinamento della finanza pubblica»,anche nel caso in cui gli «obiettivi di riequilibrio della medesima»tocchino singole voci di spesa a condizione che: tali obiettiviconsistano in un «contenimento complessivo, anche se non generale,della spesa corrente», in quanto dette voci corrispondano ad un"importante aggregato della spesa di parte corrente», come nel casodelle spese per il personale (sentenze n. 287 del 2013 e n. 169 del2007); il citato contenimento sia comunque «transitorio», in quantonecessario a fronteggiare una situazione contingente, e non sianoprevisti «in modo esaustivo strumenti o modalita' per ilperseguimento dei suddetti obiettivi» (sentenze n. 23 e n. 22 del2014; n. 236, n. 229 e n. 205 del 2013; n. 193 del 2012; n. 169 del2007)".

Nel caso di specie, la sent. n. 79/2014 non ha ritenutosoddisfatta dalla disciplina denunciata la "condizione dellanecessaria «transitorieta'» delle misure restrittive (fra le tante,sentenze n. 256, n. 229 e n. 205 del 2013), nella parte in cuistabilisce che dette misure, che si impongono all'autonomia di spesaed organizzativa della Regione, sono adottate non per un periodolimitato, per fronteggiare una situazione contingente, ma a tempoindeterminato, disponendo l'adozione del decreto ministeriale «entroil 15 febbraio di ciascun anno»" (enfasi aggiunta).

Sotto il profilo in esame, peraltro, l'art. 9-septies oltre arisultare incompatibile con i principi precisati dalla giurisprudenzacostituzionale, appare affetto da profili di irrazionalita', inriferimento anche all'art. 3 Cost., posto che la stessa riduzionesembra destinata ad essere applicata anche alle annualita' successiveal 2016, per le quali il livello del finanziamento del SSN non e'ancora stato fissato.

Infatti, come si e' visto sopra, l'art. 1, comma 556, della leggen. 190/2014 stabilisce che «il livello del finanziamento del Serviziosanitario nazionale a cui concorre lo Stato e' stabilito in112.062.000.000 euro per l'anno 2015 e in 115.444.000.000 euro perl'anno 2016» («salve eventuali rideterminazioni in attuazionedell'art. 46, comma 6, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66,convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89,come modificato dal comma 398 del presente articolo, in attuazione diquanto previsto dall'articolo 1, comma 1, del Patto per la salute»).

Quanto precede dovrebbe indurre ad interpretare in modo conformea Costituzione l'art. 9-septies nella parte in cui include lalocuzione «a decorrere dal 2015», quanto meno sotto il profilodell'intellegibilita' dal punto di vista matematico, posto che non sicomprende come possa razionalmente ipotizzarsi una riduzione inmisura fissa (2.352 milioni di euro) di una grandezza (il livello delfinanziamento del SSN a cui concorre lo Stato) non ancora stabilita,ne' conoscibile, per quanto concerne gli anni successivi al 2016.

La teorica possibilita' di un'interpretazione conforme aCostituzione non rende, tuttavia, inammissibile un ricorso in viaprincipale, secondo la costante giurisprudenza (ex plurimis, sentt.n. 249 del 2005, n. 289 del 2008, 62 e 188 del 2012).

Al contrario, esigenze di garanzia e certezza del ripartocostituzionale delle competenze legislative impongono di sottoporre acodesta ecc.ma Corte le decisioni impugnate anche sotto questosecondo profilo.

Ne' puo' ipotizzarsi un'eccezionale deroga ai principicostituzionali in tema di autonomia finanziaria regionale e diriparto intersoggettivo delle competenze in considerazione delledifficolta' congiunturali, posto che «il principio salus rei publicaelex esto non puo' essere invocato al fine di sospendere le garanziecostituzionali di autonomia degli enti territoriali stabilite dallaCostituzione. Lo Stato, pertanto, deve affrontare l'emergenzafinanziaria predisponendo rimedi che siano consentitidall'ordinamento costituzionale» (sentt. n. 151 del 2012 e n. 89 del2014).

