RICORSO N. 80 DELL'8 SETTEMBRE 2020 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 settembre 2020.

(GU n. 44 del 28.10.2020)

 

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, e' domiciliato per legge;   Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente in carica, con sede in Bari al Lungomare Nazario Sauro n. 33 - C.a.p. 70121;   Per la declaratoria della illegittimita' costituzionale giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 7 agosto 2020, dell'art. 1, commi 1 e 2, e dell'art. 2, comma 1 della legge della Regione Puglia del 7 luglio 2020, n. 16, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n. 99 del 9 luglio 2020.

 

Premessa.

 

In data 9 luglio 2020 nel Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n. 99 e' stata pubblicata la legge regionale 7 luglio 2020, n. 16, intitolata «Modifiche alla legge regionale 15 dicembre 2008, n. 34 (Norme in materia di attivita' funeraria, cremazione e dispersione delle ceneri), modifiche alla legge regionale 20 dicembre 2017, n. 59 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma, per la tutela e la programmazione delle risorse faunistico-ambientali e per il prelievo venatorio), disposizioni attuative della legge regionale 29 dicembre 2017, n. 67 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2018 e bilancio pluriennale 2018-2020 della Regione Puglia (legge di stabilita' regionale 2018)) e disposizioni varie in materia di opere pubbliche».

L'art. 1, comma 1, che sostituisce il comma 3 dell'art. 4 della legge regionale n. 34/2008 (Norme in materia di attivita' funeraria, cremazione e dispersione delle ceneri), prevede: «nei casi di reale necessita' il comune puo' approvare, sentita l'ASL competente per territorio, la costruzione di nuovi cimiteri, l'ampliamento di quelli esistenti o la costruzione di crematori, a una distanza inferiore ai duecento metri dai centri abitati, tranne il caso dei cimiteri di urne.».

Il comma 2 dello stesso art. 1 aggiunge all'art. 4 della legge regionale n. 34/2008, il comma 3-bis del seguente tenore: «In deroga a quanto previsto dal comma 2, il comune puo' approvare, nei centri abitati, in deroga agli strumenti urbanistici vigenti, sentita l'ASL competente per territorio, la costruzione di strutture per il commiato e case funerarie di cui all'art. 17».

L'art. 2 della medesima legge regionale aggiunge, all'art. 14 della legge regionale n. 34/2008, il secondo comma-bis, ter e quater del seguente tenore letterale: «2-bis. Il sistema di depurazione ha lo scopo di trattare i gas derivanti dalla decomposizione cadaverica mediante l'impiego di un filtro assorbente con particolari caratteristiche fisico-chimiche o di un filtro biologico, oppure di soluzioni miste al fine di raggiungere lo scopo primario di risolvere i problemi igienici, sanitari e ambientali. La capacita' di filtro dovra' garantire che non ci sia percezione olfattiva in atmosfera dei gas provenienti dalla putrefazione, protratta per tutto il periodo di funzionamento del sistema depurativo.»; «2-ter. I filtri devono riportare impresso il marchio del fabbricante, in posizione visibile e la sigla identificativa delle caratteristiche possedute, secondo i criteri uniformi stabiliti dai competenti enti di formazione, ai fini del controllo. Il fabbricante del filtro deve essere in possesso di specifica certificazione e il suo uso deve essere previamente autorizzato dal competente Dipartimento regionale o dal Ministero della salute.»; «2-quater. Al fine di uniformare sul territorio regionale il sistema di sepoltura, i comuni devono adeguare i propri regolamenti in materia di polizia mortuaria entro novanta giorni dalla data della pubblicazione della presente disposizione, e ne dispongono i controlli.».

