RICORSO N. 106 DEL 15 OTTOBRE 2019 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 ottobre 2019.

(GU n. 46 del 13.11.2019)

 

Ricorso ex art. l27 della Costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;   Contro la Regione Sicilia, in persona del suo Presidente p.t., per la declaratoria della illegittimita' costituzionale degli articoli 3, 7 e 11 della legge della Regione Sicilia n. 14 del 6 agosto 2019 - Collegato alla legge di stabilita' regionale per l'anno 2019 in materia di pubblica amministrazione e personale. Interventi in favore dell'aeroporto di Trapani Birgi -, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana del 9 agosto 2019, n. 37, come da delibera del Consiglio dei ministri in data 3 ottobre 2019, per contrasto con lo statuto speciale della Regione Sicilia, e in specie con gli articoli 14 e 17, con gli articoli 81 e 117, comma 2, lettera e), della Costituzione, nonche' con l'art. 17 della legge n. 196/2009 quale norma interposta.

 

Fatto

 

In data 9 agosto 2019 e' stata pubblicata, sul n. 37 del Bollettino Ufficiale della Regione Sicilia, la legge regionale n. 14 del 6 agosto 2019, intitolata «Collegato alla legge di stabilita' regionale per l'anno 2019 in materia di pubblica amministrazione e personale. Interventi in favore dell'aeroporto di Trapani Birgi».

Detta legge, come meglio si andra' a precisare in prosieguo, eccede dalle competenze regionali, e' violativa di previsioni statutarie e costituzionali, ed invade illegittimamente le competenze dello Stato; si deve pertanto procedere con il presente atto alla sua impugnazione, affinche' ne sia dichiarata la illegittimita' costituzionale con conseguente annullamento, sulla base delle seguenti considerazioni in punto di

 

Diritto

 

1. Con la legge n. 14 del 2019 la Regione Sicilia ha previsto un'ampia serie di misure collegate alla manovra di finanza regionale in materia di pubblica amministrazione e di personale.

In particolare, con l'art. 3 vengono poste disposizioni relative al funzionamento del neo-istituito Ufficio del garante della persona con disabilita'; con l'art. 7 sono emanate norme in materia di trattamento pensionistico dei dipendenti regionali; con l'art. 11 sono introdotte modifiche alla previgente normativa in tema di bilanci degli enti regionali.

Le disposizioni ora adottate si pongono m contrasto con disposizioni statutarie e costituzionali, invadono le competenze statali e devono pertanto essere annullate in quanto incostituzionali.

2.1. L'art. 3 della legge della Regione Sicilia n. 14/2019 - Ufficio del garante della persona con disabilita', come si accennava, prevede, rispetto a quanto in precedenza disposto dalla legge regionale n. 47/2012, una sostanziale innovazione con riferimento alla organizzazione di detta struttura.

Laddove, infatti, nel precedente regime si disponeva (art. 10, comma 1) che il garante si avvalesse di uffici e personale di un gia' esistente Assessorato regionale, senza ulteriori oneri a carico della Regione, la nuova disposizione, in una evidente ottica di potenziamento, sostituisce quella previsione, disponendo testualmente (comma 1) che «al garante vengono garantite adeguate risorse umane e finanziarie. A tal fine e' istituito un ufficio alle dirette dipendenze del garante denominato Ufficio del garante il cui personale e' individuato con decreto dell'Assessore regionale per la famiglia, le politiche sociali ed il lavoro nell'ambito delle attuali dotazioni organiche».

Si precisa, quindi, al secondo comma, che «per le finalita' del presente articolo e' autorizzata, per l'esercizio finanziario 2019, la spesa di 45 migliaia di euro per il funzionamento dell'ufficio e per ogni altra iniziativa promossa dal garante nell'ambito delle proprie funzioni. Ai relativi oneri si provvede, per l'esercizio finanziario 2019, mediante riduzione di pari importo delle disponibilita' della missione 20, programma 3, capitolo 215704 - accantonamento 1001».

