RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONI N. 2 DELL'8 APRILE 2015 (REGIONE PUGLIA)

Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria l'8 aprile 2015.

(GU n. 17 del 29.4.2015)

 

Ricorso della Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale dott. Nicola Vendola, a cio' autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 576 del 26 marzo 2015, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Marcello Cecchetti del Foro di Firenze (pec: marcellocecchetti@pec.ordineavvocatifirenze.it) ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Via Antonio Mordini n. 14, come da mandato a margine del presente atto;   Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per la dichiarazione che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, il potere di adottare la Circolare n. 1/2015, DAR Prot. 1856 del 29 gennaio 2015, recante «Linee guida in materia di attuazione delle disposizioni in materia di personale e di altri profili connessi al riordino delle funzioni delle province e delle citta' metropolitane. Art. 1, commi da 418 a 430, della legge 23 dicembre 2014, n. 190», nelle parti in cui - alle pagg. 9, 13 e 15, come meglio puntualizzato nella deliberazione di Giunta regionale di autorizzazione al presente giudizio - essa contiene affermazioni lesive delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute alle Regioni, per violazione degli articoli 3, primo comma, 97, secondo comma, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettere g) e p), terzo, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, 119, quarto comma, della Costituzione.

I. - Premessa.

La Circolare indicata in epigrafe rappresenta una nota interpretativa ed esplicativa - tra gli altri, per quel che e' qui di piu' prossimo interesse - dei commi 420, 421, 422, 423, 424 e 427 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, gia' impugnati dalla Regione Puglia nella sede del giudizio in via principale (Reg. Ric. n. 38/2015), e concernenti la imposizione di puntuali e penetranti limiti di spesa alle Province (comma 420), la consistente contrazione della dotazione organica di Province e Citta' metropolitane (comma 421) e i processi di assorbimento del relativo personale soprannumerario in altre amministrazioni, in particolare regionali e locali (commi 422, 423, 424 e 427).

In alcune parti la Circolare de qua si limita a riproporre, parafrasandolo e offrendone chiarimenti, il contenuto delle sopra citate disposizioni legislative, mentre in altre si spinge decisamente oltre, contenendo affermazioni non riconducibili in alcun modo ai precetti desumibili da queste ultime.

II. - Sull'ammissibilita' del presente conflitto.

II.1. - Come e' noto, nella sede del conflitto di attribuzione davanti a questa Ecc.ma Corte non possono essere invocati profili di vulnerazione delle competenze regionali che si atteggino quali mere esecuzioni/applicazioni, prive di autonoma attitudine lesiva, delle lesioni gia' prodottesi per effetto della le e della quale l'atto in esame rappresenti l'attuazione. Nella presente sede, dunque, la Regione Puglia intende proporre a questo Ecc.mo Giudice costituzionale soltanto censure concernenti quelle parti della sopra citata Circolare che si configurano quale novum rispetto alle disposizioni legislative di cui costituiscono attuazione, ovviamente nella misura in cui, limitatamente a tale novum, esse sono in grado di determinare una lesione della sfera competenziale di livello costituzionale della Regione ulteriore rispetto a quella gia' prodottasi per effetto delle disposizioni legislative, anche se per ipotesi dipendenti dalla violazione dei medesimi parametri costituzionali.

II.2. - In particolare sulla impugnabilita', nella sede del giudizio per conflitto di attribuzione, di atti aventi la natura di circolari, la giurisprudenza costituzionale e' ormai orientata, da molto tempo, in senso positivo, tutte le volte che essi «consista(no) in una chiara manifestazione di volonta' in ordine all'affermazione della propria competenza» (ex plurimis, cfr. sentt. nn. 120 del 1979, 123 del 1980, 187 del 1984). Come si vedra', dalla Circolare n. 1/2015 risulta in modo del tutto chiaro ed inequivoco, sia pure implicitamente, la manifestazione di volonta' di parte statale in ordine all'affermazione della propria competenza ad adottare precetti violativi delle attribuzioni costituzionali delle Regioni, in quanto contrastanti con norme costituzionali poste a presidio delle competenze di queste ultime. Da qui, dunque, la sicura ammissibilita' del presente conflitto.

II.3. - Si noti, inoltre, che la Circolare de qua e' espressamente indirizzata a tutte «le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001», ossia (per quel che qui interessa) a «tutte le amministrazioni dello Stato», nonche' alle amministrazioni degli enti territoriali. Risulta dunque chiaro, alla luce dell'art. 1, commi 423 e 424, della legge n. 190 del 2014 - i quali rinviano alle procedure e agli «Osservatori» di cui all'accordo stipulato ex art. 1, comma 91, della legge n. 56 del 2014 - che si tratta di affermazioni rivolte ad un complesso articolato di amministrazioni alla cui attivita' e' demandata l'attuazione della disciplina posta dai commi 421 ss. dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014.