Le norme di cui all'art. 1, commi 1 e 2 della legge regionale Puglia n. 16 del 7 luglio 2020, sono costituzionalmente illegittime perche' eccedono le competenze regionali in ragione della violazione dei principi fondamentali della materia, di legislazione concorrente, della «tutela della salute», di cui all'art. 117 della Costituzione, terzo comma della Costituzione. Le previsioni dell'art. 2, comma 1, sono costituzionalmente illegittime in ragione della medesima violazione dei principi fondamentali della materia, di legislazione concorrente, della «tutela della salute», violando altresi' l'art. 117, secondo comma, lettera g) della Costituzione che riserva alla legislazione statale l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali.

Le richiamate disposizioni regionali vengono percio' impugnate con il presente ricorso ex art. 127 della Costituzione affinche' ne sia dichiarata la illegittimita' costituzionale e ne sia preannunciato il conseguente annullamento per i seguenti motivi di

 

Diritto

 

1. Illegittimita' costituzionale dell'art. l, comma 1 della legge regionale Puglia n. 16 del 7 luglio 2020, per violazione dell'art. 117, comma 3 della Costituzione, ai sensi del quale «Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle regioni la potesta', legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato».

La disposizione presenta i seguenti profili di illegittimita' costituzionale:

1) l'art. 1, comma 1, che sostituisce il comma 3 dell'art. 4 della legge regionale n. 34/2008 (Norme in materia di attivita' funeraria, cremazione e dispersione delle ceneri) prevede che «In deroga a quanto previsto dal comma 2 nei casi di reale necessita' il comune puo' approvare, sentita l'ASL competente per territorio, la costruzione di nuovi cimiteri, l'ampliamento di quelli esistenti o la costruzione di crematori, a una distanza inferiore ai duecento metri dai centri abitati, tranne il caso dei cimiteri di urne.».

Il comma 2 dell'art. 4 della legge regionale n. 34/2008, recita «I cimiteri sono di norma collocati alla distanza di almeno duecento metri dal centro abitato. E' vietato costruire nuovi edifici entro tale fascia di rispetto. Il comune puo' autorizzare l'eventuale ampliamento degli edifici esistenti entro la fascia di rispetto, sentita l'Azienda sanitaria locale (ASL) competente per territorio.»   La previsione di cui all'art. 1, comma 1 della legge regionale Puglia n. 16 del 7 luglio 2020, che sostituisce il comma 3 dell'art. 4 della legge regionale n. 34/2008, si pone in contrasto con l'art. 338 del regio decreto del 1934, n. 1265, come modificato dall'art. 28, comma 1, lettera b) della legge 1° agosto 2002, n. 166, «Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie», che, a tutela della salute delle persone, stabilisce che il consiglio comunale ha la possibilita' di approvare la costruzione di nuovi cimiteri o l'ampliamento di quelli esistenti a una distanza inferiore a duecento metri dal centro abitato, solo a determinate condizioni, indicate nello stesso articolo.

L'art. 338 del menzionato regio decreto, prevede infatti che «I cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno duecento metri dal centro abitato. E' vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di duecento metri dal perimetro dell'impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge (...) Il consiglio comunale puo' approvare, previo parere favorevole della competente Azienda sanitaria locale, la costruzione di nuovi cimiteri o l'ampliamento di quelli gia' esistenti ad una distanza inferiore a duecento metri dal centro abitato, purche' non oltre il limite di cinquanta metri, quando ricorrano, anche alternativamente, le seguenti condizioni:   a) risulti accertato dal medesimo consiglio comunale che, per particolari condizioni locali, non sia possibile provvedere altrimenti;   b) l'impianto cimiteriale sia separato dal centro urbano da strade pubbliche almeno di livello comunale, sulla base della classificazione prevista ai sensi della legislazione vigente, o da fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti, ovvero da ponti o da impianti ferroviari».

Il testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, in forza della delega contenuta nella legge 6 luglio 1933, n. 947, costituisce testo unico non meramente ricognitivo, ma innovativo, ed i principi in esso stabiliti hanno la natura di principi fondamentali in materia della tutela della salute.

