Consiglio regionale della Calabria

Pubblicato il 03/06/2022
N. 04517/2022REG.PROV.COLL.
N. 02831/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2831 del 2022, proposto dalla Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato xxxxx xxxx, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del signor xxxxx xxxxx in Roma, via xxxxxxxx, n. ...;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo, -OMISSIS-, resa tra le parti. concernente l'accesso agli atti inerenti alle "Prestazioni ospedaliere -OMISSIS-".
visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione in giudizio della -OMISSIS-;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2022 il Cons. Antonio Massimo Marra e uditi per le parti l'avvocato xxxxx xxxx e l'avvocato dello Stato xxxxxx xxxx;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. L'odierna appellata, -OMISSIS- ha impugnato, con ricorso principale, avanti al Tribunale amministrativo regionale per l'Abbruzzo -OMISSIS- il silenzio rigetto sulla domanda di accesso agli atti, dalla stessa società presentata, in data -OMISSIS- ed avente ad oggetto: "Prestazioni ospedaliere -OMISSIS-".
1.1. Con ricorso per motivi aggiunti, depositati -OMISSIS-, -OMISSIS-, ha impugnato il sopravvenuto provvedimento espresso, a mezzo del quale la Regione Abruzzo ha rappresentato che i dati documentali, concernenti le prestazioni erogate dal ricorrente (ricoveri day-hospital), sono pervenuti all'Ufficio regionale in un blocco indifferenziato, che ha richiesto una onerosa attività di rielaborazione.
1.3 A supporto di tale richiesta, la ricorrente in primo grado ha dedotto il proprio specifico interesse "in relazione alle contestazioni sollevate dall'Organismo Ispettivo designato dalla ASL -OMISSIS- avverso tutte le prestazioni con DRG -OMISSIS-" erogate dalla Struttura durante gli esercizi -OMISSIS-, ed alla cura e difesa dei propri interessi giuridici".
In estrema sintesi, la dichiarata finalità dell'accesso era quella di poter esercitare il cd. accesso difensivo. L'istanza si è richiamata espressamente alla disciplina dell'accesso documentale, prevista dalla l. n. 241 del 1990.
2. L'atto di diniego di accesso opposto dall'ente regionale, in riscontro ai motivi aggiunti, è incentrato sulla motivazione per la quale costituiva onere del ricorrente garantire il flusso informativo relativo alle prestazioni erogate, con e senza oneri a carico del servizio sanitario regionale, sottolineando, inoltre, che..."i saldi della mobilità interregionale comprendono voci ulteriori rispetto alle prestazioni questione e spesso includono anche tagli derivanti da convenzioni stipulate tra le varie regioni, quindi non sarebbe possibile conoscere il saldo del riferibile alla singola struttura come preteso dalla ricorrente".
3. L'odierna appellata, come si è premesso, ha impugnato ai sensi dell'art. 116 c.p.a. avanti al Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo il diniego di accesso, deducendo un unico articolato motivo, e ne ha chiesto l'annullamento.
3.1 Nel primo grado del giudizio si è costituita la Regione resistente, che ha eccepito l'infondatezza nel merito della domanda di accesso proposta.
4. Il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo - sezione -OMISSIS-, con -OMISSIS-, ha accolto il ricorso.
4.1. Secondo il primo giudice, l'istanza di -OMISSIS- -OMISSIS-, avente carattere difensivo, è fondata in quanto, nella specie, essa ha dimostrato un collegamento strumentale tra l'esigenza di tutelare una posizione in giudizio e la necessità di acquisire degli atti- per poter sostenere propria tesi in giudizio, escludendone perciò la temerarietà della prospettazione, ..."non dovendo il giudice indagare la fondatezza della tesi che la parte vuole può sostenere giudizio" (Consiglio di Stato, -OMISSIS-).
5. In questa sede la Regione appellante osserva che:
- la motivazione della gravata sentenza sarebbe alquanto sommaria, a fronte del riscontro da parte dell'amministrazione che, con nota -OMISSIS-, aveva consentito l'accesso ai dati ritenuti ostensibili;
- la richiesta della società appellata, considerata nella sua interezza, avrebbe diversamente reso ammissibile un "controllo generalizzato" sull'operato dell'amministrazione;
- l'orientamento prevalente del Consiglio di Stato ha sul punto specifico chiarito che "l'interesse alla conoscenza degli atti amministrativi deve essere comparato con gli altri interessi tra cui quello dell'amministrazione a non subire eccessivi intralci nella propria attività storia presidiata anche a livello costituzionale" (Ad. Pl. -OMISSIS-).
