Proposta di legge n. 446/9^

Relazione

La grave crisi economica nazionale e l'esponenziale aumento del numero di enti locali che lamentano evidenti difficoltà in ordine alla capacità di poter rispettare gli equilibri di bilancio stabiliti dalla normativa vigente impone alle regioni, oggi, di predispone idonei interventi e iniziative, prevedendo e attuando soluzioni che possano contribuire fattivamente al risanamento dello stato economico-finanziario sia degli enti in dissesto, sia di quelli per cui sussistano squilibri strutturali contabili tali da poterne provocare la definitiva crisi; e ciò, anche a mezzo di iniziative eccezionalmente derogatorie a prescritti regimi normativi.

In questo scenario, la dismissione del patrimonio disponibile pubblico che consente di dare "ossigeno" alle casse dell'Ente, concretezza, in particolare, una delle scelte strategiche già adottate, al riguardo, da molteplici amministrazioni italiane e, prima fra tutte, dal Governo e dal legislatore nazionale.

Questa, infatti, la ratio dell'art. 193 del TUEL che prevede, ai fini del ripiano degli eventuali debiti fuori bilancio e dell'eventuale disavanzo di amministrazione risultante dal rendiconto approvato degli enti locali in dissesto, l'utilizzo di tutte le entrate e le disponibilità, "nonché i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili"'.

Questa la ratio che ha determinato il legislatore nazionale a prevedere, in base al disposto di cui al 9° comma dell'art. 255 del TUEL, l'utilizzo (da parte degli enti in dissesto) dei proventi della dismissione del patrimonio disponibile anche "in deroga a disposizioni vigenti che attribuiscono specifiche destinazioni ai proventi derivanti da alienazioni di beni"'.

Questa, infine, la ratio del recente inserimento nel TUEL dell'istituto del "piano di riequilibrio finanziario pluriennale" (art. 243 bis del TUEL introdotto dall'art. 3, comma 1, lett. r), Legge n. 213/2012) che, contemplando sostanzialmente una nuova fattispecie (ossia quella del "pre-dissesto"), pone in luce la necessità e rilevanza di predisposizione di interventi ad hoc in una fase ancora prodromica alla dichiarazione di dissesto proprio onde evitare che, alla luce dell'attuale congiuntura economica, migliaia di comuni italiani per i quali sussistano gravi squilibri strutturali di bilancio, siano costretti a dichiarare il proprio default.

Alla luce delle considerazioni su espresse appare, dunque, evidente la necessità di previsione e predisposizione di interventi "eccezionali" che possano effettivamente influire sul risanamento dello stato economico-finanziario certamente di quegli enti per cui la situazione di dissesto sia già dichiarato, rendendoli, però, non di meno applicabili anche a quegli enti che si trovino in una conclamata situazione di pre-dissesto (riconosciuto ormai formalmente dal legislatore nazionale), valutata l'efficacia, necessarietà e doverosità degli interventi stessi in una fase preventiva.

La dismissione del patrimonio pubblico disponibile rappresenta, dunque, come riferito, una importante fonte di finanziamento e copertura del disavanzo di amministrazione, sebbene la sua validità venga posta in dubbio dall' orientamento della Corte dei Conti calabrese laddove si intervenga in materia di dismissione di immobili di edilizia economica e popolare (rappresentando, questi ultimi, larga parte degli assets immobiliari in proprietà degli enti locali), stante il vincolo di destinazione dei relativi proventi sancito dall'art. 1, comma 5 della Legge n. 560/1993.

L'intervento legislativo regionale in esame, integrativo della Legge regionale Calabria n. 32/1996 vigente in materia, si pone, allora, come soluzione al limite di legittimità posto dalla Corte dei Conti territoriale, consentendo espressamente agli enti calabresi in dissesto (per i quali è già normativamente prescritta la possibilità di utilizzo, in deroga a disposizioni vigenti, di somme provenienti dalla alienazione di beni a destinazione vincolata, ai sensi dell'art. 255 TUEL su richiamato), nonché ai comuni che ne facciano richiesta e che abbiano aderito alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale previsto dall'art. 243 bis del TUEL, la possibilità di destinare, in via prioritaria, i proventi delle vendite (di cui ai piani di alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica) al risanamento finanziario del bilancio comunale.