Piu' nello specifico, al riguardo e' possibile notare quanto segue. In base all'art. 1, comma 91, della legge n. 56 del 2014, «entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, lo Stato e le regioni individuano in modo puntuale, mediante accordo sancito nella Conferenza unificata, le funzioni di cui al comma 89 oggetto del riordino e le relative competenze». In attuazione di tale previsione e' stato stipulato un accordo in Conferenza unificata in data 11 settembre 2014 (Rep. atti n. 106/CU). L'art. 13 di tale accordo prevede che, «al fine di assicurare (..) la opportuna uniformita' di orientamenti (..) nel processo di riordino di cui al presente Accordo», venga istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri-Ministro per gli affari regionali e le autonomie, un «Osservatorio nazionale presieduto dal Ministro per gli Affari regionali e le autonomie e composto dal Sottosegretario per gli Affari regionali e le autonomie, dal Ministro dell'economia e delle finanze, dal Ministro dell'interno, al Ministro della semplificazione e della Pubblica amministrazione, dal Presidente della Conferenza delle Regioni, dal Presidente dell'Anci e dal Presidente dell'UPI, o loro delegati».

Lo stesso articolo attribuisce all'Osservatorio nazionale compiti di «impulso», «raccordo» e «monitoraggio», nonche' di «presidio delle attivita' delle amministrazioni statali e regionali», in relazione all'attuazione del processo di riordino, in costante coordinamento con gli Osservatori regionali che - sempre ai sensi del medesimo art. 13 - devono essere istituiti presso ciascuna Regione.

Come risulta agevole comprendere solo che si consideri quanto appena richiamato, tra i destinatari della Circolare che qui si contesta, sono ricompresi, a fianco delle amministrazioni delle autonomie territoriali, organi dell'amministrazione statale a cui gli atti sopra richiamati affidano precisi compiti di vigilanza, impulso e orientamento delle attivita' delle prime. Cio' rende palese che il fine della Circolare e' sia quello di guidare l'attivita' interpretativa della legge da parte degli enti territoriali chiamati ad attuarla, sia quello di influire sul modo in cui gli organi dell'amministrazione statale svolgeranno i compiti di vigilanza, impulso e orientamento delle amministrazioni territoriali.

Da qui una ulteriore ragione nel senso dell'ammissibilita' del conflitto. Come infatti risulta illustrato esemplarmente da questa Ecc.ma Corte nella sent. n. 245 del 1996, le circolari interpretative possono essere oggetto di impugnativa con lo strumento del conflitto di attribuzioni tra Stato e Regioni, non solo in quanto contenenti, come ricordato piu' sopra, la manifestazione inequivoca della volonta' dello Stato circa un assetto competenziale sfavorevole alla Regione, ma anche - a piu' forte ragione - tutte le volte che la circolare sia «diretta agli organi centrali e periferici preposti a curare che le regioni si attengano a quanto nella stessa disposto». Il che, come si e' visto, e' precisamente quel che accade nella presente circostanza.

III. - La lesione delle attribuzioni regionali.

Alla stregua dei sopracitati criteri, la Regione Puglia, con la deliberazione di Giunta regionale indicata in epigrafe, ha ritenuto che la Circolare n. 1/2015 adottata dal Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e dal Ministro per gli affari regionali e le autonomie (DAR Prot. 1856 del 29.1.2015) sia lesiva delle attribuzioni costituzionali spettanti alla Regione e percio' meritevole di impugnazione nella sede del conflitto davanti a questa Ecc.ma Corte nelle parti e per i profili che di seguito si espongono.

III.1. - Illegittimita' costituzionale in parte qua delle note concernenti il comma 421 (pag. 9), dalle parole «in relazione» alle parole «area vasta», per violazione degli articoli 117, commi secondo, lett. p), terzo e quarto, 118, primo e secondo comma, e 119, quarto comma, cost. non spettanza allo stato del potere di adottare le menzionate note sul comma 421.

III.1.1. - Premessa.

Nel paragrafo intitolato «Finalita' e ambito soggettivo», relativo al comma 421 della legge n. 190 del 2014 (pag. 9), si legge quanto segue: «In relazione ai processi di riordino delle funzioni delle province, secondo la previsione della legge 7 aprile 2014, n. 56, il legislatore ha rapportato le dotazioni organiche delle citta' metropolitane e delle province delle regioni a statuto ordinario al fabbisogno connesso con lo svolgimento delle funzioni fondamentali attribuite dalla predetta legge 56/2014». Cio' in quanto «le percentuali di riduzione sono tarate (..) in ragione della consistenza delle funzioni fondamentali rispettivamente attribuite agli enti di area vasta».

Il menzionato comma 421 cosi' dispone: «La dotazione organica delle citta' metropolitane e delle province delle regioni a statuto ordinario e' stabilita, a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, in misura pari alla spesa del personale di ruolo alla data di entrata in vigore della legge 7 aprile 2014, n. 56, ridotta rispettivamente, tenuto conto delle funzioni attribuite ai predetti enti dalla medesima legge 7 aprile 2014, n. 56, in misura pari al 30 e al 50 per cento e in misura pari al 30 per cento per le province, con territorio interamente montano e confinanti con Paesi stranieri, di cui all'articolo 1, comma 3, secondo periodo, della legge 7 aprile 2014, n. 56. Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, i predetti enti possono deliberare una riduzione superiore. Restano fermi i divieti di cui al comma 420 del presente articolo. Per le unita' soprannumerarie si applica la disciplina dei commi da 422 a 428 del presente articolo».