La norma regionale in esame non rispetta tali regole con cio' ponendosi in contrasto con i principi fondamentali in materia di tutela della salute, in violazione dell'art. 117, terzo comma della Costituzione che prevede un'esplicita riserva a favore del legislatore nazionale nella determinazione dei principi fondamentali nell'ambito della legislazione concorrente.

In tutte le materie appartenenti alla legislazione concorrente le regioni possano esercitare «la potesta' legislativa nell'ambito dei principi fondamentali espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti» (Cfr. sentenze n. 282/2002 e n. 94/2003 della Corte costituzionale).

Tra le materie di legislazione concorrente l'art. 117 della Costituzione annovera la «tutela della salute».

Le disposizioni relative alla salvaguardia del rispetto dei duecento metri previsti dall'art. 338 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, cosi' come modificato dall'art. 28 della legge n. 166/2002, inerendo a molteplici interessi pubblici che tale fascia di rispetto intende tutelare, che possono enuclearsi nelle esigenze di natura igienico-sanitaria e quindi a tutela della salute, costituiscono principi generali non derogabili dal legislatore regionale.

Con la censurata disposizione invece si attribuisce al consiglio comunale di approvare «nei casi di reale necessita'» la costruzione di nuovi cimiteri, l'ampliamento di quelli esistenti o la costruzione di crematori, a una distanza inferiore ai duecento metri dai centri abitati.

All'evidenza la previsione e' in palese violazione di quanto stabilito dall'art. 338 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, cosi' come modificato dall'art. 28 della legge n. 166/2002, che prevede la possibilita' di derogare alla fascia di rispetto solo nel caso di determinate condizioni che assumono carattere tassativo.

Il giudice amministrativo ha avuto modo, in molteplici pronunce, di affermare la natura generale dei principi stabiliti in tema di fascia di rispetto cimiteriale (1) .

Da quanto esposto non puo' revocarsi in dubbio che il regio decreto 1° luglio 1934, n. 1265, sia idoneo ad assurgere al rango di normativa interposta, in grado, quindi, di dettare principi fondamentali vincolanti la potesta' legislativa concorrente regionale.

Secondo l'insegnamento di codesta Ecc.ma Corte, essendo stata denunciata la violazione dell'art. 117, terzo comma della Costituzione, sono stati indicati specificamente i principi fondamentali della materia lesi (ex plurimis, sentenza Corte costituzionale n. 143 del 2020).

2. Illegittimita' costituzionale dell'art. l, comma 2 della legge regionale Puglia n. 16 del 7 luglio 2020, per violazione dell'art. 117, comma 3 della Costituzione, ai sensi del quale «Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle regioni la potesta' legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato» e dell'art. 117, comma 2, lettera g), che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la materia dell'«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato».

Le medesime censure formulate riguardo alle disposizioni di cui all'art. 1, comma 1, si svolgono anche avverso il comma 2 dello stesso art. 1, che aggiunge all'art. 4 della legge regionale n. 34/2008 (Norme in materia di attivita' funeraria, cremazione e dispersione delle ceneri) il comma 3-bis del seguente tenore «In deroga a quanto previsto dal comma 2, il comune puo' approvare, nei centri abitati, in deroga agli strumenti urbanistici vigenti, sentita l'ASL competente per territorio, la costruzione di strutture per il commiato e case funerarie di cui all'art. 17».

Come sopra rammentato il comma 2 dell'art. 4 della legge regionale n. 34/2008, recita «I cimiteri sono di norma collocati alla distanza di almeno duecento metri dal centro abitato. E' vietato costruire nuovi edifici entro tale fascia di rispetto. Il comune puo' autorizzare l'eventuale ampliamento degli edifici esistenti entro la fascia di rispetto, sentita l'Azienda sanitaria locale (ASL) competente per territorio.»   A mente dell'art. 17 della legge regionale n. 34/2008:   «1. Il comune promuove la realizzazione e il funzionamento di strutture nell'ambito delle quali, su istanza dei familiari del defunto, possono tenersi riti per il commiato.

