RICORSO N. 6 DEL 28 GENNAIO 2020 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 gennaio 2020.

(GU n. 8 del 19.2.2020)

 

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587), rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. 80224030587, fax: 06-96514000, Pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) presso i cui uffici e' domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12 ricorrente contro la Regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, presso la sede legale resistente per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge regionale della Calabria, n. 46 del 25 novembre 2019 pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione, n. 131 del 25 novembre 2019, recante «Modifica alla lettera a), comma 2, dell'art. 14 della legge regionale 21 dicembre 2005, n. 17».

La legge regionale, presenta profili di illegittimita' costituzionale relativamente all'art. 1, rubricato «Modifica all'art. 14 della legge regionale n. 17/2005», con riferimento alla parte con cui viene modificato il comma 2, dell'art. 14 recante «Norme di salvaguardia» della legge regionale 21 dicembre 2005, n. 17 (Norme per l'esercizio della delega di funzioni amministrative sulle aree del demanio marittimo), per i motivi di seguito specificati.

I. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Calabria n. 46 del 2019 per violazione dell'art. 117, terzo comma, lettera e) della Costituzione.

a) La norma impugnata e' innanzitutto censurabile per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione che riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della concorrenza.

L'art. 1 della legge regionale impugnata rubricato «Modifica all'art. 14 della legge regionale n. 17/2005», recita testualmente:   «1. Al comma 2 dell'art. 14 della legge regionale 21 dicembre 2005, n. 17 concernente "Norme per l'esercizio della delega di funzioni amministrative sulle aree del demanio marittimo" sono apportate le seguenti modifiche:  a) dopo le parole "Nelle more dell'approvazione del PCS, in deroga a quanto disposto dal comma 1, possono essere rilasciate" sono aggiunte le parole "o comunque rinnovate:";  b) all'alinea della lettera a) le parole "concessioni demaniali marittime stagionali" sono sostituite dalle parole "concessioni demaniali pluriennali di natura stagionale".»   Si premette che l'art. 14 della legge n. 17 del 2005 intitolato «Norme di salvaguardia» (cosi' come sostituito dall'art. 2, comma 1, della legge regionale del 9 maggio 2017, n. 16 («Norme di salvaguardia e disposizioni in materia di rilascio di concessioni demaniali marittime»), in vigore dal 10 maggio 2017), al primo comma stabilisce che: «Dalla data di entrata in vigore del PIR e fino all'entrata in vigore del PCS, formato ed adeguato secondo le prescrizioni ed indicazioni del PIR, non possono essere rilasciate nuove concessioni demaniali marittime, ne' essere autorizzate varianti sostanziali ai rapporti concessori in essere».

Tale comma e' rimasto invariato anche in seguito all'emanazione della legge regionale n. 46 del 2019.

Il successivo comma 2, nella versione ante modifica, prevedeva alcune limitate possibilita' di deroga al primo comma, nelle more della approvazione del PCS.

In deroga al primo comma ma nei limiti ivi indicati ai successivi punti 1) e 2), potevano essere rilasciate, recitava la disposizione in esame, «concessioni demaniali marittime stagionali». Ulteriore ipotesi di deroga era poi prevista dalla lettera b) in favore di «titolari di concessioni balneari» sempre nei limiti indicati nei successivi punti 1) e 2).

Per effetto della modifica apportata al secondo comma, accanto all'ipotesi di rilascio e' affiancata anche la possibilita' di disporre il rinnovo attualmente riferibile, in virtu' dell'ulteriore modifica, ai sensi della rinnovata lettera a), alle concessioni demaniali pluriennali di natura stagionale (oltre che ai casi di cui alla secondo comma, lettera b), rimasti invariati).

Occorre tenere conto che il comma 3-bis, dell'art. 18 della medesima legge regionale (comma aggiunto dall'art. 3, comma 1, della legge regionale 9 maggio 2017, n. 16), intitolato «Procedure per il rilascio delle concessioni», subordina il rilascio delle nuove concessioni marittime, nelle more dell'emanazione di un organica disciplina della materia, al «rispetto dei principi di evidenza pubblica, parita' di trattamento, non discriminazione, pubblicita', liberta' di stabilimento e di prestazione dei servizi, ai sensi degli articoli 49 e 56 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea ai sensi dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, nonche' in conformita' al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice degli appalti) in quanto applicabile».

A differenza di quanto previsto per l'affidamento di nuove concessioni, il rinnovo delle concessioni demaniali marittime in essere non viene agganciato dalla norma da ultimo introdotta alle garanzie di competitivita' e parita' di accesso ed e', pertanto, suscettibile di determinare un prolungamento del rapporto in favore del concessionario ancora perdurante, dando luogo, sostanzialmente, ad una proroga o ad un rinnovo automatico.

Ne' sembra possibile estendere a detta ipotesi le garanzie previste dal menzionato comma 3-bis che si riferisce alle nuove concessioni da rilasciare secondo criteri di evidenza pubblica.