La disposizione in questione prevede una consistente riduzione della pianta organica delle Citta' metropolitane e delle Province, pari addirittura al 30% per le prime e al 50% per le seconde, rispetto all'ammontare della spesa per il personale di ruolo alla data di entrata in vigore della legge n. 56 del 2014. La riduzione e' inoltre prevista nel 30% per le Province con territorio interamente montano e confinanti con paesi stranieri.

Il novum delle citate affermazioni della Circolare n. 1/2015 rispetto alla previsione legislativa di cui rappresentano attuazione e' evidente: come si e' visto, nel comma 421 della legge n. 190 del 2014 non si poneva alcun precetto circa la destinazione del residuo personale delle Province e delle Citta' metropolitane a specifiche funzioni tra quelle di cui questi enti saranno destinati ad essere titolari a seguito del processo di riordino innescato dai commi 89 ss. dell'art. 1 della legge n. 56 del 2014. Le censure proposte dalla Regione Puglia nei confronti di quella disposizione legislativa con il ricorso n. 38/2015, infatti, si imperniavano, oltre che sul difetto del titolo competenziale statale, soltanto sulla circostanza secondo la quale la definizione della dotazione organica degli enti di area vasta non teneva in alcun conto l'effettiva consistenza e le specifiche caratteristiche delle funzioni che tali enti saranno chiamati a svolgere a seguito del citato processo di riordino delle funzioni.

Le proposizioni sopra citate, reperibili nella Circolare n. 1/2015, approfondiscono gravemente la richiamata lesione, poiche' affermano il principio della necessaria ed esclusiva destinazione del personale destinato a rimanere in servizio presso Province e Citta' metropolitane allo svolgimento alle specifiche funzioni fondamentali individuate dalla legge n. 56 del 2014. Oltre a non tener in alcun conto le funzioni che, nell'esercizio della propria competenza legislativa, le Regioni riterranno di attribuire agli enti di area vasta - profilo, come si e' visto, gia' presente nel comma 421 - esse sono dunque volte all'affermazione di un principio in base al quale tali enti dovranno necessariamente preporre allo svolgimento delle sole funzioni fondamentali individuate dalla legge statale il proprio personale in servizio che non potrebbe dunque essere destinato allo svolgimento delle ulteriori funzioni attribuite dalla legge regionale nell'ambito del processo di riordino attivato dalla legge n. 56 del 2014.

Tali affermazioni risultano gravemente lesive delle attribuzioni costituzionalmente garantite alle Regioni per le seguenti ragioni.

III.1.2. - Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p), e quarto comma, Cost.

Il primo contrasto con disposizioni costituzionali che si rende palese in relazione al richiamato passaggio della Circolare in esame e' quello concernente la lesione della competenza legislativa della Regione in materia di «organizzazione amministrativa degli enti locali». Nel diritto costituzionale vigente la competenza generale e residuale a disciplinare l'ordinamento degli enti locali (e dunque anche la "organizzazione amministrativa degli enti locali", in esso ricompresa), pertiene infatti alla legge regionale, mentre lo Stato puo' intervenire soltanto per disciplinare le funzioni fondamentali, la legislazione elettorale, e gli organi di governo dei soli enti locali costituzionalmente necessari, ovverosia Comuni, Province, e Citta' metropolitane. Cio' risulta chiaramente dal combinato disposto della c.d. "clausola di residualita'" di cui all'art. 117, quarto comma, Cost. e dell'art. 117, secondo comma, lett. p), Cost., nonche' dall'abrogazione esplicitamente disposta dal legislatore costituzionale del 2001 dell'art. 128 Cost., il quale attribuiva alla legge della Repubblica la competenza a definire il contesto normativo nel quale era chiamata a svolgersi l'autonomia comunale e provinciale. La giurisprudenza di questa Ecc.ma Corte, del resto, ha ormai da tempo accolto tale prospettiva. In generale, e' possibile richiamare, a titolo di esempio, le sentt. nn. 244 e 456 del 2005, 397 del 2006, e 237 del 2009. Piu' specificamente in relazione al "subsettore" della "organizzazione degli uffici regionali e degli enti locali", si vedano invece nel senso accennato le sentt. n. 326 del 2008 (par. 8 del Considerato in diritto) e n. 173 del 2012 (part. il par. 12 del Considerato in diritto).

Le sopra richiamate affermazioni della Circolare n. 1/2015, viceversa, pretendono di affermare precetti concernenti specificamente tale ambito, ed in particolare il gia' menzionato principio della necessaria destinazione del personale residuo di Province e Citta' metropolitane all'esclusivo svolgimento delle funzioni fondamentali individuate dal legislatore statale. Da qui la loro palese incostituzionalita' e la lesione delle attribuzioni regionali che in questa sede si lamenta.

III.1.3. - Violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, 118, secondo comma, e 119, quarto comma, Cost.

Il "principio di necessaria ed esclusiva destinazione del personale residuo di Province e Citta' metropolitane", affermato dalla Circolare n. 1/2015, determina una lesione della competenza legislativa regionale anche da un ulteriore punto di vista.