2. Tali strutture possono essere utilizzate anche per la custodia e l'esposizione delle salme. Dette strutture si individuano in:   a) la «casa funeraria»: struttura collocata fuori dalle strutture sanitarie pubbliche o accreditate o dai cimiteri e deputate alla custodia, anche a fine del compimento del periodo di osservazione, e dalla esposizione delle salme e dei feretri, anche a cassa aperta, per lo svolgimento delle cerimonie funebri;   b) la «sala del commiato»: struttura collocata fuori dalle strutture sanitarie pubbliche o accreditate, anche in cimitero o crematorio, adibita all'esposizione a fini cerimoniali del defunto posto in feretro chiuso.

3. Le strutture per il commiato, realizzate da soggetti pubblici o privati, sono in ogni caso fruibili da chiunque ne faccia richiesta, senza discriminazioni di alcun tipo in ordine all'accesso.

4. Nell'esercizio delle attivita' di cui al comma 2 le strutture devono essere in possesso delle caratteristiche igienico-sanitarie previste dalle norme comunitarie e nazionali per i servizi mortuari delle strutture sanitarie pubbliche e private accreditate.

5. Le strutture per il commiato non possono essere collocate nell'ambito di strutture sanitarie pubbliche o private, ne' di strutture socio-sanitarie o di vita collettiva, ma possono essere collocate nella zona di rispetto cimiteriale.

5-bis. L'apertura delle strutture per il commiato, con la presenza dei relativi operatori, deve essere garantita per un periodo di dodici ore nei giorni feriali e di otto ore nei giorni prefestivi e festivi.

5-ter. Non sono ammesse convenzioni tra le strutture sanitarie pubbliche o accreditate e le strutture per il commiato per la gestione dei servizi mortuari sanitari e dei servizi obitoriali.»   Le strutture per il commiato e le case funerarie - di cui l'attuale art. 17 della legge regionale n. 34 del 2008, cosi' come modificato dalla legge in esame, puntualmente definite da detto articolo, non sono contemplate dalle vigenti disposizioni statali.

Nel 2014 e' stato presentato disegno di legge statale n. 1611 «Disciplina delle attivita' funerarie» il cui art. 8 prevede la regolamentazione delle case funerarie e delle sale di commiato per come definite all'art. 2 del medesimo disegno di legge:   1) per «casa funeraria» si intende una struttura collocata fuori dalle strutture sanitarie pubbliche o accreditate o dai cimiteri e deputate alla custodia, anche a fine del compimento del periodo osservazione, ed alla esposizione delle salme e dei feretri, anche a cassa aperta, per lo svolgimento delle cerimonie funebri;   2) per «sala del commiato» si intende un struttura collocata fuori dalle strutture sanitarie pubbliche o accreditate, anche in cimitero o crematorio, adibita all'esposizione a fini cerimoniali del defunto posto in feretro chiuso.

Nel disegno di legge si ha esplicitamente riguardo al decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285, «Approvazione del regolamento di polizia mortuaria».

L'art. 3, comma 1, lettera i) della legge 30 marzo 2001, n. 130, contiene una delega alla modifica del regolamento di polizia mortuaria (decreto del Presidente della Repubblica n. 285/1990) solo tramite regolamento ex art. 17, comma 1 della legge n. 400 del 1988, per la disciplina della «predisposizione di sale attigue ai (soli) crematori per consentire il rispetto dei riti di commemorazione del defunto e un dignitoso commiato».

Si ritiene quindi che la regolamentazione delle «case funerarie» e delle «sale del commiato» attenga alla competenza esclusiva del legislatore nazionale inferendo le stesse con esigenze di natura igienico-sanitaria.

La gestione di queste attivita' e' assimilata dallo stesso legislatore regionale pugliese al cimitero ed al crematorio (Cfr. TAR Puglia Lecce, Sez. II, 14 giugno 2019, n. 1030).