Cosi' disponendo, tuttavia, il legislatore regionale si pone in contrasto con lo statuto regionale (e, in specie, con l'art. 14) e con il dettato costituzionale, con particolare riferimento all'art. 81 della Carta fondamentale.

2.2. E' pur vero che l'art. 14 dello statuto regionale prevede, alla lettera p) del primo comma, che la Regione abbia competenza esclusiva, tra le altre, in materia di «ordinamento degli uffici e degli enti regionali»; trattasi in ogni caso di competenza che deve essere esercitata «nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato».

2.3. Orbene, e' ben noto, specie alla luce della ormai costante giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte, che detta potesta' e' in particolare limitata dal fondamentale principio della necessaria copertura finanziaria di cui all'art. 81, terzo comma, della Costituzione, che impone anche alle Regioni (a statuto speciale, non meno che a quelle a statuto ordinario) di contenere le proprie spese a tutela del controllo della finanza pubblica allargata anche in ossequio agli obblighi discendenti dal diritto dell'Unione.

Cosi', e' stato piu' volte chiarito (tra le ultime, v. Corte costituzionale, 24 luglio 2019, n. 197) che «la copertura finanziaria delle spese deve indefettibilmente avere un fondamento giuridico, dal momento che, diversamente opinando, sarebbe sufficiente inserire qualsiasi numero nella parte attiva del bilancio per realizzare nuove o maggiori spese. Si e' gia' rilevato, in precedenza, che «copertura economica delle spese ed equilibrio del bilancio sono due facce della stessa medaglia, dal momento che l'equilibrio presuppone che ogni intervento programmato sia sorretto dalla previa individuazione delle pertinenti risorse: nel sindacato di costituzionalita' copertura finanziaria ed equilibrio integrano «una clausola generale in grado di operare pure in assenza di norme interposte quando l'antinomia [con le disposizioni impugnate] coinvolga direttamente il precetto costituzionale: infatti 'la forza espansiva dell'art. 81, quarto [oggi terzo] comma, della Costituzione, presidio degli equilibri di finanza pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola generale in grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile' (sentenza n. 192 del 2012)» (sentenza n. 184 del 2016)» (sentenza n. 274 del 2017).

Peraltro, gia' in precedenza e' stato ribadito che «l'art. 81, quarto [ora terzo] comma della Costituzione, pone il principio fondamentale della copertura delle spese, richiedendo la contestualita' tanto dei presupposti che giustificano le previsioni di spesa quanto di quelli posti a fondamento delle previsioni di entrata necessarie per la copertura finanziaria delle prime» (sentenza n. 213 del 2008)» (cfr. anche Corte costituzionale, n. 205/2019, sempre in una controversia relativa alla impugnazione di una legge della Regione Sicilia).

2.4. Nella vicenda ora in esame, come visto, la disposizione e' destinata ad avere impatto pluriennale sulla finanza regionale, ma non quantifica in alcun modo gli oneri a carico della Regione per gli anni successivi al 2019 (individuati come visto al comma 2), ne' individua le risorse per far fronte agli stessi.

Appare dunque evidente la violazione dell'obbligo di copertura finanziaria delle leggi di spesa posto dall'art. 81 della Carta.

La disposizione dovra' pertanto essere annullata, a causa del suo evidente contrasto con il dettato costituzionale oltre che con l'art. 14 dello statuto regionale.

3.1. Parimenti illegittimo appare il disposto del successivo art. 7 della legge della Regione Sicilia n. 14/2019.

Si e' gia' anticipato che con questa norma sono state poste «Disposizioni in materia di trattamento pensionistico dei dipendenti regionali».

Essa prevede, infatti, al primo comma, l'estensione anche ai dipendenti della Regione dell'applicazione degli istituti sul trattamento anticipato di pensione e di indennita' di fine servizio previste dagli articoli 14 e 23 del decreto-legge 28 gennaio 2019.