Lo spirito della norma è quello di garantire l'attuabilità di un importante sistema di finanziamento del deficit economico-finanziario, già in una fase prodromica al dissesto; e, tanto, assolutamente in linea e coerenza rispetto a quella che è la volontà del legislatore nazionale per come emerge dal combinato disposto degli articoli su citati e inseriti nel Testo Unico degli Enti Locali.

Proprio il combinato disposto della normativa richiamata e la competenza legislativa esclusiva delle Regioni in materia di alienazione dei beni di edilizia residenziale pubblica, rendono attuabile e legittima l'emanazione del progetto di legge in esame.

***

Al riguardo, la verifica di legittimità di intervento del legislatore regionale per l'attuazione della modifica e/o integrazione della L.R. n. 32/1996 (“Disciplina per l'assegnazione e la determinazione dei canoni di locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica”) — va necessariamente attuata alla luce di quelle che sono le competenze legislative in materia di edilizia residenziale pubblica, rispettivamente dello Stato e delle regioni a statuto ordinario.

La proposta di modifica e/o integrazione della normativa regionale richiamata "consente", infatti, eccezionalmente, la devoluzione delle somme intriotate dagli enti locali calabresi, nella dismissione del patrimonio disponibile afferente immobili destinati ad edilizia residenziale pubblica, alla copertura dei deficit in bilancio degli enti in dissesto (ed in pre-dissesto).

Ciò, però, per come osservato recentissimamente dalla Corte dei Conti Calabria (deliberazione n. 294 del 15.11.2012), in aperta antitesi e contrasto ai principi dettati dalla legge nazionale n. 560/1993 comma 5), che pone un espresso ed ESCLUSIVO vincolo di destinazione quantomeno dell'80% delle somme introitate dall'ente che dismette gli assets immobiliari in questione al reinvestimento ed allo sviluppo del settore edilizio residenziale pubblico.

La ratio del principio insito nella legge nazionale è quella per cui il settore medesimo e le norme vincolistiche ad esso riferite siano finalizzati alla concretizzazione e tutela dei principi costituzionali della "funzione sociale e della massima accessibilità della proprietà privata" (art. 42, comma 2 della cost.), mediante garanzia del diritto all'abitazione a prezzi accessibili anche alle classi deboli ed ai ceti meno abbienti.

L'eccezionale "superamento" del vincolo di destinazione statuito ex lege in materia, in quanto posto a tutela e salvaguardia di principi costituzionali di così alto valore sociale, va, allora, necessariamente valutato avuto riguardo, in primis, alla competenza legislativa regionale in materia.

Le competenze legislative di Stato e regioni in materia di assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica.

Sentenza Corte costituzionale n. 94/07

La materia dell'edilizia residenziale pubblica non compare nè nella "vecchia" e neppure nella nuova classificazione delle competenze legislative attribuite allo Stato e alle regioni, contenuta attualmente nei commi 2 e 3 dell'art. 117 Cost. (nel testo modificato con la citata 1. c. n. 3 del 2001), per cui dovrebbe oggi appartenere, ai sensi del comma 4 del medesimo art. 117, alla competenza legislativa esclusiva delle regioni.

L'indagine da compiere è, a seguito della riforma costituzionale del 2001, esattamente opposta a quella che doveva compiersi vigente il "vecchio" testo dell'art. 117 Cost., in quanto è ora necessario verificare non se alle regioni spettano competenze legislative in materia di edilizia residenziale pubblica (il che è certo), ma se tali competenze spettano anche allo Stato e, in caso positivo, entro che limiti.

Illuminante, al riguardo, è quanto chiarito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 94/07, ove è stata attribuita alla suddetta materia il carattere della "trasversalità", trattandosi di settore che si identifica "nella programmazione, costruzione e gestione di alloggi destinati a soddisfare le esigenze abitative dei ceti meno abbienti".

La materia dell'edilizia residenziale pubblica si estende, infatti, ad avviso della Corte, su tre livelli normativi: il primo riguarda "la determinazione dell'offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze abitative dei ceti meno abbienti" e rientra, ai sensi dell'art. 117, c. 2, lett. m), Cost., nella competenza legislativa esclusiva dello Stato; il secondo, riguarda "la programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica", sicché attiene alla materia "governo del territorio" ed é, di conseguenza, in virtù del comma 3 dell'art. 117 Cost., oggetto di legislazione concorrente; il terzo, riguarda "la gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di proprietà degli IACP o degli altri enti che a questi sono stati sostituiti dalla legislazione regionale", che, non essendo compreso nei due precedenti livelli, rientra nel comma 4 dell'art. 117 Cost. e, perciò, appartiene alla potestà legislativa esclusiva delle regioni.