L'inserimento in una norma transitoria o, comunque di carattere derogatorio («Nelle more dell'approvazione del PCS in deroga a quanto disposto dal comma 1 . . . »: cosi' il secondo comma dell'art. 14 della legge regionale n. 17/2005), di una possibilita' di rinnovo indeterminata allude, pertanto, ad una possibile proroga automatica del rapporto, oltretutto con riferimento a concessioni che, originariamente definite come stagionali, e dunque di carattere limitato nel tempo e strettamente legate al periodo stagionale, nella nuova formulazione diventano di carattere «pluriennale» e, dunque, con efficacia superiore all'anno e non determinata nella durata.

La disposizione regionale, in tal modo, eccede dalle competenze regionali violando la competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e).

Le modalita' di rinnovo delle concessioni senza che sia assicurata una effettiva tutela della concorrenza e dei principi indicati dalle direttive in materia (in particolare, direttiva n. 2006/123/CE che vieta qualsiasi automatismo che, alla scadenza del periodo concessorio possa favorire il precedente concessionario), richiamati dalla stessa legge regionale all'art. 18, comma 3-bis, sopra richiamato (di evidenza pubblica, parita' di trattamento, non discriminazione, pubblicita', liberta' di stabilimento e di prestazione dei servizi), principi al cui presidio e' posta la competenza statale in via esclusiva, sono tali da incidere sulla materia della concorrenza indicata dalla lettera e) dell'art. 117 della Costituzione, terzo comma.

Come affermato dalla consolidata giurisprudenza costituzionale, i criteri e le modalita' di affidamento delle concessioni sui beni del demanio marittimo appartengono ad ambiti riservati alla competenza esclusiva statale dall'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, in materia di «tutela della concorrenza», nella quale le pur concorrenti competenze regionali trovano «un limite insuperabile» (cfr. da ultimo, Corte Costituzionale, sentenza n. 221 del 2018 e sentenza n. 1 del 2019).

Al riguardo, la giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte ha piu' volte sottolineato che i criteri e le modalita' di affidamento delle concessioni su beni del demanio marittimo devono essere stabiliti nell'osservanza dei principi della concorrenza e della liberta' di stabilimento, previsti dalla normativa comunitaria e nazionale questi ultimi «corrispondenti ad ambiti riservati alla competenza esclusiva statale in forza dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione (da ultimo sentenze n. 157 del 2017 e n. 40 del 2017)» (In tal senso, Corte Costituzionale, sentenza del 6 giugno 2018, n. 118).

La medesima giurisprudenza ha altresi' chiarito che le competenze relative al rilascio di delle concessioni su beni del demanio marittimo sono state «"conferite alle Regioni in virtu' di quanto previsto dall'art. 105, comma 2, lettera l), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59)". E che "le funzioni relative sono esercitate, di regola, dai Comuni in forza dell'art. 42 del decreto legislativo 30 marzo 1999, n. 96 (Intervento sostitutivo del Governo per la ripartizione di funzioni amministrative tra regioni ed enti locali a norma dell'art. 4, comma 5, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni), rispetto ai quali le Regioni mantengono poteri di indirizzo" (sentenza n. 118 del 2018, che, con riferimento alle attivita' di impresa turistico-balneare, richiama il comma 6 dell'art. 11 della legge 15 novembre 2011, n. 217, recante "Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee - legge comunitaria 2010")».

Tuttavia, si e' al contempo sottolineato che «i criteri e le modalita' di affidamento delle concessioni sui beni del demanio marittimo devono, comunque, essere stabiliti nel rispetto dei principi della libera concorrenza e della liberta' di stabilimento, previsti dalla normativa comunitaria e nazionale, e corrispondenti ad ambiti riservati alla competenza esclusiva statale dall'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione (sentenze n. 118 e 109 del 2018, n. 157 e n. 40 del 2017, n. 171 del 2013 e n. 213 del 2011); competenza esclusiva, quest'ultima, nella quale le pur concorrenti competenze regionali trovano "un limite insuperabile" (sentenza n. 109 del 2018)» (Testualmente, Corte Costituzionale, sentenza n. 118/2018; enfasi e sottolineatura aggiunte;).

Ne consegue che, nel consentire il rinnovo di concessioni del demanio marittimo - sia pure in via transitoria e nell'attesa dell'approvazione dei PCS - e garantendo agli attuali titolari di concessione la possibilita' di un rinnovo automatico, oltretutto per concessioni da ultimo definite pluriennali, la legislazione regionale ha disciplinato aspetti relativi alle modalita' di scelta del concessionario e, restringendo il libero esplicarsi del principio di competitivita' e di parita', proprio del mercato, ha invaso il campo della competenza statale.

Come altresi' sottolineato dalla Corte costituzionale il 4 luglio 2013, sentenza n. 171 per un caso analogo, nell'ipotesi di rinnovo o di proroga automatica delle concessioni marittime (si trattava in quel caso, di una legge ligure che, a determinate condizioni, prevedeva una proroga automatica delle concessioni del demanio marittimo a soggetto gia' titolare della concessione, senza nemmeno determinarne la durata temporale), sussiste la violazione della lettera e), art. 117, terzo comma, della Costituzione sia sotto il profilo della disparita' di trattamento tra aspiranti concessionari e titolari che abbiano beneficiato della proroga automatica che sotto l'ulteriore profilo della barriera all'ingresso di nuovi operatori.

b) E' noto che, nel recente passato, la materia delle concessioni demaniali marittime e le relative norme di disciplina sia nazionali che di livello regionale sono state oggetto di procedura di infrazione da parte della Comunita' europea che ne ha contestato la compatibilita' con il diritto comunitario ed in particolare, con la direttiva 2006/123/CE - c.d. direttiva Bolkestein (si fa qui riferimento, in particolare, alla procedura di infrazione n. 2008/4908), oltre che di rinvii pregiudiziali alla Corte di Giustizia dell'Unione europea (sentenza del 14 luglio 2016 nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15).