Anche sotto il profilo in esame, appare, pertanto, evidentel'illegittimita' costituzionale della disposizione censurata.

III. Illegittimita' costituzionale dell'art. 9-septies, commi 1 e 2,del d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito nella legge 6 agosto 2015,n. 125 per violazione degli artt. 3, 117, 119, 120 Cost. e delprincipio di leale collaborazione, in relazione alla legge n. 42 del2009, al d.lgs. n. 68/2011 e al Patto per la salute 2014-2016.

La disciplina legislativa denunciata si pone in contrasto con iparametri costituzionali invocati anche in relazione alla legge n. 42del 2009 (spec. artt. 2, comma 6, e 8) e al d.lgs. n. 68 del 2011,che, agli articoli da 25 a 30, individua quale criterio fondamentaleper la razionalizzazione e il contenimento della spesa sanitaria,oltre che di riparto del fondo sanitario nazionale, quello dei costie dei fabbisogni standard.

E' noto, infatti, che - in base alla normativa teste' richiamata- il finanziamento del sistema sanitario deve essere assicurato sullabase dei costi e dei fabbisogni standard, i quali sono, a loro volta,calcolati nella prospettiva di assicurare il conseguimento deilivelli essenziali di assistenza.

Rispetto a tale sistema, la previsione di un taglio lineare qualequello disposto dalla disposizione censurata e' assolutamenteirragionevole, in quanto - secondo quanto evidenziato nell'ambito delprimo motivo di ricorso - prescinde completamente non soltanto dallaconsiderazione dell'adeguatezza delle risorse rispetto alconseguimento dei citati obiettivi, ma anche dalle regole difinanziamento adottate in attuazione dell'art. 119 Cost.

In altri termini, mentre i livelli essenziali da assicurarerestano invariati - tanto piu' in considerazione del mancatoaggiornamento degli stessi rispetto ai LEA a suo tempo introdotti nelcontesto di congiunture economiche maggiormente favorevoli (1) - pereffetto del censurato taglio, le regioni vedono drasticamentediminuite le risorse disponibili per il loro perseguimento.

Tale intervento inserisce, in tal modo, un elemento di intrinsecairragionevolezza del sistema di finanziamento del SSN, allontanandosidal percorso tracciato dalla Costituzione e dalle disposizioni diquesta attuative per inseguire unicamente contingenti logiche dirisparmio.

Basti pensare, a tale riguardo, che - secondo quanto evidenziatodal Servizio Studi del Senato con riferimento al Disegno di leggeA.S. 1117-A, Dossier n. 90-Delega al Governo in materia difederalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 Cost. - "laquantificazione del «costo standard» puo' essere considerata ilprimum movens rispetto a gran parte della catena del finanziamento",atteso che "esso quantifica la spesa per i LEP, che quantificanol'intervento perequativo" (doc. n. 6).

Sotto il profilo della violazione dell'art. 120, secondo comma,Cost. e del principio di leale collaborazione, si evidenzia, inoltre,che nel Patto per la salute 2014-2016 si sottolinea all'art. 1, comma2, "la necessita' di rivedere e riqualificare i criteri di cuiall'art. 27 del d.lgs. n. 68/2011 sulla «determinazione dei costi edei fabbisogni standard regionali»", oggetto del richiamato accordopolitico in data 19 dicembre 2013, e si afferma che "la revisione deicriteri non puo' mettere in discussione il principio dei costistandard".

Al successivo comma 3, si prevede che "nell'ambito delledisponibilita' di cui al comma 1, con DPCM adottato, d'intesa con laConferenza Stato-Regioni, si provvede, entro il 31 dicembre 2014,all'aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, in attuazionedei principi di equita', innovazione ed appropriatezza e nel rispettodegli equilibri programmati della finanza pubblica": aggiornamento,come e' noto, non ancora avvenuto.