Lo Stato ha, dunque, potestà legislativa esclusiva per quel che attiene la determinazione "dell'offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze abitative dei meno abbienti". In tale determinazione, come si legge nella citata sentenza n. 94/07, "si inserisce la fissazione dei principi che valgono a garantire l'uniformità dei criteri di assegnazione [degli alloggi] su tutto il territorio nazionale".

La disciplina organica dell'assegnazione e della gestione di tali alloggi "costituisce, invece, in linea di principio, espressione della competenza spettante alla regione in questa materia" (sic Corte cost., ord. n. 526/02 e ord. n. 104/04).

Ed, allora, posto che l'alienazione degli alloggi deve essere considerata "indissolubilmente connessa con l'assegnazione degli stessi" (Corte cost., sent. n. 486/92), e posto che "le procedure amministrative e organizzative per arrivare ad una più rapida e conveniente cessione" di tali alloggi, devono essere ricondotte "al potere di gestione dei propri beni e del proprio patrimonio, appartenente in via esclusiva alle regioni ed ai loro enti strumentali" (Corte cost. sent. n. 94/07) é apparso inevitabile alla Corte costituzionale dichiarare che "la materia", nella parte relativa anche alla alienazione degli alloggi, deve essere, a fortiori, certamente ricompresa "nella potestà legislativa residuale (ed esclusiva) delle regioni, ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost.".

***

Proprio alla luce di tale sentenza, si può, dunque, con certezza affermare che il potere gestionale afferente l'alienazione degli immobili inerenti il patrimonio disponibile devoluto ad edilizia residenziale pubblica (e, quindi, la correlata competenza legislativa) appartenga oggi, in via esclusiva, alle regioni.

La Regione Calabria ha, dunque, il potere di intervenire per "legittimare" la devoluzione degli introiti rivenienti dalla vendita di alloggi dell'edilizia residenziale pubblica al risanamento del deficit di bilancio da parte degli enti in dissesto e pre-dissesto, risultando, peraltro, tale iniziativa legislativa assolutamente coerente (come evidenziato), con i provvedimenti normativi e regolamentari dettati a livello nazionale per intervenire in sostegno di situazioni di evidenti e dichiarati deficit di bilancio degli enti locali.

Ogni giusta garanzia a tutela della funzione e dello scopo sociale appartenente alla edilizia residenziale pubblica sarà, poi, tutelata a monte mediante la predisposizione degli appositi piani comunali di vendita degli alloggi (che necessitano di preventiva autorizzazione da parte della Giunta regionale), da redigersi rigorosamente in base ai criteri definiti dalla Legge regionale n. 32/19% e da quelli statuiti nella stessa Legge n. 560/1993 e s.m.i., per come dalla legge regionale calabrese richiamati.

Nell'equo contemperamento degli interessi pubblici in gioco (tutela della funzione sociale della proprietà privata e della massima accessibilità della medesima, garanzia dell'alloggio ai ceti meno abbienti e riequilibrio finanziario degli enti), l'opportunità dell'intervento legislativo in esame appare, pure, ravvisabile in quanto l'approvazione della norma avvierà un deciso percorso di dismissione degli alloggi ritenuti cedibili nei limiti e termini di cui ai piani di vendita, con possibilità di acquisizione da parte degli attuali detentori della abitazione occupata e con consistenti flussi di finanziamento delle casse degli enti che incideranno, con evidente vantaggio per i cittadini, sia sulla riduzione della pressione fiscale, sia sulla riduzione dei tagli alla spesa pubblica.

Art. 1

All'art. 59 ter della Legge Regionale 25 novembre 1996, n. 32 è aggiunto il seguente comma 8:

8. I Comuni calabresi dichiarati in dissesto finanziario (nonché quelli che abbiano deliberato l'adesione al piano di riequilibrio finanziario pluriennale di cui all'art. 243 bis del D.lgs 267/2000 e successive modifiche e integrazioni), possono destinare prioritariamente i proventi delle vendite di cui ai piani richiamati al precedente comma 4 al risanamento finanziario del bilancio comunale. Quote residuali di tali proventi sono destinate alla realizzazione di programmi di cui al comma 7.

La presente legge è pubblicata su Bollettino Ufficiale della Regione Calabria ed entra in vigore dal giorno successivo alla sua pubblicazione.

E' fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e farla osservare come legge della regione Calabria.