RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONI N. 6 DEL 16 LUGLIO 2015 (REGIONE ABRUZZO)

Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 16 luglio 2015.

(GU n. 34 del 26.8.2015)

 

Conflitto tra enti n. 6 depositato in cancelleria il 16 luglio 2015 del Presidente della Giunta Regionale Regione Abruzzo (CF 80003170661), in persona del suo Presidente pro-tempore dott. Luciano D'Alfonso, giusta delibera della Giunta Regionale n. 460 del 24 giugno 2015, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Manuela de Marzo (DMRMNL70C41C632R) (avvmanuelademarzo@cnfpec.it) e Stefania Valeri (VLRSFN67A54L103Y) dell'Avvocatura Regionale, ai sensi della legge regionale n. 9 del 14 febbraio 2000 ed in virtu' di procura speciale a margine del presente atto, elettivamente domiciliato presso e nello studio dell'Avv. Francesca Lalli, in Roma, Via Lucio Sestio, 12, Sc. C, Roma;   contro Presidente del Consiglio dei ministri e Ministero dello sviluppo economico, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato.

Per l'accertamento dell'avvenuta violazione della sfera di competenza costituzionale attribuita alla Regione ricorrente e per il conseguente annullamento, previa sospensiva del decreto ministeriale del Ministero per lo sviluppo economico del 25 marzo 2015, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 6 maggio 2015, recante "Aggiornamento del disciplinare tipo in attuazione dell'art. 38 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164."   Con decreto adottato in data 25 marzo 2015 e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 6 maggio 2015, il Ministero dello sviluppo economico ha stabilito, a prescindere dal raggiungimento di qualsivoglia intesa con la Regione ricorrente, le modalita' di conferimento dei nuovi titoli concessori unici, dei permessi di prospezione, di ricerca e delle concessioni di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi nella terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale, nonche' di esercizio delle attivita' nell'ambito degli stessi titoli minerari.

Il citato decreto ministeriale da' attuazione all'art. 38, del decreto-legge n. 133/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 164/2014, e stabilisce che il titolo concessorio unico possa essere rilasciato prima dell'adozione del piano delle aree, previsto dal decreto cd. "Sblocca Italia" (comma 1-bis, art. 38).

Inoltre, all'art. 3, comma 14, il decreto ministeriale in questione stabilisce che i titoli minerari conferiti dopo l'entrata in vigore del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, o le istanze di titoli in corso, possono essere convertiti, rispettivamente, in titoli concessori unici o in istanze per titoli concessori unici, su istanza del titolare o del richiedente, e che, nel periodo intercorrente tra la data dell'istanza del titolare o del richiedente e la data del rilascio da parte del Ministero del corrispondente provvedimento di conversione in titolo unico, restano in vigore tutti i provvedimenti autorizzativi ed i procedimenti in corso relativi ai titoli ed alle istanze originati e si trasferiscono ai corrispondenti titoli unici o richieste di titoli unici.

La disciplina sopra richiamata esplica la sua efficacia sul territorio regionale della Regione Abruzzo in particolare in relazione ai procedimenti ad oggi in corso e relativi proprio alle attivita' di ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi che interessano la medesima Regione Abruzzo.

A tale riguardo e' opportuno premettere che la Regione ricorrente ha gia' impugnato dinanzi a codesta Ecc.ma Corte il citato art. 38, decreto-legge n. 133/2014, quale risultante dalla legge di conversione n. 164/2014, nonche' quale risultante dopo le modifiche apportate dall'art. 1, comma 554, legge n. 190/2014, trattandosi di previsioni lesive delle competenze costituzionalmente garantite in capo alla Regione medesima, nonche' dei principi costituzionali di ragionevolezza e di leale collaborazione, e che i relativi ricorsi (nn. 2/2015 e 35/2015), qui da intendersi richiamati e trascritti, sono tuttora pendenti.