Di fondamentale rilievo e' quanto convenuto al comma 4, dove silegge che "i risparmi derivanti dall'applicazione delle misurecontenute nel Patto rimangono nella disponibilita' delle singoleregioni per finalita' sanitarie ... si conviene altresi' cheeventuali risparmi nella gestione del servizio sanitario nazionaleeffettuati dalle regioni rimangano nella disponibilita' delle regionistesse per finalita' sanitarie".

La disciplina contenuta nell'art. 9-septies impugnato e'improntata ad una logica del tutto differente, che prescindetotalmente dal percorso di convergenza ai costi e ai fabbisognistandard sanitari per riproporre un modello di mero taglio lineare difinanziamento del SSN. Come affermato nella sent. n. 273 del 2013(seppure con riferimento al finanziamento del trasporto pubblicolocale) "il mancato completamento della transizione ai costi efabbisogni standard, funzionale ad assicurare gli obiettivi diservizio e il sistema di perequazione, non consente, a tutt'oggi,l'integrale applicazione degli strumenti di finanziamento dellefunzioni regionali previsti dall'art. 119 della Costituzione".

Il meccanismo legislativo censurato, inoltre, a fronte dirisparmi previsti come conseguenza (attesa, o presunta)dell'applicazione delle disposizioni di cui agli articoli da 9-bis a9-sexies, prevede, anziche' l'acquisizione delle risorse risparmiateal bilancio della sanita' regionale, una (in linea teorica)corrispondente riduzione delle risorse finanziarie destinate alfinanziamento del SSN, in evidente violazione del Patto per la salute2014-2016 e del principio di leale collaborazione.

Donde la violazione dei parametri costituzionali di cui inrubrica e la conseguente illegittimita' della disposizione censurata.

IV. Illegittimita' costituzionale dell'art. 9-septies, commi 1 e 2,del d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito nella legge 6 agosto 2015,n. 125, per violazione degli artt. 77, 117, 119, 120 Cost. e delprincipio di leale collaborazione.

La denunciata lesione dell'autonomia regionale sotto i plurimiprofili sopra indicati si accompagna ad una violazione dell'art. 77Cost., risultando la disciplina impugnata (introdotta con"maxiemendamento" votato a seguito della posizione, da parte delGoverno, della questione di fiducia) del tutto eterogenea rispetto alcontenuto originario del decreto-legge n. 78 del 2015, cosicche'appare evidente il "difetto di omogeneita', e quindi di nessofunzionale, tra le disposizioni del decreto-legge e quelle impugnate,introdotte nella legge di conversione" (Corte cost., sent. n. 32 del2014; sul caso di "evidente o manifesta mancanza di ogni nesso diinterrelazione tra le disposizioni incorporate nella legge diconvenzione e quelle dell'originario decreto-legge" si sonopronunciate anche le sentenze n. 154 e n. 145 del 2015, n. 251 del2014, a partire dalla sentenza n. 22 del 2012).

E' sintomatica del grave problema appena evidenziato lacircostanza che, in sede di conversione, sia stato modificato iltitolo del decreto-legge oggetto di conversione, che in precedenzaera il seguente «Disposizioni urgenti in materia di entiterritoriali». Alla fine dell'Allegato alla legge di conversione,infatti, si stabilisce che "al titolo del decreto-legge sonoaggiunti, in fine, i seguenti periodi: «Disposizioni per garantire lacontinuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo delterritorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitarionazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioniindustriali»".

Tale modifica non puo', peraltro, certo sottrarre la disciplinaimpugnata (e, sebbene ai presenti fini non interessi, le altredisposizioni in materia sanitaria) alle censure che, in ogni caso,s'impongono alla luce della giurisprudenza costituzionale in tema dilegittimita' della legge di conversione (specialmente le sentenze n.32 del 2014 e n. 22 del 2012).