Come e' noto, in base all'art. 118, terzo comma, Cost., la legge regionale e' chiamata a distribuire le funzioni amministrative ricadenti negli ambiti materiali di propria competenza. E' del tutto evidente che la legge regionale non potra' pienamente esplicare la propria discrezionalita', nell'allocazione delle funzioni, poiche' si trovera' fortemente coartata dalla circostanza secondo la quale le Province e le Citta' metropolitane, in base al principio di necessaria ed esclusiva destinazione del personale residuo alle sole funzioni fondamentali stabilite dalla legge dello Stato, non disporranno di personale da assegnare all'esercizio di quelle funzioni che, eventualmente, la legge regionale ritenesse di voler loro attribuire. Quanto appena osservato rende palese anche la violazione dell'art. 119, quarto comma, Cost., e del principio di corrispondenza tra funzioni e risorse che quest'ultimo pone. In base a tale disposizione costituzionale, infatti, le risorse derivanti dalle fonti di cui ai primi tre commi della medesima devono essere sufficienti ad assicurare lo svolgimento delle funzioni che agli enti territoriali spettano in base ai principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza, cosi' come attuati dal legislatore competente per materia. Il principio di necessaria destinazione del personale residuo degli enti di area vasta alle funzioni fondamentali, invece, impone la preposizione dell'intera dotazione organica di Province e Citta' metropolitane ad una sola parte delle funzioni amministrative che tali enti saranno chiamati ad esercitare.

Per l'esercizio delle restanti funzioni - attribuite a tali enti dalla legge regionale nelle materie di propria competenza - in conseguenza, non vi sarebbe alcuna risorse di personale: da qui la evidente, e grave, violazione del principio di corrispondenza tra funzioni e risorse. La violazione di tale principio, infine, si traduce senz'altro in una lesione delle attribuzioni regionali nella misura in cui l'inesistenza di risorse di personale da assegnare allo svolgimento di funzioni nelle materie di competenza regionale impedirebbe il pieno dispiegarsi della discrezionalita' legislativa regionale nella distribuzione delle funzioni amministrative.

III.1.4. - Violazione dell'art. 118, primo e secondo comma, Cost.

Risultano gravemente violati dall'affermazione della Circolare n. 1/2015 qui in discussione anche i principi di sussidiarieta', adeguatezza e differenziazione, di cui all'art. 118 Cost.

I precetti posti dall'art. 118, infatti, risultano lesi dalla circostanza secondo la quale il riordino delle funzioni operato dalla legge regionale si trovera' a non poter farsi guidare da tali norme, poiche' non sara' possibile attribuire agli enti di area vasta le funzioni che ai medesimi dovrebbero spettare in base ai principi menzionati, a causa della impossibilita' in cui si troverebbero - applicando il citato principio di necessaria destinazione del personale residuo alle sole funzioni fondamentali individuate dallo Stato - di preporre unita' di personale allo svolgimento di dette funzioni.

L'affermazione del principio di necessaria ed esclusiva destinazione del personale residuo alle funzioni fondamentali stabilite dalla legge dello Stato, dunque, lede le attribuzioni regionali nella misura in cui impedisce alla legge regionale di attuare i principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza nella distribuzione delle funzioni amministrative nelle materie di propria competenza. Cio', in particolare, lede le attribuzioni regionali nella misura in cui "costringe" la Regione ad allocare a se stessa e, dunque, ad esercitare in proprio una funzione amministrativa al cui svolgimento i Comuni siano inadeguati, poiche', a causa del principio affermato dalla Circolare n. 1/2015, le Province e le Citta' metropolitane non disporrebbero del personale necessario al loro svolgimento.

III.2. - Illegittimita' costituzionale in parte qua delle note concernenti il comma 422 (pag. 13), dalle parole «qualora la regione» alle parole «precedenti trasferimenti», per violazione degli articoli 97, secondo comma, 114, secondo comma, 117, commi secondo, lett. p), terzo, quarto e sesto, 118, primo e secondo comma, cost. non spettanza allo stato del potere di adottare le menzionate note sul comma 422.

III.2.1. - Premessa   Nel paragrafo dal titolo «Elenchi del personale e procedure di mobilita' in relazione alle funzioni», relativo al comma 422 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 (pag. 13), la Circolare n. 1/2015 afferma, riferendosi alla legge n. 56 del 2014, che, «qualora la Regione, sulla base del precedente assetto, avesse delegato alla provincia l'esercizio di funzioni con connesso trasferimento di risorse finanziarie (..) a copertura degli oneri di personale con contratto di lavoro a tempo indeterminato e/o determinato con la provincia, lo stesso personale e' trasferito alla Regione con relative risorse corrispondenti all'ammontare dei precedenti trasferimenti».

Il citato comma 422 prevede che venga individuato «entro novanta giorni» dalla data di entrata in vigore della stessa legge di stabilita' per il 2015, e «secondo modalita' e criteri definiti nell'ambito delle procedure e degli osservatori di cui all'accordo previsto dall'articolo 1, comma 91, della legge 7 aprile 2014, n. 56», il personale destinato a rimanere assegnato alle Province e alle Citta' metropolitane, nonche' quello destinato invece alle procedure di mobilita', in base ai commi 422 e ss. dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014. Gli specifici profili di incostituzionalita' che caratterizzano questa previsione legislativa sono gia' stati esposti dall'odierna ricorrente nel ricorso presentato in via principale (n. 38/2015) nei confronti di alcune disposizioni contenuta nella citata legge n. 190 del 2014.