Sussistendo una fascia di rispetto cimiteriale di duecento metri dal centro abitato ex art. 338 del regio decreto del 1934, n. 1265, come modificato dall'art. 28, comma 1, lettera b) della legge 1° agosto 2002, n. 166, essa riguarda anche le strutture per il commiato le quali devono quindi essere collocate, di norma, alla distanza di almeno duecento metri dal centro abitato.

3. Illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1 della legge regionale Puglia n. 16 del 7 luglio 2020, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera g), e dell'art. 117, comma 3 della Costituzione.

L'art. 2 della legge regionale Puglia n. 16/2020, introduce alcuni commi aggiuntivi all'art. 14-bis della legge regionale n. 34/2008, segnatamente i seguenti:   «2-bis. Il sistema di depurazione ha lo scopo di trattare i gas derivanti dalla decomposizione cadaverica mediante l'impiego di un filtro assorbente con particolari caratteristiche fisico-chimiche o di un filtro biologico, oppure di soluzioni miste al fine di raggiungere lo scopo primario di risolvere i problemi igienici, sanitari e ambientali. La capacita' di filtro dovra' garantire che non ci sia percezione olfattiva in atmosfera dei gas provenienti dalla putrefazione, protratta per tutto il periodo di funzionamento del sistema depurativo.

2-ter. I filtri devono riportare impresso il marchio del fabbricante, in posizione visibile e la sigla identificativa delle caratteristiche possedute, secondo i criteri uniformi stabiliti dai competenti enti di normazione, ai fini del controllo. Il fabbricante del filtro deve essere in possesso di specifica certificazione e il suo uso deve essere previamente autorizzato dal competente Dipartimento regionale o dal Ministero della salute.

2-quater. Al fine di uniformare sul territorio regionale il sistema di sepoltura, i comuni devono adeguare i propri regolamenti in materia di polizia mortuaria entro novanta giorni dalla data della pubblicazione della presente disposizione, e ne dispongono i controlli».

Le valvole per feretri (come gli altri dispositivi idonei a neutralizzare i gas della putrefazione) sono soggetti ad autorizzazione ai sensi dell'art. 77, comma 3 del decreto del Presidente della Repubblica n. 285/1990, a norma del quale «Il Ministro della sanita', sentito il Consiglio superiore di sanita', puo' autorizzare l'uso di valvole o di altri dispositivi idonei a fissare ovvero a neutralizzare i gas della putrefazione».

Tale autorizzazione, all'indomani del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 26 maggio 2000, con cui, in attuazione delle disposizioni di cui al decreto legislativo n. 112 del 1998, sono state individuate le funzioni e i compiti in materia di salute umana conferiti alle regioni - ivi incluse le autorizzazioni previste dal regolamento di polizia mortuaria - (lettera c) tabella A del citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri - Funzioni e compiti in tema di salute umana e sanita' veterinaria conferiti alle regioni per il cui esercizio vengono individuate le risorse di cui al presente decreto del Presidente del Consiglio dei ministri - autorizzazioni previste dal regolamento di polizia mortuaria approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285), spetta alle regioni - secondo quanto chiarito anche dalla circolare del Ministero della salute n. 36158 dell'11 dicembre 2015 «Autorizzazioni previste dal regolamento di polizia mortuaria di cui agli articoli 31, 75 e 77, terzo comma del decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285», solo per i singoli manufatti delle societa' produttrici/importatrici di materiali funerari; viceversa, sono definite dal Ministero della salute, previa acquisizione di parere da parte del Consiglio superiore di sanita', unicamente le prescrizioni tecniche di natura igienico-sanitaria, correlate allo specifico utilizzo (trasporto, inumazione, tumulazione o cremazione), per le tipologie di materiali diversi da quelli previsti dal decreto del Presidente della Repubblica n. 285/1990.

Inequivoco, sul punto, e' il disposto dell'art 77, comma 3 del regolamento di polizia mortuaria gia' richiamato: «Il Ministro della sanita', sentito il Consiglio superiore di sanita', puo' autorizzare l'uso di valvole o di altri dispositivi idonei a fissare ovvero a neutralizzare i gas della putrefazione».