6. La società appellata si è costituita in giudizio, replicando alle deduzioni avversarie e chiedendone la reiezione.
7. Nella camera di consiglio del 5 maggio 2022 l'appello è stato trattenuto decisione
8. L'oggetto della presente controversia attiene ad una ipotesi di cosiddetto "accesso difensivo" e pone la questione sui limiti a tale forma di accesso, che non può essere estesa fino al punto da legittimare un controllo generalizzato, generico e indistinto del singolo sull'operato dell'amministrazione.
9. Il primo giudice ha ritenuto fondata l'istanza di accesso, ritenendo adeguatamente provato -da parte dell'interessata- il collegamento strumentale tra la esigenza di tutelare una posizione in giudizio e la necessità di acquisire gli atti per sostenere la propria tesi.
10. Tanto premesso nel merito, venendo all'esame dell'unico ed articolato motivo di appello dedotto dalla Regione Abbruzzo ed inerente alla violazione degli artt. 22 della legge n. 241 del 1990 e dell'art. 53 del decreto legislativo n. 50 del 2016, il Collegio è dell'avviso che detta censura sia fondata, dovendosi ritenere generica la domanda di accesso avanzata dalla società ricorrente in primo grado, seppure giustificata in chiave di "accesso difensivo".
10.1. Per un migliore inquadramento giuridico della fattispecie all'esame, va, anzitutto, rilevato che l'art. 22, comma 2, della l. 7 agosto 1990, n. 241, definisce l'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, quale principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza.
Il successivo comma 3 introduce il principio della massima ostensione dei documenti amministrativi, salve le limitazioni giustificate dalla necessità di contemperare il suddetto interesse con altri interessi meritevoli di tutela (art. 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6 della medesima legge).
10.2. Pur prevedendo il diritto di accesso agli atti della Pubblica amministrazione a chiunque vi abbia interesse, il Legislatore non ha, tuttavia, voluto introdurre un'azione popolare volta a consentire un controllo generalizzato sull'attività amministrativa. A riprova di ciò vi è la previsione, specifica, che l'interesse all'ostensione deve essere finalizzato alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti: a norma dell'art. 22, comma 1, lett. b) della legge n. 241/1990, infatti, vengono definiti "interessati" all'accesso non tutti i soggetti indiscriminatamente, ma soltanto i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso (ex multis, per le applicazioni del principio, tra i precedenti più recenti, Consiglio di Stato, -OMISSIS-).
Il successivo art. 24 della medesima legge regola i casi di esclusione dal diritto di accesso.
10.3. Il comma 7 precisa, tuttavia, che "Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici".
10.4. Secondo il costante orientamento di questo Consiglio di Stato, "va accolta una nozione ampia di "strumentalità" del diritto di accesso, nel senso della finalizzazione della domanda ostensiva alla cura di un interesse diretto, concreto, attuale e non meramente emulativo o potenziale, connesso alla disponibilità dell'atto o del documento del quale si richiede l'accesso, non imponendosi che l'accesso al documento sia unicamente e necessariamente strumentale all'esercizio del diritto di difesa in giudizio, ma ammettendo che la richiamata "strumentalità" va intesa in senso ampio in termini di utilità per la difesa di un interesse giuridicamente rilevante" (ex multis, -OMISSIS-).
10.5 Si osserva in giurisprudenza, ancora del tutto pacificamente, che il suddetto legame tra la finalità dichiarata e il documento richiesto è rimessa alla valutazione dell'ente, in sede di amministrazione attiva, e del giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva. Tale valutazione va effettuata in astratto, senza apprezzamenti diretti (e indebiti) sulla documentazione richiesta.
10.6. In quest'ottica, il collegamento tra l'interesse giuridicamente rilevante del soggetto che richiede l'accesso e la documentazione oggetto della relativa istanza, di cui al cit. art. 22, comma 1, lett. b), non può che essere inteso in senso ampio, posto che la documentazione richiesta deve essere, genericamente, mezzo utile per la difesa dell'interesse giuridicamente rilevante, e non strumento di prova diretta della lesione di tale interesse" (Consiglio di Stato, -OMISSIS-).