Il novum delle affermazioni della Circolare n. 1/2015 che in questa sede si contestano rispetto alla previsione legislativa di cui rappresentano attuazione e' rappresentato dal richiamo, in parte implicito e in parte esplicito, a due differenti (ma correlati) precetti che dovrebbero essere seguiti nel processo di riordino delle funzioni amministrative provinciali e nel correlato processo di ricollocazione del personale soprannumerario per effetto della riduzione della dotazione organica. Si tratta, in particolare:   a) del principio, evidentemente presupposto dall'affermazione sopra riportata, secondo il quale la Regione dovrebbe riallocare a se stessa le funzioni esercitate fino ad oggi dalle Province sulla base di una delega regionale;   b) del principio secondo il quale la Regione sarebbe tenuta a riassorbire non genericamente una quota del personale in mobilita' corrispondente al fabbisogno per l'esercizio di dette funzioni, ma specificamente le singole unita' di personale che in concreto le esercitavano. Tali affermazioni risultano gravemente lesive delle attribuzioni costituzionalmente garantite alle Regioni per le seguenti ragioni. III.2.2. - Violazione degli articoli 117, secondo comma, lett. p), terzo e quarto comma, e 118, secondo comma, Cost. Il primo profilo sul quale e' necessario concentrarsi riguarda la lesione della competenza legislativa regionale. Tramite i passaggi della Circolare n. 1/2015 sopra richiamati, infatti, lo Stato manifesta una volonta' inequivoca circa l'affermazione della propria competenza legislativa in ambiti chiaramente e pianamente di competenza regionale.

L'affermazione sopra riportata sub a), infatti, nella misura in cui riguarda funzioni ricadenti in materie diverse da quelle di competenza esclusiva statale, incide sull'allocazione delle funzioni amministrative nelle materie regionali, affidata, come e' noto, alla competenza legislativa regionale in base agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118, secondo comma, Cost. L'affermazione sopra riportata sub b), invece, incide gravemente sulla materia dell'organizzazione amministrativa regionale, affidata - come e' altrettanto noto - alla competenza della legge regionale dal combinato disposto dei commi secondo, lett. p), e quarto, dell'art. 117 Cost. In tal senso, del resto, la giurisprudenza di questa Ecc.ma Corte e' ormai consolidata. Risulta infatti chiaramente da un orientamento ormai pacifico che lo Stato, a seguito della entrata in vigore della legge cost. n. 3 del 2001, ha perso a favore della potesta' legislativa residuale regionale la competenza generale in materia di «ordinamento degli enti locali», per le ragioni gia' sinteticamente illustrate piu' sopra (cfr., al riguardo, le gia' menzionate sentt. nn. 244 e 456 del 2005, 397 del 2006, e 237 del 2009). In questa sede, tuttavia, rilevano piu' specificamente quelle decisioni che hanno chiarito, al di la' di ogni possibile dubbio, che all'interno di tale ambito devono ritenersi senz'altro ricompresi i "subsettori" della organizzazione (sentt. nn. 233 del 2006 e 219 del 2013) e del funzionamento degli uffici regionali (sent. n. 229 del 2013). In tale quadro, consente di apprezzare appieno l'incostituzionalita' delle contestate affermazioni della Circolare n. 1/2015, e la conseguente lesione delle attribuzioni regionali, soprattutto la sent n. n. 95 del 2008, secondo la quale le «modalita' di accesso al lavoro pubblico regionale» devono necessariamente essere ricondotte «alla materia dell'organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali», e in quanto tali «rientra(no) nella competenza residuale delle Regioni di cui all'art. 117, quarto comma, della Costituzione». Nello stesso senso, del resto, si era espressa con altrettanta chiarezza la sent. n. 380 del 2004.

In sintesi, le sopra richiamate affermazioni ledono le attribuzioni regionali nella misura in cui pretendono di rivendicare allo Stato una competenza in materie affidate alla competenza legislativa regionale, concorrente o residuale, a seconda dei casi.

III.2.3. - Violazione degli articoli 97, 114, secondo comma, 117, sesto comma, e 118, primo comma, Cost.

L'affermazione della Circolare n. 1/2015 sopra riportata sub b), inoltre, non puo' non essere ritenuta gravemente lesiva della potesta' di autorganizzazione della Regione, determinando quindi la possibilita' di un conseguente pregiudizio sul corretto dispiegarsi dell'autonomia amministrativa che la Costituzione le riconosce.

L'obbligo di riassorbire, tra le unita' di personale soprannumerarie degli enti di area vasta, proprio quelle che svolgevano le funzioni esercitate dalla Provincia su delega regionale, e non altre, rappresenta infatti una indebita ingerenza in un ambito di autonomia costituzionalmente garantito alla Regione, per effetto degli art. 114, secondo comma, e 117, sesto comma, Cost. Nell'esercizio della propria autonomia organizzativa, infatti, la Regione potrebbe ritenere la dotazione organica di cui dispone pienamente adeguata, dal punto di vista qualitativo, allo svolgimento delle "nuove" funzioni, e preferire l'assorbimento di unita' di personale aventi differenti specializzazioni professionali. Cio', per ovvie ragioni, e' dunque potenzialmente in grado di determinare effetti pregiudizievoli sul corretto esercizio delle funzioni amministrative che l'amministrazione regionale e' tenuta a svolgere in base ai principi di sussidiarieta' ed adeguatezza.