Dopo aver precisato, al secondo comma, le modalita' con le quali saranno determinate l'entita' e la decorrenza dei trattamenti di cui si tratta, la disposizione prevede, conclusivamente (comma 3) che dall'attuazione dell'articolo «non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio della Regione».

3.2. Anche con riferimento alla fattispecie in esame va osservato che e' possibile individuare una disposizione dello statuto regionale (l'art. 17, lettera f)), nella quale potrebbe essere individuata una competenza legislativa (qui, concorrente) della Regione «entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato».

I limiti espressamente indicati dal comma 3 sopra rammentato riconducono peraltro espressamente la disposizione di cui si tratta entro l'ambito del fondamentale principio della necessaria copertura finanziaria di cui all'art. 81, terzo comma, della Costituzione, nei sensi in precedenza illustrati al n. 2.3, cui si fa qui per brevita' rinvio.

3.3. Ora, passando ad esaminare la norma che oggi si impugna, va premesso che l'applicazione ai dipendenti regionali delle disposizioni statali richiamate in precedenza discende unicamente dalla stessa. In altri termini, in assenza di una simile disposizione, ai dipendenti della Regione Sicilia - la cui gestione previdenziale e' affidata ad un soggetto speciale, il Fondo pensioni Sicilia - la cd. «quota 100» non avrebbe potuto trovare applicazione.

Con il comma 2 viene quindi introdotta ex novo una evidente e significativa deroga al regime ordinario di accesso al pensionamento; da cio' non possono che discendere, intuitivamente, oneri previdenziali per la finanza pubblica (tanto con riferimento ai nuovi trattamenti pensionistici, quanto in relazione all'anticipazione dei pur prevedibili - e forse maggiori - oneri dei trattamenti di fine servizio).

3.4. Se questo e' vero - e pare difficilmente contestabile -, appare dunque ictu oculi evidente che la clausola di invarianza di cui al gia' richiamato comma 3, finisce con l'essere una mera clausola di stile, non molto piu' di una sorta di «auspicio», del tutto avulsa dalla effettiva realta' economica e finanziaria.

E, d'altro canto, la disposizione e' del tutto sprovvista della Relazione tecnica di accompagno di cui all'art. 17 della legge n. 196/2009 (Legge di contabilita' e finanza pubblica: norma, questa, costituente norma interposta, anch'essa violata dalla disposizione regionale che si impugna), Relazione che illustri in concreto e nel dettaglio come l'art. 7 di nuova introduzione non abbia effetti sui saldi della finanza regionale.

Tale relazione, prevista in via generale dal comma 3 per tutte le norme «che comportino conseguenze finanziarie», e' altresi' imposta dal comma 6-bis «per le disposizioni corredate di clausole di neutralita' finanziaria». In questi casi, «la relazione tecnica riporta la valutazione degli effetti derivanti dalle disposizioni medesime, i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, attraverso l'indicazione dell'entita' delle risorse gia' esistenti nel bilancio e delle relative unita' gestionali, utilizzabili per le finalita' indicate dalle disposizioni medesime anche attraverso la loro riprogrammazione. In ogni caso, la clausola di neutralita' finanziaria non puo' essere prevista nel caso di spese di natura obbligatoria».

Ora, come detto, alla disposizione che si impugna non e' allegata alcuna relazione, di tal che non e' in realta' in alcun modo possibile trarre elementi che consentano di valutare gli effetti dell'estensione ai dipendenti regionali delle disposizioni statali di cui si tratta, ne' possono individuarsi i dati e gli elementi che possano suffragare l'ipotesi di invarianza.

Anche l'art. 7 della legge regionale n. 14/2019 e' pertanto viziata per violazione dello statuto regionale (art. 17), dell'art. 81 della Costituzione e dell'art. 17 della legge n. 196/2009.