Tutto cio' premesso,   - tenuto conto che l'atto in questa sede impugnato determina, in attuazione di norme incostituzionali gia' impugnate dalla Regione Abruzzo, ma in contrasto con le medesime, le modalita' di rilascio dei titoli concessori unici a prescindere dal piano delle aree (dunque dall'intesa con la Regione ricorrente) e comporta, pertanto, una grave lesione delle prerogative costituzionali dell'Ente ricorrente;   - considerato, inoltre, il perdurante interesse regionale alla coltivazione dei richiamati ricorsi nn. 2/2015 e 35/2015;   con il presente atto la Regione Abruzzo, come in epigrafe rappresentata e difesa, promuove conflitto di attribuzione avverso ed in relazione al decreto del Ministero dello sviluppo economico, adottato in data 25 marzo 2015, e pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 6 maggio 2015, chiedendo a codesta Ecc.ma Corte di voler dichiarare, previa sospensiva del medesimo decreto ministeriale, che non spetta allo Stato, e per esso al Ministero dello sviluppo economico, determinare, con un procedimento nel quale non e' stata assicurata la partecipazione diretta della Regione ricorrente, il disciplinare tipo in attuazione dell'art. 38, decreto-legge n. 133/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 164/2014, e di voler, per l'effetto, annullare l'atto gravato, alla luce dei seguenti

 

Motivi

 

Prima di entrare nel merito specifico delle censure, questa difesa ritiene necessario premettere una breve disamina dell'origine del testo normativo oggi censurato.

In data 29 agosto 2014, il Consiglio dei Ministri ha approvato il decreto-legge n. 133/2014, recante "Disposizioni urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico, la ripresa delle attivita' produttive", entrato in vigore il 13 settembre 2014.

Gia' all'indomani dell'entrata in vigore del decreto cd. "sblocca Italia" le Regioni, ivi compreso l'Abruzzo, manifestavano al Governo, in sede di Conferenza Stato-Regioni, le criticita' del decreto medesimo e del relativo disegno di conversione, come di seguito brevemente riassunto.

Il decreto-legge 133/2014, nell'introdurre misure urgenti in materia di energia, agli artt. 37 e 38 riconosceva alle attivita' di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi ed a quelle di stoccaggio sotterraneo, la qualifica di interesse strategico, pubblica utilita', urgenza ed indifferibilita', volendo con cio' attrarre la materia (produzione trasporto e distribuzione dell'energia) nella competenza esclusiva statale sottraendola a quella concorrente cui invece indubbiamente spetta ex art. 117, 3° comma, Cost..

L'attribuzione del carattere "di interesse strategico", infatti, risultava assolutamente generica e carente della fissazione dei presupposti necessari ad individuarne specificamente l'ambito di applicazione.

Ciononostante, il Governo procedeva all'approvazione della legge di conversione (n. 164/2014) senza tener in alcun conto le istanze manifestate in ordine agli articoli 37 e 38, tanto che la Regione Abruzzo impugnava i suddetti articoli dinanzi a codesta Ecc.ma Corte (n. 2/2015).

Successivamente, con il comma 554, art. 1, legge n. 190/2014, il legislatore statale estendeva ulteriormente la semplificazione dei procedimenti di rilascio delle autorizzazioni, riguardanti l'attivita' di ricerca ed estrazione di idrocarburi e quelle connesse, prevedendo che esse potessero essere autorizzate anche nel caso in cui non si dovesse raggiungere l'intesa con le Regioni, ovvero nel caso in cui queste ultime non dovessero rilasciare le intese.

Anche avverso tale disposizione la Regione Abruzzo, proponeva ricorso in via principale dinanzi a codesta Ecc.ma Corte (n. 35/2015), in quanto la medesima, intervenendo in materia di produzione trasporto e distribuzione dell'energia - materia attribuita alla potesta' legislativa concorrente tra Stato e Regioni - era lesiva della competenza normativa delle Regioni, nonche' dei principi di leale collaborazione, ragionevolezza e proporzionalita'.

Sulla lesione, ad opera dell'atto impugnato, delle prerogative costituzionali della Regione Abruzzo in violazione degli artt. 117, 3 comma, e 118, Cost..

Con il presente ricorso la Regione Abruzzo impugna il decreto del Ministero dello sviluppo economico, meglio indicato in epigrafe, trattandosi di atto idoneo a produrre un conflitto attuale di attribuzione fra Enti, in quanto dotato di rilevanza esterna ed immediatamente lesivo della sfera di competenze costituzionali della Regione ricorrente, quale atto diretto ad esprimere in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare in via esclusiva una competenza (in materia di produzione trasporto e distribuzione dell'energia) il cui svolgimento determina un'invasione attuale della sfera di attribuzioni della Regione ricorrente, nonche' una menomazione altrettanto attuale delle possibilita' di esercizio della stessa (cfr., tra le altre, Corte Cost., sentt. nn. 211/1994; 341/1996 e 137/1998).

Come rilevato in narrativa, il provvedimento ministeriale gravato e' stato emanato in attuazione dell'art. 38, decreto-legge n. 133/2014 (gia' di per se' costituzionalmente illegittimo poiche' lesivo delle attribuzioni ex artt. 117, 3° comma, e 118, Cost..), ma esso si pone contestualmente in contrasto con il medesimo art. 38 cit..