In particolare, occorre ricordare quanto codesta ecc.ma Corte haaffermato nella richiamata sentenza n. 32 del 2014, della quale metteconto riportare per esteso alcuni passaggi, concernenti le condizionidi legittimita' della legge di conversione: "Dalla sua connotazionedi legge a competenza tipica derivano i limiti alla emendabilita' deldecreto-legge. La legge di conversione non puo', quindi, aprirsi aqualsiasi contenuto ulteriore, come del resto prescrivono anche iregolamento parlamentari (art. 96-bis del Regolamento della Cameradei Deputati e art. 97 del Regolamento del Senato della Repubblica,come interpretato dalla Giunta per il regolamento con il pareredell'8 novembre 1984). Diversamente, l'iter semplificato potrebbeessere sfruttato per scopi estranei a quelli che giustificano l'attocon forza di legge, a detrimento delle ordinarie dinamiche diconfronto parlamentare. Pertanto, l'inclusione di emendamenti earticoli aggiuntivi che non siano attinenti alla materia oggetto deldecreto-legge, o alle finalita' di quest'ultimo, determina un viziodella legge di conversione in parte qua.

E' bene sottolineare che la richiesta coerenza tra ildecreto-legge e la legge di conversione non esclude, in lineagenerale, che le Camere possano apportare emendamenti al testo deldecreto-legge, per modificare la normativa in esso contenuta, in basealle valutazioni emerse nel dibattito parlamentare; essa valesoltanto a scongiurare l'uso improprio di tale potere, che siverifica ogniqualvolta sotto la veste formale di un emendamento siintroduca un disegno di legge che tenda a immettere nell'ordinamentouna disciplina estranea, interrompendo il legame essenziale tradecreto-legge e legge di conversione, presupposto dalla sequenzadelineata dall'art. 77, secondo comma, Cost."   Nella sent. n. 32 del 2014 si precisa, inoltre, che "cio' valeanche nel caso di provvedimenti governativi ab origine a contenutoplurimo, come quello di specie. In relazione a questa tipologia diatti - che di per se' non sono esenti da problemi rispetto alrequisito dell'omogeneita' (sentenza n. 22 del 2012) - ogni ulterioredisposizione introdotta in sede di conversione deve esserestrettamente collegata ad uno dei contenuti gia' disciplinati daldecreto-legge ovvero alla ratio dominante del provvedimentooriginario considerato nel suo complesso.

Nell'ipotesi in cui la legge di conversione spezzi la suddettaconnessione, si determina un vizio di procedura, mentre restaovviamente salva la possibilita' che la materia regolata dagliemendamenti estranei al decreto-legge formi oggetto di un separatodisegno di legge, da discutersi secondo le ordinarie modalita'previste dall'art. 72 Cost.

L'eterogeneita' delle disposizioni aggiunte in sede diconversione determina, dunque, un vizio procedurale delle stesse, checome ogni altro vizio della legge spetta solo a questa Corteaccertare. Si tratta di un vizio procedurale peculiare, che per suastessa natura puo' essere evidenziato solamente attraverso un esamedel contenuto sostanziale delle singole disposizioni aggiunte in sedeparlamentare, posto a raffronto con l'originario decreto-legge.All'esito di tale esame, le eventuali disposizioni intruserisulteranno affette da vizio di formazione, per violazione dell'art.77 Cost., mentre saranno fatte salve tutte le componenti dell'attoche si pongano in linea di continuita' sostanziale, per materia o perfinalita', con l'originario decreto-legge".

Nella sent. n. 154 del 2015, si ribadisce che "l'innesto,nell'iter di conversione dell'ordinaria funzione legislativa puo'certamente essere effettuato, considerando, tuttavia, che la legge diconversione e' fonte funzionalizzata alla stabilizzazione di unprovvedimento avente forza di legge, caratterizzata da unprocedimento di approvazione peculiare e semplificato rispetto aquello ordinario. Essa non puo' quindi aprirsi a qualsiasi contenuto,come del resto prescrive, in particolare, l'art. 96-bis delregolamento della Camera dei deputati. A pena di essere utilizzateper scopi estranei a quelli che giustificano l'atto con forza dilegge, le disposizioni introdotte in sede di conversione devonopotersi collegare al contenuto gia' disciplinato dal decreto-legge,ovvero, in caso di provvedimenti governativi a contenuto plurimo,alla ratio dominante del provvedimento originario considerato nel suocomplesso (sentenza n. 32 del 2014)".