Il suddetto regolamento di polizia mortuaria, emanato ai sensi dell'art. 358 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, pur rientrando tra le fonti normative secondarie, vincola l'esercizio della potesta' legislativa regionale in quanto la norma regolamentare citata opera in «circoscritta ipotesi», ovvero «in settori squisitamente tecnici», che intervengono a completare la normativa statale primaria (sentenza n. 286 del 2019 [Corte costituzionale]) e costituiscono «un corpo unico con la disposizione legislativa che li prevede e che ad essi affida il compito di individuare le specifiche tecniche che mal si conciliano con il contenuto di un atto legislativo e che necessitano di applicazione uniforme in tutto il territorio nazionale» (sentenza Corte costituzionale n. 69 del 2018).

Secondo l'insegnamento di codesta Corte, come gia' sopra rammentato, «Unicamente in queste limitate ipotesi il mancato rispetto di atti di normazione secondaria, "nel caso si verta nelle materie di cui al terzo comma dell'art. 117 della Costituzione e qualora la norma interposta esprima principi fondamentali", puo' comportare "l'illegittimita' costituzionale della norma censurata" (sentenza n. 11 del 2014)» (Corte costituzionale, Sentenza 30 luglio 2020, n. 180).

A latere di siffatta constatazione, in ogni caso, le valvole autorizzate in passato dal Consiglio superiore di sanita' non erano filtri biologici, bensi' dispositivi per evitare problemi pressori e i filtri biologici menzionati nella legge in esame sono dotati di scarsa efficacia in termini di tutela della salute e non possono sicuramente ovviare ai problemi olfattivi cui si andrebbe incontro.

Pertanto, ad oggi, non risultano autorizzati filtri del tipo di quelli il cui impiego e' previsto dalla norma regionale impugnata.

Per gli aspetti tecnici la materia de qua ricade in ambito sanitario, ragione per la quale le disposizioni regionali sopra segnalate configurano una violazione della competenza legislativa statale a fissare i principi fondamentali in materia di «tutela della salute», ai sensi dell'art. 117, comma terzo della Costituzione (Cfr. tra l'altro Corte costituzionale, Sentenza n. 274 del 2012).

Si eccepisce inoltre che l'art. 2 nel prevedere testualmente autorizzazioni ministeriali in ambiti non previsti dalla legge dello Stato, viola altresi' l'art. 117, secondo comma, lettera g) della Costituzione che riserva alla legislazione statale l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali.

Codesta Ecc.ma Corte ha in varie occasioni affermato che le attribuzioni degli organi dello Stato non possono essere disciplinate unilateralmente e autoritativamente dalle regioni; esse debbono trovare il fondamento o il loro presupposto in leggi statali che le prevedono o le consentano, o in accordi tra gli enti interessati (Cfr., Corte costituzionale n. 429/2004; n. 134/2004; n. 322/2006).