Attualmente, la disciplina delle concessioni demaniali marittime e' riconducibile alla legge 30 dicembre 2018 n. 145, «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019 e 2021» art. 1, commi da 675 a 685.

Il legislatore statale, all'art. 1, comma da 675, «Al fine di tutelare, valorizzare e promuovere il bene demaniale delle coste italiane, che rappresenta un elemento strategico per il sistema economico, di attrazione turistica e di immagine del Paese, in un'ottica di armonizzazione delle normative europee . . .», ha imposto una generale revisione del sistema delle concessioni demaniali marittime secondo modalita' e termini da adottarsi con decreto del Presidente del Consiglio (art. 1, comma 675, della legge 30 dicembre 2018, n. 145) e, al contempo, ha demandato demanda ad un ulteriore decreto del Presidente del Consiglio dei ministri i principi ed i criteri tecnici dell'assegnazione delle concessioni sulle aree demaniali marittime (art. 1, comma 680).

La disciplina introdotta dalla Regione Calabria, nel consentire il rinnovo in via automatica di concessioni demaniali marittime, finisce con l'introdurre una disciplina propria e specifica di tale regione, valida sul solo territorio regionale, in maniera indipendente da quella nazionale ed oltretutto, non conforme ad essa.

In ogni caso, essa si pone in contrasto con la competenza esclusiva statale e contrasta con l'esigenza di garantire la parita' di trattamento e l'uniformita' delle condizioni di mercato sull'intero territorio nazionale mentre deve essere pur sempre la legge statale a stabilire se consentire il rinnovo, a quali condizioni e se cio' possa avvenire nel rispetto dei principi comunitari.

Di qui anche la riconducibilita' della materia alla competenza esclusiva statale di cui alla richiamata lettera e) dell'art. 117, terzo comma, in modo che siano assicurate tali garanzie di coerenza e di uniformita' in ambito nazionale.

II. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Calabria n. 46 del 2019 per violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione.

La medesima norma presenta un ulteriore profilo di incostituzionalita' in relazione ai principi di ragionevolezza e buon andamento di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione. Con specifico riferimento, in particolare, all'alinea della lettera a) del comma 2 dell'art. 14 della legge regionale n. 17/2005, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera b) della legge regionale in esame, la sostituzione della parole «concessioni demaniali marittime stagionali» con le parole «concessioni demaniali pluriennali di natura stagionale» risulta porsi in contrasto con la ratio dello stesso art. 14, recante una disciplina di salvaguardia.

La norma, nelle more dell'approvazione del Piano comunale di spiaggia (PCS), consente di rilasciare esclusivamente concessioni demaniali marittime di breve durata per natura (come quelle di per se' stagionali) e limitate nel tempo (al massimo annuali).

Se con il PIR (art. 6 della legge regionale n. 17/2005) la Regione delinea gli indirizzi generali ai fini dell'utilizzo del demanio marittimo, il Piano comunale di spiaggia, ai sensi del successivo art. 12 della legge regionale n. 17/2005, costituisce lo strumento di pianificazione delle aree ricadenti nel demanio marittimo attraverso cui i singoli comuni costieri, nel rispetto del PIR, disciplinano e localizzano le attivita' ed i servizi riconducibili alle concessioni i demaniali marittime individuando, altresi', le zone dedicate alle varie tipologie di attivita' consentite ex art. 8 della medesima legge regionale.

Di qui il divieto di cui al primo comma dell'art. 14, per cui dalla data di entrata in vigore del PIR e fino all'emanazione del Piano spiagge, formato ed adeguato al piano di indirizzo, non possono essere rilasciate nuove concessioni ne' autorizzate varianti sostanziali ai rapporti concessori, proprio al fine di preservare l'esistente fino alla concreta attuazione secondo gli indirizzi programmatori stabiliti in sede regionale.

Le deroghe consentite, dunque, possono concernere solo interventi minimali giustificati dal carattere di stagionalita' e cio', espressamente, «a supporto»:   - delle sole attivita' indicate alla lettera a), punto 1) ovvero : «di attivita' ricettive alberghiere, villaggi turistici, campeggi e altre strutture ricettive che presentino analoghe caratteristiche, per comprovate esigenze, ai fini delle attivita' inerenti ai servizi di balneazione, a condizione che vengano rispettati i limiti e le condizioni stabiliti dalla presente legge, dal Codice della navigazione e dal relativo regolamento di esecuzione, nonche' dalle vigenti normative di settore per l'utilizzazione ed occupazione delle aree demaniali marittime»;   - oppure - cosi' la lettera a) al punto 2) - «per l'installazione di piccoli punti d'ormeggio senza realizzazione di opere a terra, per la posa di gonfiabili, di giochi smontabili per bambini e di chioschi di tipo omologato, nonche' per la posa di tavolini e sedie in aree demaniali marittime prospicienti ad attivita' commerciali; le concessioni demaniali marittime stagionali per l'installazione di chioschi di tipo omologato non possono avere una durata superiore a centoventi giorni».