Nel caso di specie, occorre osservare che la previsione di untaglio lineare alla spesa sanitaria risulta del tutto eterogeneo eprivo di collegamento rispetto alle disposizioni contenute neldecreto-legge n. 78 del 2015, sicche' appare palese la violazione deiprincipi affermati dalla giurisprudenza dinanzi richiamata.

La ridondanza dell'evidenziata violazione dell'art. 77 Cost.sulla sfera di attribuzioni costituzionali della ricorrente appare inre ipsa, trattandosi di un "maxiemendamento" diretto, come si e'visto con riguardo all'art. 9-septies, ad incidere con effettoimmediato e a tempo indeterminato sull'autonomia finanziaria e sullecompetenze in materia di tutela della salute e organizzazionesanitaria della Regione Liguria.

V. Illegittimita' costituzionale dell'art. 9-septies del d.l. 19giugno 2015, n. 78, convertito nella legge 6 agosto 2015, n. 125, perviolazione degli artt. 3, 97, 117, commi 3 e 4, 118 e 119 dellaCostituzione e del principio di leale collaborazione.

Come evidenziato in precedenza, l'art. 9-septies del d.l. n.78/2015 determina un taglio "lineare" del concorso dello Stato alfinanziamento del SSN per un importo pari ad euro 2.352 milioni dieuro "a decorrere dal 2015".

E' evidente che, in tal modo, la disposizione censurata -inserita con legge di conversione 6 agosto 2015, n. 125 - incideretroattivamente sugli impegni di spesa gia' assunti dalla regioneLiguria in relazione al corrente anno, producendo, altresi',un'irragionevole alterazione della programmazione di spesa gia'operata.

Rileva ricordare, a tale riguardo, che - secondo quantoevidenziato anche nell'ambito del primo motivo di ricorso - ladisposizione censurata interviene in una fase particolarmenteavanzata della programmazione e pianificazione sanitaria (l'art.9-septies e' stato, infatti, inserito, come ricordato, in sede dilegge di conversione nel mese di agosto del corrente anno), andando asottrarre importi che erano stati gia' oggetto di impegno da partedella regione Liguria, la quale, per effetto, della previsionecensurata, si vedra' costretta ad introdurre svariati correttivi incorso di annualita', al fine di allineare (rectius, tentare diallineare) la programmazione della spesa sanitaria per l'annocorrente alla contestata riduzione retroattiva del finanziamentostatale.

Sotto il profilo in considerazione, appare significativoevidenziare come la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte abbia gia'avuto occasione di pronunciare l'illegittimita' di misure che, inviolazione dei principi di certezza delle entrate e di affidamentodelle Regioni, si proponevano di operare tagli di spesa con effettiretroattivi. Si fa segnatamente riferimento alla sentenza n. 326 del2010, con cui codesta ecc.ma Corte ha dichiarato la parzialeillegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 187, della legge n.191/2009 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale epluriennale dello Stato. Legge finanziaria), sottolineando come ladisposizione censurata - nel non prevedere alcuna indicazione inordine al finanziamento dei mutui ancora in essere, stipulati dallecomunita' montane con il concorso dello Stato - "palesa unairragionevolezza che si riverbera sulla autonomia finanziaria delleRegioni e degli enti locali come ridisegnata dall'art. 119 Cost. ecome operante nelle more dell'attuazione del c.d. federalismofiscale, lasciando privo di copertura finanziaria, e comunque, di unaregolamentazione sia pure transitoria, un settore di rilievo, qual e'quello degli investimenti strutturali a medio e lungo termineeffettuati mediante la stipulazione di mutui originariamente«garantiti» dal finanziamento statale" (enfasi aggiunta).