Quanto appena detto, infine, determina anche la lesione dell'art. 97, secondo comma, Cost., del principio di buon andamento della pubblica amministrazione in esso contenuto, e del principio di adeguatezza delle risorse rispetto alle funzioni di cui all'art. 119, quarto comma, Cost., poiche' - come e' del tutto evidente - si pone in controtendenza rispetto alla necessita' che i pubblici uffici della Regione siano organizzati in modo coerente rispetto alle funzioni che essi sono concretamente chiamati a svolgere. Dinanzi al bisogno di specifiche professionalita' per lo svolgimento delle funzioni assegnate, infatti, le Regioni non potranno ricercare le professionalita' adeguate tra i soprannumerari, dovendo viceversa necessariamente gravare i propri ruoli con personale che, in concreto, potrebbe essere per nulla adatto, per competenze e professionalita', alle reali necessita' dell'ente.

E' appena il caso di evidenziare, peraltro, che la possibilita' di invocare in questa sede la violazione di un parametro extracompetenziale - quale quello del principio del buon andamento dell'amministrazione - dipende dalla sua stretta connessione con i parametri competenziali invocati e - in sintesi - con la circostanza secondo la quale nella sede del conflitto intersoggettivo la Regione rivendica la tutela della propria posizione giuridica di vantaggio, di livello costituzionale, ad organizzare i propri uffici in modo tale che possa essere garantito il buon andamento della propria attivita' amministrativa. Si tratta dunque di un vero e proprio "caso paradigmatico" di ridondanza della violazione di un parametro extra-competenziale in una lesione delle attribuzioni costituzionali regionali (cfr. sul punto la sent. n. 9 del 2013).

III.2.4. - Violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, e 118, primo comma, Cost.

L'affermazione sub a), evidentemente presupposta dal passo della Circolare n. 1/2015 piu' sopra riportato, lede gravemente la competenza di cui la legge regionale dispone nell'allocazione delle funzioni amministrative in ambiti differenti da quelli affidati alla competenza legislativa statale, poiche' impone l'obbligatoria riallocazione al livello regionale di funzioni fino ad oggi svolte dalle Province, anche se sulla base di una delega a suo tempo operata dalla Regione. Viceversa, ben potrebbe la legge regionale, nell'esercizio della propria discrezionalita' e in attuazione dei principi di sussidiarieta' e adeguatezza di cui all'art. 118 Cost., ritenere di dover confermare l'esercizio di dette funzioni da parte degli enti di area vasta, attribuendole loro in titolarita'.

Che cio' rappresenti una eventualita' ben concreta, del resto, e' provato dal fatto che se fino ad oggi le funzioni in questione sono state svolte dalle Province, sia pure per mezzo dello strumento della delega, evidentemente l'ipotesi di continuare a ritenere il livello di area vasta tutt'ora adeguato allo svolgimento delle stesse si configura come altamente plausibile. Le menzionate affermazioni contenute nella pag. 13 della Circolare, dunque, sono volte ad impedire alla discrezionalita' legislativa regionale di determinarsi in una direzione che, con grande probabilita', deve essere ritenuta fortemente coerente con le norme costituzionali che presiedono all'allocazione delle funzioni amministrative in base all'art. 118, primo comma, Cost.

III.3. - Illegittimita' costituzionale in parte qua delle note concernenti il comma 424 (pag. 15), limitatamente alle parole «nonche' enti da questa dipendenti», per violazione degli articoli 3, primo comma, 97, secondo comma, 117, commi secondo, lett. g) e p), e quarto, 119, quarto comma, cost. Non spettanza allo stato del potere di adottare le menzionate note sul comma 424.

III.3.1. - Premessa.

Tra le note concernenti il comma 424 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, nel paragrafo della Circolare intitolato «Ambito soggettivo e disciplina del comma 424» (pag. 15), e' possibile leggere che, tra le strutture vincolate al regime delle assunzioni dettato da tale disposizione, dovrebbero ritenersi ricomprese quelle «di tutta l'amministrazione regionale, nonche' enti da queste dipendenti».

Il primo periodo del citato comma 424 prevede che «le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all'immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unita' soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilita'». Il secondo periodo, invece, impone alle Regioni ed agli enti locali di destinare «esclusivamente per le finalita' di ricollocazione del personale in mobilita' (..) la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario». A cio' si aggiunge che, nonostante il citato obbligo, restano «fermi» i «vincoli del patto di stabilita' interno e la sostenibilita' finanziaria e di bilancio dell'ente». Infine, in base al comma 424, «le assunzioni effettuate in violazione» del medesimo «sono nulle». Ebbene, non vi e' chi non veda come l'affermazione secondo la quale l'ambito soggettivo di applicazione dei precetti appena richiamati dovrebbe ritenersi comprensivo anche degli "enti dipendenti dalla Regione" e' senza dubbio un quid novi rispetto alla previsione contenuta nel comma 424, la quale invece - come appena evidenziato - si limita a riferirsi alle sole amministrazioni degli enti-Regioni (oltre che agli enti locale).

Tale affermazione risulta gravemente lesiva delle attribuzioni costituzionalmente garantite alle Regioni per le seguenti ragioni.

III.3.2. - Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere p) e g), e quarto comma, Cost.