Tuttavia, mentre l'originaria formulazione («concessioni demaniale marittime stagionali») rimandava ad una temporaneita' del rilascio, evidentemente riferito alle esigenze legate alla stagionalita' propria del settore e tale da rispecchiare la ratio suindicata, la introduzione del termine «pluriennali» riferito alle concessioni demaniali marittime - che possono essere rilasciate o rinnovate - comporta una evidente distonia con la ratio della norma di salvaguardia, in contrasto con il carattere limitato e strettamente stagionale delle deroghe cosi' introdotte.

L'utilizzo dell'aggettivo «pluriennale», infatti, allude ad un prolungamento nel tempo del termine di scadenza delle concessioni demaniali marittime, per un periodo superiore all'anno, oltretutto senza che sia indicato un preciso limite temporale.

L'apparente temperamento dato dalla «natura stagionale» della concessione non e' sufficiente, in quanto l'aggettivo pluriennale si pone in contraddizione con essa allo scopo, presumibilmente, di estendere l'ambito della deroga a concessioni aventi efficacia temporale superiore all'anno.

La norma regionale, sotto tale profilo, risulta irragionevole ed in contrasto con il principio di buon andamento dell'amministrazione, in violazione dell'art. 97 della Costituzione.

L'introduzione di deroghe piu' ampie, infatti, finisce per vanificare l'intento di omogeneita' e di razionalita' dell'uso del demaniale costiero secondo specifiche ed uniformi linee programmatiche stabilite dal PIR, da attuarsi attraverso i piani comunali spiagge, e rispecchia una irrazionale e poco efficiente gestione delle funzioni amministrative sul demanio marittimo in contrasto con l'art. 97 della Costituzione, oltre che con l'art. 3 della Costituzione.

Se da un lato, infatti, il legislatore regionale si preoccupa di preservare l'esistente fino a che l'adozione dei singoli piani di spiaggia garantiscano ed assicurino l'utilizzo dei beni appartenenti al demanio marittimo secondo criteri di omogeneita' e di efficienza, in coerenza con le linee programmatiche regionali, dall'altra, attraverso la possibilita' di rinnovi automatici anche di carattere pluriennale delle concessioni esistenti introduce una serie di deroghe al sistema, tali, sostanzialmente, da vanificare quell'intento (sulla violazione dell'art. 3 della Costituzione in relazione alla violazione del canone di ragionevolezza per irrazionalita' della disciplina e contrasto con la ratio legis, ex multis, Corte Costituzionale n. 43/1997 «Non vi e' ragionevolezza dove la legge manca il suo obiettivo e tradisca la sua ratio»; nel medesimo senso, Corte costituzionale n. 1130/1998).

A tali considerazioni si aggiunge anche l'ulteriore profilo, riferibile, in particolare, alla violazione dell'art. 97 della Costituzione, secondo cui il rinnovo delle concessioni secondo principi di competitivita' e' senz'altro piu' conforme al principio di buon andamento in quanto consente una maggiore efficienza del sistema, stimolando i nuovi entranti a svolgere un uso piu' efficiente del demanio marittimo o ad offrire canoni piu' elevati rispetto ai concessionari uscenti e, dunque, appare piu' vantaggioso, in termini generali, rispetto all'interesse pubblico sotteso all'affidamento in concessione.

 

P. Q. M.

 

Alla luce delle suesposte considerazioni, si conclude affinche' sia dichiarata la illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge regionale della Calabria, n. 46 del 25 novembre 2019 pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione, n. 131 del 25 novembre 2019 recante «Modifica all'art. 14 della legge regionale n. 17/2005» sotto i profili suesposti.

Si deposita attestazione di approvazione, da parte del Consiglio dei ministeri, della determinazione di proposizione del ricorso, in data 17 gennaio 2020, nonche' l'allegata relazione della Presidenza del Consiglio dei ministri.

Roma, 23 gennaio 2020

L'Avvocato dello Stato: Palmieri

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Rettifica di errore materiale in relazione al ricorso ex art. 127 della Costituzione, notificato il 23 gennaio 2020 per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge regionale della Calabria n. 46 del 25 novembre 2019 pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione, n. 131 del 25 novembre 2019, recante «Modifica alla lettera a), comma 2, dell'art. 14 della legge regionale 21 dicembre 2005, n. 17» per il Presidente del Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587), rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. 80224030587, fax: 06-96514000, Pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) presso i cui uffici e' domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12

1) Con atto tempestivamente notificato in data 23 gennaio 2020, il Presidente del Consiglio impugnava la legge della Regione Calabria con atto del seguente tenore:   Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587), rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. 80224030587, fax: 06-96514000, Pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) presso i cui uffici e' domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12, ricorrente contro la Regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, presso la sede legale resistente per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge regionale della Calabria n. 46 del 25 novembre 2019 pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione, n. 131 del 25 novembre 2019, recante «Modifica alla lettera a), comma 2, dell'art. 14 della legge regionale 21 dicembre 2005, n. 17».