Mette, altresi', conto ricordare che, a contrario, codesta ecc.maCorte ha escluso l'illegittimita' dell'art. 1, comma 565, della leggen. 296/2006, evidenziando come le previsioni censurate, "disponendosolo per l'avvenire e non ponendo per il passato vincoli piu' gravosidi quelli gia' posti dalla legislazione previgente, hannoespressamente escluso ogni interferenza delle precedenti previsionicon quella censurata" (enfasi aggiunta) (sent. n. 120/2008).

La disposizione censurata, in considerazione di quanto precede,si pone, dunque, in aperto contrasto con i parametri costituzionalidi cui in rubrica, nella misura in cui produce una lesione delprincipio di affidamento delle Regioni e del principio diproporzionalita' (artt. 3 e 97 Cost.), incide illegittimamente sullecompetenze legislative e amministrative delle Regioni in materia disanita' (artt. 117, commi 3 e 4, e 118 Cost.), compromettendo,altresi', irragionevolmente l'autonomia finanziaria riconosciuta alleRegioni dall'art. 119 Cost.

VI. Illegittimita' costituzionale dell'art. 9-septies del d.l. 19giugno 2015, n. 78, convertito nella legge 6 agosto 2015, n. 125, inrelazione all'art. 1, comma 398, lett. c), della legge 23 dicembre2014, n. 190 per violazione dell'art. 119 della Costituzione.

Il citato art. 1, comma 398, lett. c), della legge n. 190/2014 hamodificato l'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66/2014, inserendovi laprevisione secondo cui "per gli anni 2015-2018 il contributo delleregioni a statuto ordinario, di cui al primo periodo, e' incrementatodi 3.452 milioni di euro annui in ambiti di spesa e per importicomplessivamente proposti, nel rispetto dei livelli essenziali diassistenza, in sede di autocoordinamento delle regioni da recepirecon intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra loStato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,entro il 31 gennaio 2015. A seguito della predetta intesa sonorideterminati i livelli di finanziamento degli ambiti individuati ele modalita' di acquisizione delle risorse da parte dello Stato. Inassenza di tale intesa entro il predetto termine del 31 gennaio 2015,si applica quanto previsto al secondo periodo, considerando anche lerisorse destinate al finanziamento corrente del Servizio sanitarionazionale".

In tale ultimo caso, dunque (assenza di intesa entro il terminedel 31 gennaio 2015) gli importi in questione - giusta il dispostodel richiamato secondo periodo dell'art. 46, comma 6 - devono essere"assegnati ad ambiti di spesa ed attribuiti alle singole regioni eProvince autonome di Trento e Bolzano, tenendo anche conto del Pil edella popolazione residente" e, in siffatta ipotesi, il tagliocomprende anche la spesa sanitaria.

Tale previsione - i cui effetti sull'autonomia finanziaria el'esercizio delle competenze regionali si concretizzano a seguitodell'introduzione delle disposizioni censurate nella presente sede -risulta illegittima ed irragionevole per violazione dei parametri dicui in rubrica.

Il criterio prefigurato dall'art. 1, comma 398, legge n. 190/2014per il riparto del taglio in questione ("tenendo anche conto del Pile della popolazione residente") realizza, infatti, un effettoperequativo implicito sulla scorta di un criterio che non trovaalcuna copertura costituzionale nell'ambito dell'art. 119 Cost.