10.7 Si tratta, all'evidenza, di principi irrinunciabili e fondanti, nell'ambito del moderno Stato di diritto, un nuovo modo di concepire il rapporto tra cittadini e potere pubblico, improntato a trasparenza e accessibilità dei dati e delle informazioni, anche ove queste riguardino terzi soggetti, purché a soddisfazione di un interesse (come visto, nemmeno più strumentale alla mera difesa in giudizio delle proprie posizioni), purché giuridicamente rilevante e meritevole di tutela.
11. Ciò premesso e considerato, la valorizzazione del principio della massima ostensione, tuttavia, non può essere estesa fino al punto da legittimare un controllo generalizzato, generico e indistinto del singolo sull'operato dell'amministrazione.
11.1. Accanto all'interesse di ogni cittadino al buon andamento dell'attività amministrativa, infatti, deve distinguersi in maniera chiara un rapporto di necessaria strumentalità tra tale interesse e la documentazione di cui si chiede l'ostensione. L'interesse all'accesso, infatti, deve pur sempre -come già accennato -configurarsi come diretto, concreto, attuale e corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso.
12. Nel caso di specie, l'anzidetto requisito risulta difettare, sicché i richiamati precedenti, pur autorevoli, di questo Consiglio di Stato, non si attagliano decisamente alla fattispecie all'esame e non possono, rispetto a questa, rivestire valore di precedente.
12.1. I precedenti giurisprudenziali citati, infatti, sono stati pronunciati in relazione a casi pratici in cui è stata ravvisata come esistente una relazione di strumentalità, sia pure attenuata, tra l'interesse all'accesso (che deve pur sempre configurarsi come diretto, concreto, attuale e corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata) e il documento collegato rispetto al quale è chiesto l'accesso medesimo.
13. Nel caso di specie, invece, risulta far difetto quel nesso di "necessaria strumentalità" che deve avvincere la richiesta di ostensione rispetto al documento cui si intende accedere.
13.1. Nello specifico la richiesta, notevolmente estesa, riguardava: i. tutte le prestazioni inviate dalla ASL alla Regione rese dalla -OMISSIS- durante gli esercizi -OMISSIS- ai pazienti non residenti nella Regione; ii. i record di attività, (ossia i dati informatici) ad opera della Regione Abruzzo alle altre regioni (debitrici) per tutte le prestazioni rese in favore degli utenti non residenti in Abruzzo, oltre a tariffe ed altri dati aggregati.
14. Ebbene, premesso che l'accesso ex art. 22 della legge 241 del 1990 riguarda gli atti amministrativi, -e non i dati, in quanto l'accesso cd. ordinario non si stende ad essi, l'oggetto di richiesta deve essere effettivamente strumentale per difendersi in sede giudiziaria: vi è quindi il limite che preclude di perseguire un controllo generalizzato, diretto all'elaborazione di atti attualmente non nella disponibilità dell'ente.
14.1. Nella specie risulta pertanto condivisibile quanto sostenuto dalla difesa regionale, là dove sottolinea che i dati richiesti ed i flussi finanziari non sono nella attuale disposizione dell'ente resistente e ciò postulerebbe una inammissibile attività di "facere" e nell'elaborazione di atti già non esistenti, che esula come detto dall'ambito del diritto di accesso classico, sconfinando in una sorta di controllo generalizzato, certamente non consentito.
15. L'accoglimento dell'appello importa la riforma della sentenza impugnata, con la reiezione del ricorso di primo grado.
16. Le spese di lite del doppio grado possono essere equitativamente compensate, in ragione della complessità ricostruttiva della vicenda in punto di fatto e di diritto.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello della Regione Abbruzzo n. 2831 del 2022, lo accoglie, e per l'effetto, annulla la sentenza impugnata e respinge il ricorso di primo grado.
Compensa le spese del doppio grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2022 con l'intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Giovanni Pescatore, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
Ezio Fedullo, Consigliere
Antonio Massimo Marra, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Antonio Massimo Marra Luigi Maruotti

IL SEGRETARIO