La legge regionale, presenta profili di illegittimita' costituzionale relativamente all'art. 1, rubricato «Modifica all'art. 14 della legge regionale n. 17/2005», con riferimento alla parte con cui viene modificato il comma 2, dell'art. 14 recante «Norme di salvaguardia» della legge regionale 21 dicembre 2005, n. 17 (Norme per l'esercizio della delega di funzioni amministrative sulle aree del demanio marittimo), per i motivi di seguito specificati.

I. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Calabria n. 46 del 2019 per violazione dell'art. 117, terzo comma, lettera e), della Costituzione.

a) La norma impugnata e' innanzitutto censurabile per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione che riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della concorrenza.

L'art. 1 della legge regionale impugnata rubricato «Modifica all'art. 14 della legge regionale n. 17/2005», recita testualmente:   «1. Al comma 2 dell'art. 14 della legge regionale 21 dicembre 2005, n. 17 concernente "Norme per l'esercizio della delega di funzioni amministrative sulle aree del demanio marittimo" sono apportate le seguenti modifiche:  a) dopo le parole "Nelle more dell'approvazione del PCS, in deroga a quanto disposto dal comma 1, possono essere rilasciate" sono aggiunte le parole "o comunque rinnovate: ";  b) all'alinea della lettera a) le parole "concessioni demaniali marittime stagionali" sono sostituite dalle parole "concessioni demaniali pluriennali di natura stagionale".»   Si premette che l'art. 14 della legge n. 17 del 2005 intitolato «Norme di salvaguardia» (cosi' come sostituito dall'art. 2, comma 1, legge regionale 9 maggio 2017, n. 16 («Norme di salvaguardia e disposizioni in materia di rilascio di concessioni demaniali marittime»), in vigore dal 10 maggio 2017), al primo comma stabilisce che: «Dalla data di entrata in vigore del PIR e fino all'entrata in vigore del PCS, formato ed adeguato secondo le prescrizioni ed indicazioni del PIR, non possono essere rilasciate nuove concessioni demaniali marittime, ne' essere autorizzate varianti sostanziali ai rapporti concessori in essere».

Tale comma e' rimasto invariato anche in seguito all'emanazione della legge regionale n. 46 del 2019.

Il successivo comma 2, nella versione ante modifica, prevedeva alcune limitate possibilita' di deroga al primo comma, nelle more della approvazione del PCS.

In deroga al primo comma ma nei limiti ivi indicati ai successivi punti 1) e 2), potevano essere rilasciate, recitava la disposizione in esame, «concessioni demaniali marittime stagionali».

Ulteriore ipotesi di deroga era poi prevista dalla lettera b) in favore di «titolari di concessioni balneari» sempre nei limiti indicati nei successivi punti 1) e 2).

Per effetto della modifica apportata al secondo comma, accanto all'ipotesi di rilascio e' affiancata anche la possibilita' di disporre il rinnovo attualmente riferibile, in virtu' dell'ulteriore modifica, ai sensi della rinnovata lettera a), alle concessioni demaniali pluriennali di natura stagionale (oltre che ai casi di cui alla secondo comma, lettera b), rimasti invariati).

Occorre tenere conto che il comma 3-bis, dell'art. 18 della medesima legge regionale (comma aggiunto dall'art. 3, comma 1, della legge regionale 9 maggio 2017, n. 16), intitolato «Procedure per il rilascio delle concessioni», subordina il rilascio delle nuove concessioni marittime, nelle more dell'emanazione di un organica disciplina della materia, al «rispetto dei principi di evidenza pubblica, parita' di trattamento, non discriminazione, pubblicita', liberta' di stabilimento e di prestazione dei servizi, ai sensi degli articoli 49 e 56 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea ai sensi dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, nonche' in conformita' al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice degli appalti) in quanto applicabile».

A differenza di quanto previsto per l'affidamento di nuove concessioni, il rinnovo delle concessioni demaniali marittime in essere non viene agganciato dalla norma da ultimo introdotta alle garanzie di competitivita' e parita' di accesso ed e', pertanto, suscettibile di determinare un prolungamento del rapporto in favore del concessionario ancora perdurante, dando luogo, sostanzialmente, ad una proroga o ad un rinnovo automatico.

Ne' sembra possibile estendere a detta ipotesi le garanzie previste dal menzionato comma 3-bis che si riferisce alle nuove concessioni da rilasciare secondo criteri di evidenza pubblica.

L'inserimento in una norma transitoria o, comunque di carattere derogatorio («Nelle more dell'approvazione del PCS in deroga a quanto disposto dal comma 1 . . . »: cosi' il secondo comma dell'art. 14 della legge regionale, n. 17/2005), di una possibilita' di rinnovo indeterminata allude, pertanto, ad una possibile proroga automatica del rapporto, oltretutto con riferimento a concessioni che, originariamente definite come stagionali, e dunque di carattere limitato nel tempo e strettamente legate al periodo stagionale, nella nuova formulazione diventano di carattere «pluriennale» e, dunque, con efficacia superiore all'anno e non determinata nella durata.

La disposizione regionale, in tal modo, eccede dalle competenze regionali violando la competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e).