Sotto il profilo in considerazione, il riparto del tagliodisposto dalla disposizione censurata si pone, dunque, in apertocontrasto con i principi affermati nella sentenza n. 79 del 2014, ovecodesta ecc.ma Corte ha pronunciato l'illegittimita' costituzionaledi una disposizione che commisurava la riduzione del finanziamentostatale "«in misura proporzionale», fra l'altro, anche alle spesesostenute per i consumi intermedi", ritenendo che un siffattocriterio realizzasse "un effetto perequativo implicito, ma evidente,che discende dal collegare la riduzione dei trasferimenti stataliall'ammontare delle spese per i consumi intermedi, intese qualimanifestazioni, pur indirette di ricchezza delle Regioni", inviolazione della costante giurisprudenza secondo cui "gli interventistatali fondati sulla differenziazione tra Regioni, volti a rimuoveregli squilibri economici e sociali, devono seguire le modalita'fissate dall'art. 119, quinto comma, Cost., senza alterare i vincoligenerali di contenimento della spesa pubblica, che non possono cheessere uniformi (sentenze n. 46 del 2013 e n. 284 del 2009)" e "laperequazione degli squilibri economici in ambito regionale deverispettare le modalita' previste dalla Costituzione, di modo che illoro impatto sui conti consolidati delle amministrazioni pubblichepossa essere fronteggiato ed eventualmente redistribuito attraversola fisiologica utilizzazione degli strumenti consentiti dal vigenteordinamento finanziario e contabile (sentenza n. 176 del 2012)"(sent. n. 79 del 2014).

Nel caso di specie, il criterio di riparto del taglio dispostodalle disposizioni censurate (Pil e popolazione residente) e'effettivamente diverso da quello censurato dalla pronuncia dinanzirichiamata (consumi intermedi), ma, sotto il profilo sostanziale,produce il medesimo effetto perequativo in violazione dei criteriprevisti dall'art. 119 Cost., che fa, invece, riferimento alla"minore capacita' fiscale per abitante".

E', infatti, noto che PIL e capacita' fiscale sono due grandezzedistinte e non immediatamente comparabili, tenuto conto che la primamisura il valore dei beni e dei servizi prodotti, mentre la secondail gettito delle imposte, sicche' tra i due valori vi puo' essere unarelazione ma non gia' piena coincidenza.

Si insiste, pertanto, affinche' codesta ecc.ma Corte vogliapronunciare l'illegittimita' costituzionale delle disposizioniimpugnate per violazione del parametro costituzionale di cui inrubrica.

(1) E' utile ricordare, a tale riguardo, che la determinazione dei livelli essenziali di assistenza risale al D.P.C.M. 29.11.2001, successivamente modificato con D.P.C.M. 5.3.2007, senza che l'aggiornamento previsto entro il 31.12.2012 dall'art. 5 del D.L. n. 158/2012 sia mai stato introdotto.

 

P.Q.M.

 

La Regione Liguria, ut supra rappresentata, difesa e domiciliata,chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale adita dichiaril'illegittimita' costituzionale dell'art. 9-septies, commi 1 e 2, deld.l. n. 78 del 19 giugno 2015 recante Disposizioni urgenti in materiadi enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuita' deidispositivi di sicurezza e di controllo del territorio.Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionalenonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali,pubblicato in Gazzetta Ufficiale 19 giugno 2015, n. 140, S.O. econvertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, leggen. 125 del 6 agosto 2015, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 14agosto 2015, n. 188, S.O. per violazione dei parametri costituzionalidi cui ai sopra estesi motivi di ricorso.

Si depositano, unitamente al sopra esteso ricorso:   1) delibera di Giunta regionale n. 1079 dell'8 ottobre 2015;   2) relazione concernente l'impatto della riduzione delfinanziamento sul servizio sanitario;   3) parere favorevole XII Commissione della Camera deideputati;   4) Commissioni riunite V e XII della Camera dei deputati,Indagine conoscitiva sulla sfida della tutela della salute tra nuoveesigenze del sistema sanitario e obiettivi di finanza pubblica del 4giugno 2014;   5) Corte dei conti, con delibera del 29 dicembre 2014,Relazione sulla gestione finanziaria degli enti territoriali;   6) Servizio Studi del Senato con riferimento al Disegno dilegge A.S. 1117-A, Dossier n. 90 - Delega al Governo in materia difederalismo fiscale.

Genova-Roma, 8 ottobre 2015

Avv. Barbara Baroli Mariniello - Avv. Prof. Giuseppe Franco Ferrari