(1) «Tale vincolo assume, per l'appunto, carattere assoluto e non consente in alcun modo l'allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo, e cio' in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico-sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralita' che connota i luoghi destinati alla sepoltura e - come si vedra' appresso - il mantenimento di un'area di possibile espansione della cinta cimiteriale (cosi', ad es., Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 marzo 2016, n. 949). Il vincolo in questione, inoltre, assume valenza conformativa, ed e' sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica, nel senso che esso si impone di per se', con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti (Cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 novembre 2013). 4.3.2. Posto cio', il Collegio rileva che l'appellante muove da un equivoco di fondo in ordine allo stesso dato letterale complessivamente emergente dall'art. 338 del testo unico approvato con regio decreto n. 1265 del 1934, con riguardo al testo dell'articolo medesimo, cosi' come vigente all'epoca dei fatti di causa. 4.3.3. A questo proposito va evidenziato in primo luogo che il primo comma dell'articolo in esame, - cosi' come ab origine formulato e vigente sia all'epoca della presentazione della domanda di condono da parte dell'appellante, sia all'epoca dell'adozione del provvedimento di diniego da lei impugnato innanzi al TAR - non lasciava adito a dubbi sulla natura assoluta del vincolo con esso imposto (Cfr. ivi: "I cimiteri debbono essere collocati alla distanza di almeno duecento metri dai centri abitati. E' vietato di costruire intorno agli stessi nuovi edifici e ampliare quelli preesistenti entro il raggio di duecento metri"). Tale comma infatti si compone di due distinte disposizioni: quella per cui i cimiteri debbono essere collocati alla distanza di almeno duecento metri dai centri abitati, e quella per cui sono vietati la costruzione intorno ai cimiteri di nuovi edifici e l'ampliamento di quelli preesistenti entro il raggio di duecento metri. La prima disposizione detta pertanto un limite legale di distanza di carattere generale che si impone come tale anche ai poteri pianificatori urbanistici comunali, nel mentre la seconda disposizione introduce un vincolo di inedificabilita' e di immodificabilita' assoluta che conforma i diritti dominicali, limitandosi a salvaguardare nelle condizioni preesistenti gli edifici ivi ricompresi» (Consiglio di Stato, Sez. IV, 8 maggio 2019, n. 2947); (Cfr. anche Consiglio di Stato, Sez. II, Sentenza 26 agosto 2019, n. 5863 - TAR Campania Napoli Sez. V 21 gennaio 2004, n. 227 - TAR Lazio Roma Sez. III-quater 26 settembre 2019, n. 11339 e TAR Campania Napoli Sez. III, Sentenza 7 marzo 2018, n. 1459 in relazione al carattere tassativo delle eccezioni alla regola: «Ancor piu' perentoriamente il giudice d'appello aveva gia' statuito che "Il vincolo imposto dall'art. 338 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, sulle fasce di rispetto cimiteriale comporta un divieto assoluto ed 'ex lege' di edificabilita', tale da prevalere anche su eventuali disposizioni contrarie del p.r.g. e con conseguente insanabilita' delle opere ivi realizzate ai sensi dell'art. 33, legge 28 febbraio 1985, n. 47." (Consiglio di Stato, Sez. IV, 27 ottobre 2009, n. 6547). La prima delle sentenze d'appello citate ha affrontato specificamente la possibilita' della riduzione della fascia di rispetto cimiteriale di duecento metri fissata dall'art. 338 del regio decreto n. 1265 del 1934, ammettendo tale facolta' solo in funzione delle finalita' pubbliche e in ricorrenza delle condizioni contemplate al comma 5 dell'art. 338 e quindi escludendo che sia possibile ridurre detta fascia allo scopo di favorire l'edificazione di immobili privati. Ha infatti precisato che "la situazione di inedificabilita'", prodotta dal vincolo cimiteriale, e' suscettibile di venire rimossa solo in ipotesi eccezionali e, comunque, solo per considerazioni di interesse pubblico, in presenza delle condizioni specificate nell'art. 338, comma 5 del regio decreto 1° luglio 1934, n. 1265».

 

P.Q.M.

 

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra rispettivamente indicati ed illustrati, l'art. 1, commi 1 e 2 e l'art. 2, comma 1 della legge regionale Puglia n. 16 del 7 luglio 2020, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n. 99 del 9 luglio 2020 come da delibera del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 7 agosto 2020.

Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di ricorso anche alla luce delle difese avversarie.

Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i seguenti atti e documenti:

1) attestazione relativa alla approvazione, da parte del Consiglio dei ministri, nella riunione del giorno 7 agosto 2020, della determinazione di impugnare la legge della Regione Puglia secondo i termini e per le motivazioni di cui alla allegata relazione della Presidenza del Consiglio dei ministri;

2) copia della legge regionale impugnata pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Puglia del 9 luglio 2020, n. 99.

Roma, 2 settembre 2020

L'Avvocato dello Stato: Canzoneri