Le modalita' di rinnovo delle concessioni senza che sia assicurata una effettiva tutela della concorrenza e dei principi indicati dalle direttive in materia (in particolare, direttiva n. 2006/123/CE che vieta qualsiasi automatismo che, alla scadenza del periodo concessorio possa favorire il precedente concessionario), richiamati dalla stessa legge regionale all'art. 18, comma 3-bis, sopra richiamato (di evidenza pubblica, parita' di trattamento, non discriminazione, pubblicita', liberta' di stabilimento e di prestazione dei servizi), principi al cui presidio e' posta la competenza statale in via esclusiva, sono tali da incidere sulla materia della concorrenza indicata dalla lettera e) dell'art. 117 della Costituzione, terzo comma.

Come affermato dalla consolidata giurisprudenza costituzionale, i criteri e le modalita' di affidamento delle concessioni sui beni del demanio marittimo appartengono ad ambiti riservati alla competenza esclusiva statale dall'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, in materia di «tutela della concorrenza», nella quale le pur concorrenti competenze regionali trovano «un limite insuperabile» (cfr. da ultimo, Corte Costituzionale, sentenza n. 221 del 2018 e sentenza n. 1 del 2019).

Al riguardo, la giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte ha piu' volte sottolineato che i criteri e le modalita' di affidamento delle concessioni su beni del demanio marittimo devono essere stabiliti nell'osservanza dei principi della concorrenza e della liberta' di stabilimento, previsti dalla normativa comunitaria e nazionale questi ultimi «corrispondenti ad ambiti riservati alla competenza esclusiva statale in forza dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione (da ultimo sentenze n. 157 del 2017 e n. 40 del 2017)» (In tal senso, Corte Costituzionale, sentenza 6 giugno 2018, n. 118).

La medesima giurisprudenza ha altresi' chiarito che le competenze relative al rilascio di delle concessioni su beni del demanio marittimo sono state «conferite alle Regioni in virtu' di quanto previsto dall'art. 105, comma 2, lettera l), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59)». E che «le funzioni relative sono esercitate, di regola, dai Comuni in forza dell'art. 42 del decreto legislativo 30 marzo 1999, n. 96 (Intervento sostitutivo del Governo per la ripartizione di funzioni amministrative tra regioni ed enti locali a norma dell'art. 4, comma 5, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni), rispetto ai quali le Regioni mantengono poteri di indirizzo» (sentenza n. 118 del 2018, che, con riferimento alle attivita' di impresa turistico-balneare, richiama il comma 6 dell'art. 11 della legge 15 novembre 2011, n. 217, recante «Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee - legge comunitaria 2010)».

Tuttavia, si e' al contempo sottolineato che «i criteri e le modalita' di affidamento delle concessioni sui beni del demanio marittimo devono, comunque, essere stabiliti nel rispetto dei principi della libera concorrenza e della liberta' di stabilimento, previsti dalla normativa comunitaria e nazionale, e corrispondenti ad ambiti riservati alla competenza esclusiva statale dall'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione (sentenze n. 118 e 109 del 2018, n. 157 e n. 40 del 2017, n. 171 del 2013 e n. 213 del 2011); competenza esclusiva, quest'ultima, nella quale le pur concorrenti competenze regionali trovano "un limite insuperabile" (sentenza n. 109 del 2018)» (Testualmente, Corte Costituzionale, sentenza n. 118/2018; enfasi e sottolineatura aggiunte;).

Ne consegue che, nel consentire il rinnovo di concessioni del demanio marittimo - sia pure in via transitoria e nell'attesa dell'approvazione dei PCS - e garantendo agli attuali titolari di concessione la possibilita' di un rinnovo automatico, oltretutto per concessioni da ultimo definite pluriennali, la legislazione regionale ha disciplinato aspetti relativi alle modalita' di scelta del concessionario e, restringendo il libero esplicarsi del principio di competitivita' e di parita', proprio del mercato, ha invaso il campo della competenza statale.

Come altresi' sottolineato dalla Corte Costituzionale del 4 luglio 2013, sentenza n. 171 per un caso analogo, nell'ipotesi di rinnovo o di proroga automatica delle concessioni marittime (si trattava in quel caso, di una legge ligure che, a determinate condizioni, prevedeva una proroga automatica delle concessioni del demanio marittimo a soggetto gia' titolare della concessione, senza nemmeno determinarne la durata temporale), sussiste la violazione della lettera e), art. 117, terzo comma, della Costituzione sia sotto il profilo della disparita' di trattamento tra aspiranti concessionari e titolari che abbiano beneficiato della proroga automatica che sotto l'ulteriore profilo della barriera all'ingresso di nuovi operatori.

b) E' noto che, nel recente passato, la materia delle concessioni demaniali marittime e le relative norme di disciplina sia nazionali che di livello regionale sono state oggetto di procedura di infrazione da parte della Comunita' europea che ne ha contestato la compatibilita' con il diritto comunitario ed in particolare, con la direttiva 2006/123/CE - c.d. direttiva Bolkestein (si fa qui riferimento, in particolare, alla procedura di infrazione n. 2008/4908), oltre che di rinvii pregiudiziali alla Corte di Giustizia dell'Unione europea (sentenza del 14 luglio 2016 nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15).

Attualmente, la disciplina delle concessioni demaniali marittime e' riconducibile alla legge 30 dicembre 2018, n. 145, «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019 e 2021» art. 1, commi da 675 a 685.