Lo Stato difetta di qualunque titolo competenziale per disciplinare il personale degli enti locali, delle Regioni, e degli enti regionali, nonche' le rispettive procedure di mobilita'. Puo' infatti intervenire soltanto in relazione alle funzioni fondamentali, agli organi di governo e alla legislazione elettorale di Province, Comuni e Citta' metropolitane, nonche' in relazione all'organizzazione degli enti pubblici nazionali. E' del tutto evidente, invece, che il passaggio sopra richiamato manifesta, implicitamente ma chiaramente, la volonta' di affermare la competenza statale anche in ordine a profili ulteriori e differenti rispetto a quelli appena evocati.

Merita in questa sede di essere nuovamente richiamata la consolidata giurisprudenza costituzionale, gia' citata piu' sopra, (parr. III.1.2 e III.2.2), secondo la quale lo Stato ha ormai perduto la competenza legislativa generale in tema di "ordinamento degli enti locali", ormai di competenza regionale, ed in particolare meritano di essere nuovamente ricordate quelle decisioni che hanno affermato che il settore dell'accesso al lavoro pubblico regionale non puo' che ritenersi ricompreso in tale ambito (sentt. nn. 380 del 2004 e 95 del 2008), con conseguente assenza di qualunque titolo di intervento legislativo dello Stato al riguardo. Dalla carenza assoluta della competenza statale in relazione alla materia de qua deriva dunque la violazione dell'attribuzione costituzionale della Regione e la portata lesiva dell'affermazione contenuta nella Circolare rispetto alla competenza legislativa regionale sul tema.

III.3.3. - Violazione dell'art. 119, quarto comma, Cost., nonche' degli articoli 3, primo comma, e 97, secondo comma, Cost.

III.3.3.1. - Le censure proposte avverso l'art. 1, comma 424, della legge n. 190 del 2014, denunciate dalla Regione Puglia nella sede del giudizio in via principale (Ric. n. 38/2015). Un importante effetto lesivo del comma 424 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, fortemente afflittivo per l'autonomia costituzionalmente garantita agli enti territoriali, e gia' denunciato dal ricorso proposto dalla Regione Puglia in via principale e' quello del vincolo, a carico di questi ultimi, di realizzare assunzioni a tempo indeterminato solamente attingendo alle graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della stessa legge di stabilita' per il 2015, ovvero al personale delle Citta' metropolitane e delle Province messo in mobilita', risultando in tal modo impossibile ai citati enti territoriali bandire concorsi pubblici per la copertura di specifiche professionalita' che si rendessero necessarie in relazione all'esercizio delle funzioni loro attribuite.

Come gia' denunciato nel ricorso proposto in via principale, cio' determina una grave violazione del principio di corrispondenza qualitativa tra risorse e funzioni amministrative di pertinenza di ciascun ente territoriale, poiche' dinanzi al bisogno di specifiche professionalita' per lo svolgimento delle funzioni assegnate, questi ultimi non potranno ricercare i profili adeguati, ma dovranno necessariamente gravare i propri ruoli con personale che potrebbe essere per nulla adatto, per competenze e professionalita', alle necessita' dell'ente. A quanto appena esposto si aggiunge inoltre una grave violazione dell'art. 3, primo comma, Cost., e del principio di ragionevolezza in esso contenuto, nonche' del principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97, secondo comma, Cost., poiche' non sara' possibile alle amministrazioni regionali e locali interessate organizzare i propri uffici in modo tale da garantire il buon andamento della propria attivita' amministrativa, per effetto di un precetto evidentemente irragionevole.

III.3.3.2. - L'approfondimento della lesione ad opera della Circolare n. 1/2015.

Come gia' evidenziato piu' sopra, il quid novi che il passaggio sopra richiamato della Circolare n. 1/2015 introduce rispetto all'assetto appena descritto consiste essenzialmente nell'affermazione della estensione dell'applicazione delle norme dettate dal comma 424 anche agli enti regionali, oltre che alla Regione-ente. Da qui la ulteriore violazione, in relazione a questo specifico aspetto, dei medesimi parametri costituzionali richiamati al precedente par. III.3.3.1 e per i medesimi motivi ivi illustrati. Da qui, inoltre, la lesione delle attribuzioni costituzionali regionali, poiche' la Regione non sara' in grado di organizzare lo svolgimento delle proprie funzioni amministrative per mezzo dei richiamati enti regionali in un modo costituzionalmente soddisfacente, a causa delle ragioni sopra richiamate.

Risultano dunque violati: il principio di corrispondenza qualitativa tra risorse e funzioni amministrative, poiche' dinanzi al bisogno di specifiche professionalita' per lo svolgimento delle funzioni assegnate, non sara' possibile ricercare i profili adeguati, dovendosi viceversa attingere a bacini nei quali potrebbero esserci soltanto unita' di personale non adatte, per competenze e professionalita', alle necessita' dell'ente; l'art. 3, primo comma, Cost., e il principio di ragionevolezza in esso contenuto, nonche' il principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97, secondo comma, Cost., poiche' non sara' possibile organizzare gli uffici pubblici interessati in modo tale da garantire il buon andamento della loro attivita' amministrativa, per effetto di un precetto evidentemente irragionevole.