L'art. 3, comma 14, del decreto ministeriale impugnato, inoltre, prevede che i titoli minerari conferiti dopo l'entrata in vigore del decreto legislativo n. 152/2006 e le istanze di titoli in corso, possono essere convertiti, rispettivamente, in titoli unici o in istanze per titoli unici, e che, nel periodo intercorrente tra la data dell'istanza di conversione e quella del rilascio da parte del Ministero del provvedimento di conversione in titolo unico, restano in vigore i provvedimenti autorizzativi ed i procedimenti in corso relativi ai titoli ed alle istanze originari.

Va rilevato, pero', che ai sensi del comma 1-bis, art. 38, decreto-legge n. 133/2014, il Ministro dello sviluppo economico doveva preliminarmente predispone un piano delle aree (nelle quali consentire le attivita' di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, nonche' di stoccaggio sotterraneo di gas naturale), previa intesa con la Conferenza unificata (per le attivita' sulla terraferma).

Il decreto ministeriale oggi impugnato, invece, prevedendo il rilascio dei titoli unici e la conversione di cui si e' detto, in assenza del piano delle aree da adottare d'intesa (cd. "forte" in quanto raggiunta in sede di Conferenza Unificata) con le Regioni, invade certamente la sfera di competenza costituzionalmente affidata alle medesime, in quanto attribuisce in via esclusiva allo Stato la potesta' autorizzatoria in materia appartenente alla competenza concorrente, in violazione degli art. 117, 3° comma, e 118, 1° comma, Cost., e ponendosi altresi' in contrasto con il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni (cui appunto e' conformata la procedura di approvazione del piano delle aree).

L'art. 117, comma 3, Cost., infatti, annovera la materia "produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" tra le materie di legislazione concorrente, ripartendone la legislazione tra lo Stato, chiamato a stabilirne i principi fondamentali, e le Regioni chiamate a dettarne la concreta disciplina nel rispetto degli stessi principi.

Orbene, e' assolutamente incontestabile che nel suddetto ambito rientrano le attivita' del settore energetico oggetto dell'intervento statale oggi censurato.

Cio' posto, come chiarito da codesta Ecc.ma Corte (cfr. sentenza n. 383/2005), in materia di "programmazione" energetica, e' assolutamente necessaria l'acquisizione di una intesa "in senso forte" da parte della Conferenza unificata proprio al fine di compensare la perdita di competenza avvenuta a seguito della sua attrazione in capo allo Stato.

La stessa giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte (cfr. sent. n. 383/2005) in materia energetica, ricorda che tali intese costituiscono condizione minima e imprescindibile per la legittimita' costituzionale della disciplina legislativa statale che effettui la "chiamata in sussidiarieta'" di una funzione amministrativa in materie affidate alla legislazione regionale (cfr. anche le sentenze n. 482/1991 e n. 383/2005, secondo cui la Regione ha diritto di partecipare alle decisioni assunte in sede statale con l'intesa, la cui mancanza potrebbe provocare un conflitto di attribuzione).

Si rileva, altresi', che la disposizione impugnata limita il governo del territorio da parte della Regione con ulteriore violazione dell'art. 117, comma 3, Cost.. La norma, infatti, ha efficacia su tutto il territorio nazionale, ma senza coinvolgere le Regioni, violando cosi' le prerogative costituzionali delle medesime.

Inoltre, sempre ai sensi del comma 1-bis, art. 38, decreto-legge n. 133/2014, nelle more dell'adozione del piano in parola, i titoli abilitativi devono essere rilasciati sulla base delle norme vigenti prima della data di entrata in vigore del cd. Decreto Sblocca Italia.

Con il decreto ministeriale impugnato, invece, permettendo il rilascio dei titoli concessori unici prima dell'adozione del piano delle aree, lo Stato elude l'obiettivo dal medesimo fissato in sede di norma legislativa: razionalizzare lo svolgimento delle attivita' petrolifere sul territorio nazionale.

Risulta addirittura lapalissiano, che, nelle more dell'adozione del piano delle aree, dunque senza il necessario coinvolgimento delle Regioni, un disciplinare (com'e' quello approvato con il decreto ministeriale in questione) che permetta a chiunque di chiedere ed ottenere il rilascio di nuovi titoli unici e/o di convertire i titoli minerari di cui sia gia' in possesso o le richieste gia' avanzate, in titoli concessori unici e in richieste per titoli concessori unici, e' assolutamente invasivo della sfera di competenza regionale e va pertanto annullato, previa sospensiva.