Il legislatore statale, all'art. 1, comma da 675, «Al fine di tutelare, valorizzare e promuovere il bene demaniale delle coste italiane, che rappresenta un elemento strategico per il sistema economico, di attrazione turistica e di immagine del Paese, in un'ottica di armonizzazione delle normative europee . . .», ha imposto una generale revisione del sistema delle concessioni demaniali marittime secondo modalita' e termini da adottarsi con decreto del Presidente del Consiglio (art. 1, comma 675, legge 30 dicembre 2018, n. 145) e, al contempo, ha demandato demanda ad un ulteriore decreto del Presidente del Consiglio dei ministri i principi ed i criteri tecnici dell'assegnazione delle concessioni sulle aree demaniali marittime (art. 1, comma 680).

La disciplina introdotta dalla Regione Calabria, nel consentire il rinnovo in via automatica di concessioni demaniali marittime, finisce con l'introdurre una disciplina propria e specifica di tale regione, valida sul solo territorio regionale, in maniera indipendente da quella nazionale ed oltretutto, non conforme ad essa.

In ogni caso, essa si pone in contrasto con la competenza esclusiva statale e contrasta con l'esigenza di garantire la parita' di trattamento e l'uniformita' delle condizioni di mercato sull'intero territorio nazionale mentre deve essere pur sempre la legge statale a stabilire se consentire il rinnovo, a quali condizioni e se cio' possa avvenire nel rispetto dei principi comunitari.

Di qui anche la riconducibilita' della materia alla competenza esclusiva statale di cui alla richiamata lettera e) dell'art. 117, terzo comma, in modo che siano assicurate tali garanzie di coerenza e di uniformita' in ambito nazionale.

II. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Calabria n. 46 del 2019 per violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione.

La medesima norma presenta un ulteriore profilo di incostituzionalita' in relazione ai principi di ragionevolezza e buon andamento di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione. Con specifico riferimento, in particolare, all'alinea della lettera a) del comma 2 dell'art. 14 della legge regionale, n. 17/2005, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera b) della legge regionale in esame, la sostituzione della parole «concessioni demaniali marittime stagionali» con le parole «concessioni demaniali pluriennali di natura stagionale» risulta porsi in contrasto con la ratio dello stesso art. 14, recante una disciplina di salvaguardia.

La norma, nelle more dell'approvazione del Piano comunale di spiaggia (PCS), consente di rilasciare esclusivamente concessioni demaniali marittime di breve durata per natura (come quelle di per se' stagionali) e limitate nel tempo (al massimo annuali).

Se con il PIR (art. 6 della legge regionale, n. 17/2005) la Regione delinea gli indirizzi generali ai fini dell'utilizzo del demanio marittimo, il Piano comunale di spiaggia, ai sensi del successivo art. 12 della legge regionale n. 17/2005, costituisce lo strumento di pianificazione delle aree ricadenti nel demanio marittimo attraverso cui i singoli comuni costieri, nel rispetto del PIR, disciplinano e localizzano le attivita' ed i servizi riconducibili alle concessioni i demaniali marittime individuando, altresi', le zone dedicate alle varie tipologie di attivita' consentite ex art. 8 della medesima legge regionale.

Di qui il divieto di cui al primo comma dell'art. 14, per cui dalla data di entrata in vigore del PIR e fino all'emanazione del Piano spiagge, formato ed adeguato al piano di indirizzo, non possono essere rilasciate nuove concessioni ne' autorizzate varianti sostanziali ai rapporti concessori, proprio al fine di preservare l'esistente fino alla concreta attuazione secondo gli indirizzi programmatori stabiliti in sede regionale.

Le deroghe consentite, dunque, possono concernere solo interventi minimali giustificati dal carattere di stagionalita' e cio', espressamente, «a supporto»:   - delle sole attivita' indicate alla lettera a), punto 1) ovvero : «di attivita' ricettive alberghiere, villaggi turistici, campeggi e altre strutture ricettive che presentino analoghe caratteristiche, per comprovate esigenze, ai fini delle attivita' inerenti ai servizi di balneazione, a condizione che vengano rispettati i limiti e le condizioni stabiliti dalla presente legge, dal Codice della navigazione e dal relativo regolamento di esecuzione, nonche' dalle vigenti normative di settore per l'utilizzazione ed occupazione delle aree demaniali marittime»;   - oppure - cosi' la lettera a), al punto 2) - «per l'installazione di piccoli punti d'ormeggio senza realizzazione di opere a terra, per la posa di gonfiabili, di giochi smontabili per bambini e di chioschi di tipo omologato, nonche' per la posa di tavolini e sedie in aree demaniali marittime prospicienti ad attivita' commerciali; le concessioni demaniali marittime stagionali per l'installazione di chioschi di tipo omologato non possono avere una durata superiore a centoventi giorni».

Tuttavia, mentre l'originaria formulazione («concessioni demaniale marittime stagionali») rimandava ad una temporaneita' del rilascio, evidentemente riferito alle esigenze legate alla stagionalita' propria del settore e tale da rispecchiare la ratio suindicata, la introduzione del termine «pluriennali» riferito alle concessioni demaniali marittime - che possono essere rilasciate o rinnovate - comporta una evidente distonia con la ratio della norma di salvaguardia, in contrasto con il carattere limitato e strettamente stagionale delle deroghe cosi' introdotte.