III.4. - Illegittimita' costituzionale in parte qua delle note concernenti il comma 424 (pag. 15), dalle parole «la percentuale di turn over» alle parole «area vasta», per violazione degli articoli 3, primo comma, 97, secondo comma, 117, commi secondo, lett. P), e quarto, e 119, quarto comma, cost. Non spettanza allo stato del potere di adottare le menzionate note sul comma 424.

III.4.1. - Premessa.

Nelle note concernenti il comma 424 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 e' reperibile una ulteriore affermazione lesiva delle attribuzioni regionali. Nel paragrafo intitolato «Ambito soggettivo e disciplina del comma 424» (pag. 15) e' infatti possibile leggere che «la percentuale di turn over legata alle facolta' di assunzioni deve esser destinata in via prioritaria all'immissione dei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate al 1° gennaio 2015», e che «le risorse rimanenti (..) devono essere destinate (..) ai processi di mobilita' del personale soprannumerario degli enti di area vasta».

Per quel che qui specificamente interessa, il menzionato comma 424 dispone che «le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all'immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unita' soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilita'».

Il novum delle affermazioni contenute nella Circolare n. 1/2015, rispetto alla previsione legislativa appena riportata, e' evidente: in quest'ultima, infatti, le due ipotesi della assunzione dei vincitori di concorso e dell'assorbimento del personale soprannumerario degli enti di area vasta risultano collocate sullo stesso piano, configurandosi quindi in tal modo una possibilita' di scelta, da parte della Regione, tra le due categorie di soggetti, evidentemente anche in base alle esigenze organizzative e funzionali della Regione stessa. Le affermazioni contenute nella Circolare che qui si impugna, invece, mirano a negare tale possibilita' di scelta, configurando una necessaria priorita' nell'assunzione a beneficio della prima categoria di soggetti.

L'affermazione di tale priorita' risulta gravemente lesiva delle attribuzioni costituzionalmente garantite alle Regioni per le seguenti ragioni   III.4.2. - Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p), e quarto comma, Cost.

Analogamente a quanto gia' evidenziato piu' sopra, deve ribadirsi che lo Stato difetta di qualunque titolo competenziale per disciplinare il personale degli enti locali e delle Regioni, nonche' le rispettive procedure di mobilita'. Puo' infatti intervenire soltanto in relazione alle funzioni fondamentali, agli organi di governo e alla legislazione elettorale di Province, Comuni e Citta' metropolitane, nonche' per regolare i profili civilistici dei rapporti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche. Anche in questo caso risulta del tutto evidente, invece, che il passaggio sopra richiamato manifesta, implicitamente ma chiaramente, la volonta' di affermare la competenza statale anche in ordine a profili ulteriori e differenti rispetto a quelli appena evocati.

Anche in tale circostanza, quindi, dalla carenza assoluta della competenza statale in relazione alla materia de qua deriva la violazione dell'attribuzione costituzionale della Regione e la portata lesiva dell'affermazione contenuta nella Circolare n. 1/2015 rispetto alla competenza legislativa regionale sul tema.

III.4.3. - Violazione dell'art. 119, quarto comma, Cost., nonche' degli articoli 3, primo comma, e 97, secondo comma, Cost.

Come gia' ricordato, la. Regione Puglia ha impugnato il comma 424 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, lamentando l'illegittimita' costituzionale di una norma che impone l'assunzione di personale prescindendo dalle specifiche esigenze organizzative e funzionali dell'amministrazione regionale, per violazione del principio di corrispondenza tra risorse e funzioni, del principio di ragionevolezza e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione (artt. 119, quarto comma, 3, primo comma, e 97 secondo comma, Cost.).

Il novum affermato dal richiamato passaggio della Circolare n. 1/2015, evidentemente, approfondisce tali lesioni alla sfera costituzionalmente garantita alle Regioni, poiche' introduce un ulteriore fattore di irrigidimento, obbligando queste ultime all'assunzione preferenziale dei vincitori in graduatoria rispetto al personale soprannumerario. La ulteriore riduzione della possibilita' di scelta dell'amministrazione rende palese la lesione delle attribuzioni regionali specificamente determinata dalla Circolare, a causa della violazione dei medesimi parametri sopra richiamati, e per i medesimi motivi illustrati al precedente par. III.3.3.1.

E' appena il caso di evidenziare che, anche in questa circostanza, la censura risulta pienamente ammissibile, ancorche' costruita su parametri extra-competenziali quali gli artt. 3, primo comma, e 97, secondo comma, Cost., poiche' la loro lesione ridonda gravemente sul modo in cui l'amministrazione regionale potra' organizzare i propri uffici e svolgere le funzioni amministrative che le sono affidate.

 

P.Q.M.

 

La Regione Puglia, come sopra rappresentata e difesa, chiede che questa Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente ricorso per conflitto di attribuzione, dichiari che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, il potere di adottare la Circolare n. 1/2015, DAR Prot. 1856 del 29.1.2015, recante "Linee guida in materia di attuazione delle disposizioni in materia di personale e di altri profili connessi al riordino delle funzioni delle province e delle citta' metropolitane. Articolo 1, commi da 418 a 430, della legge 23 dicembre 2014, n. 190", nei limiti e nei termini sopra esposti, disponendo, per l'effetto, l'annullamento delle parti della suddetta Circolare specificamente censurate.

Con ossequio.

Bari-Roma, 27 marzo 2015

Avv. Prof. Marcello Cecchetti