Istanza di sospensione ex artt. 40, legge n. 87/1953, e 26, deliberazione del 7 ottobre 2008.

La Regione Abruzzo rileva la sussistenza di gravi motivi legati alla tutela dell'ambiente ed al governo del territorio che legittimano la sospensione, nelle more del presente giudizio, del decreto ministeriale impugnato.

Diversamente, infatti, l'immediata efficacia del decreto ministeriale impugnato comportera' l'irreversibilita' dei titoli unici rilasciati medio tempore (in via originaria o in sede di conversione dei precedenti titoli minerari) con la conseguenza che quando in futuro sara' adottato il dovuto piano delle aree, voluto dallo stesso legislatore nazionale in accordo con le Regioni interessate, queste ultime non avranno avuto e non potranno piu' avere alcuna voce in merito.

In altre parole, le Regioni non potranno negare il loro consenso in relazione alle aree per le quali i titoli concessori unici si saranno ormai gia' costituiti, in totale assenza del parere delle Regioni (pure voluto, si ribadisce, dal legislatore nazionale), pur avendo essi un'efficacia diretta sui rispettivi ambiti territoriali ed un notevole impatto, magari solo negativo in un giudizio di bilanciamento doveroso tra l'interesse economico e quello ambientale.

Sempre lo stesso legislatore nazionale, peraltro, ha stabilito che nelle more dell'approvazione del piano delle aree, si applica la disciplina previgente l'entrata in vigore del Decreto cd. "Sblocca Italia", con l'ovvia conseguenza che i titoli minerari gia' rilasciati o richiesti non possono essere convertiti in titoli concessori unici in mancanza del piu' volte citato piano delle aree.

 

Conclusioni

 

Da tutto quanto esposto, risulta incontestabile che l'adozione di un nuovo disciplinare tipo per il rilascio dei titoli minerari (futuri titoli unici) avrebbe potuto avvenire, tutt'al piu', (viste le censure di legittimita' costituzionali gia' sollevate dalla Regione ricorrente avverso l'art. 38 cit.) solo successivamente all'adozione del piano delle aree atto a stabilire, d'intesa ("forte") con le Regioni, ove consentire le attivita' in questione in un'ottica di razionalizzazione delle medesime sul territorio nazionale.

Ne deriva che:   - il Ministero dello sviluppo economico avrebbe dovuto, prima di adottare il decreto ministeriale censurato, attendere la predisposizione del piano delle aree previo raggiungimento dell'intesa con le Regioni in sede di Conferenza unificata, ex art. 38, comma 1-bis, cit., assicurando cosi' una partecipazione diretta ed effettiva delle medesime.

- il decreto ministeriale impugnato va annullato in quanto costituisce un'invasione statale nella sfera di competenza costituzionale della Regione ed in quanto lesivo del principio di leale collaborazione che deve sovrintendere ai rapporti tra lo Stato e le autonomie regionali; principio, come noto, ormai pacificamente considerato di rango costituzionale trovando diretto fondamento negli artt. 5 e 120, Cost..

 

P.Q.M.

 

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte voglia, ogni contraria istanza e deduzione disattesa, in accoglimento del presente ricorso, previa sospensiva del decreto ministeriale del Ministero per lo sviluppo economico del 25 marzo 2015, pubblicato in Gazzetta Ufficiale serie generale n. 103 del 6 maggio 2015, dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al Ministero dello sviluppo economico, determinare, con un procedimento nel quale non e' stata assicurata (in violazione degli artt. 117, 3° comma, e 118, 1° comma, Cost.) la partecipazione della Regione ricorrente, l'Aggiornamento del disciplinare tipo in attuazione dell'art. 38 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164" e di voler, per l'effetto, annullare l'atto gravato, decreto ministeriale del Ministero per lo sviluppo economico del 25 marzo 2015, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 6 maggio 2015, nonche' ogni atto connesso a quello impugnato.

Si deposita:   1) copia delibera di Giunta Regione Abruzzo n. 460/2015;   2) copia decreto ministeriale del Ministero per lo sviluppo economico del 25 marzo 2015, pubblicato in Gazzetta Ufficiale serie generale n. 103 il 6 maggio 2015, recante "Aggiornamento del disciplinare tipo in attuazione dell'art. 38 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164".

Roma, 29 giugno 2015

Avv. Manuela de Marzo - Avv. Stefania Valeri