L'utilizzo dell'aggettivo «pluriennale», infatti, allude ad un prolungamento nel tempo del termine di scadenza delle concessioni demaniali marittime, per un periodo superiore all'anno, oltretutto senza che sia indicato un preciso limite temporale.

L'apparente temperamento dato dalla «natura stagionale» della concessione non e' sufficiente, in quanto l'aggettivo pluriennale si pone in contraddizione con essa allo scopo, presumibilmente, di estendere l'ambito della deroga a concessioni aventi efficacia temporale superiore all'anno.

La norma regionale, sotto tale profilo, risulta irragionevole ed in contrasto con il principio di buon andamento dell'amministrazione, in violazione dell'art. 97 della Costituzione.

L'introduzione di deroghe piu' ampie, infatti, finisce per vanificare l'intento di omogeneita' e di razionalita' dell'uso del demaniale costiero secondo specifiche ed uniformi linee programmatiche stabilite dal PIR, da attuarsi attraverso i piani comunali spiagge, e rispecchia una irrazionale e poco efficiente gestione delle funzioni amministrative sul demanio marittimo in contrasto con l'art. 97 della Costituzione, oltre che con l'art. 3 della Costituzione.

Se da un lato, infatti, il legislatore regionale si preoccupa di preservare l'esistente fino a che l'adozione dei singoli piani di spiaggia garantiscano ed assicurino l'utilizzo dei beni appartenenti al demanio marittimo secondo criteri di omogeneita' e di efficienza, in coerenza con le linee programmatiche regionali, dall'altra, attraverso la possibilita' di rinnovi automatici anche di carattere pluriennale delle concessioni esistenti introduce una serie di deroghe al sistema, tali, sostanzialmente, da vanificare quell'intento (sulla violazione dell'art. 3 della Costituzione in relazione alla violazione del canone di ragionevolezza per irrazionalita' della disciplina e contrasto con la ratio legis, ex multis, Corte costituzionale n. 43/1997 «Non vi e' ragionevolezza dove la legge manca il suo obiettivo e tradisca la sua ratio»; nel medesimo senso, Corte costituzionale n. 1130/1998).

A tali considerazioni si aggiunge anche l'ulteriore profilo, riferibile, in particolare, alla violazione dell'art. 97 della Costituzione, secondo cui il rinnovo delle concessioni secondo principi di competitivita' e' senz'altro piu' conforme al principio di buon andamento in quanto consente una maggiore efficienza del sistema, stimolando i nuovi entranti a svolgere un uso piu' efficiente del demanio marittimo o ad offrire canoni piu' elevati rispetto ai concessionari uscenti e, dunque, appare piu' vantaggioso, in termini generali, rispetto all'interesse pubblico sotteso all'affidamento in concessione.

 

P. Q. M.

 

Alla luce delle suesposte considerazioni, si conclude affinche' sia dichiarata la illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge regionale della Calabria n. 46 del 25 novembre 2019 pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione, n. 131 del 25 novembre 2019 recante «Modifica all'art. 14 della legge regionale n. 17/2005» sotto i profili suesposti.

Si deposita attestazione di approvazione, da parte del Consiglio dei ministeri, della determinazione di proposizione del ricorso, in data 17 gennaio 2020, nonche' l'allegata relazione della Presidenza del Consiglio dei ministri.

Roma, 23 gennaio 2020

L'Avvocato dello Stato: Palmieri

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2) Per mero errore materiale al motivo sub I) in rubrica (nonche', sempre per mero refuso, a pag. 4, terzo paragrafo, a pag. 6, terzo paragrafo e a pag. 7, secondo paragrafo del ricorso), veniva sollevata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Calabria, n. 46 del 2019 deducendo la «violazione dell'art. 117, terzo comma, lettera e) della Costituzione".

Come, peraltro, chiaramente evincibile dall'incipit del motivo e dall'esposizione ivi contenuta, si e' inteso far valere la competenza esclusiva dello Stato in materia di concorrenza, indicata dall'art. 117, secondo comma, lettera e), disposizione questa, piu' volte correttamente richiamata e come, in ogni caso, inequivocamente confermato anche dalle motivazioni poste a sostegno del primo motivo di ricorso, diretto a lamentare l'invasione della competenza esclusiva statale in materia di concorrenza (e, dunque, la violazione, da parte del legislatore regionale, dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione).

3) Nel concludere per l'illegittimita' costituzionale delle norme regionali impugnate «sotto i motivi suesposti» si e', dunque, inteso far riferimento, quanto al motivo sub I), all'art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione anche in conformita' alla delibera del Consiglio dei ministri del 17 gennaio 2020.

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Alla luce di quanto sopra esposto, tenuto conto che i termini per la proposizione del ricorso non sono, ad oggi, integralmente decorsi e ritenendo opportuno eliminare ogni equivoco in ordine alle censure formulate, si confermano le conclusioni gia' rassegnate nel ricorso, chiedendo all'Ecc.ma Corte di voler rettificare i riferimenti contenuti nel motivo sub I) di cui al ricorso introduttivo come riferiti al «secondo comma» anziche' al «terzo comma» dell'art. 117 della Costituzione, quest'ultimo richiamato per mero errore materiale.

Roma, 24 gennaio 2020

L'Avvocato dello Stato: Palmieri