4.1. Infine, appare viziato di incostituzionalita' anche l'art. 11 della legge della Regione Sicilia n. 14/2019.

Con detta disposizione, lo si e' gia' accennato, sono state introdotte modifiche alla previgente normativa in tema di bilanci degli enti regionali, sostituendo, all'art. 7 comma 2 della legge regionale 8 maggio 2018, n. 8, le parole «31 dicembre 2018» con le parole «31 dicembre 2020». Si tratta dunque di un sensibile differimento di quanto in precedenza previsto ai fini dell'armonizzazione dei bilanci pubblici.

4.2. E, invero, anche per gli organismi ed enti strumentali della Regione individuati, da ultimo, all'art. 6, comma 3, della legge regionale n. 16/2017 e' da tempo prevista - nella nota ottica di uniformita' a livello nazionale - l'applicazione delle disposizioni dell'art. 11 della legge regionale n. 3/2015, che, in attuazione dell'impegno assunto dalla Regione con l'Accordo sottoscritto con il Governo in data 9 giugno 2014 e trasfuso nella legge regionale n. 21/2014, disciplina il recepimento, sin dal 1° gennaio 2015, nell'ordinamento contabile della Regione e dei suoi enti ed organismi strumentali delle disposizioni contenute nel decreto legislativo n. 118/2011 in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio.

Trattasi di un'esigenza fondamentale ai fini della corretta gestione della finanza pubblica allargata, che risale, ormai, a quasi dieci anni fa.

La Regione, con la norma che oggi si impugna, dispone un ulteriore rinvio di ben due anni del termine di adozione per gli organismi e degli enti strumentali della Regione dei principi contabili recati dal decreto legislativo da ultimo menzionato. Tale nuova reiterazione appare ormai evidenziare un'innegabile volonta' di elusione di quei principi.

4.3. In materia si e' in presenza di una competenza esclusiva statale, ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione (armonizzazione dei bilanci pubblici), non prevedendo una simile competenza alcuna norma dello statuto regionale (in particolare, i gia' richiamati articoli 14 e 17, che disciplinano la competenza legislativa regionale).

A suo tempo, la Regione Sicilia ebbe ad impegnarsi formalmente a limitare al solo anno 2015 le deroghe alla disciplina statale relative alla corretta applicazione dei principi contabili e degli schemi di bilancio previsti dal decreto legislativo n. 118/2011 in materia di armonizzazione contenute nel richiamato art. 11 della legge regionale n. 3/2015.

Successivamente, in forza di ulteriore deroga, con l'art. 7 della legge regionale n. 8/2018 quel termine venne da ultimo differito al 1° gennaio 2019.

Pertanto gli organismi e gli enti strumentali della Regione Siciliana di cui all'art. 6, comma 3, della legge regionale n. 16/2017, sono ormai tenuti ad applicare integralmente sin da tale ultima data la disciplina in materia di armonizzazione dei principi contabili e degli schemi di bilancio prevista dal ripetuto art. 11, secondo quanto previsto dal decreto legislativo n. 118/2011.

Ogni ulteriore deroga unilaterale invade la competenza legislativa statale esclusiva di cui all'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione, e deve pertanto essere dichiarata incostituzionale, in assenza, tra l'altro, di qualsiasi disposizione dello statuto regionale che cio' consenta.

Conclusivamente, i tre articoli della legge impugnata violano pertanto le norme in precedenza richiamate e dovranno essere dichiarati incostituzionali.

 

P.Q.M.

 

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittimi, e conseguentemente annullare, gli articoli 3, 7 e 11 della legge della Regione Sicilia n. 14 del 6 agosto 2019 - Collegato alla legge di stabilita' regionale per l'anno 2019 in materia di pubblica amministrazione e personale. Interventi in favore dell'aeroporto di Trapani Birgi -, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana del 9 agosto 2019, n. 37, come da delibera del Consiglio dei ministri in data 3 ottobre 2019, per contrasto con lo statuto speciale della Regione Sicilia, e in specie con gli articoli 14 e 17, con gli articoli 81 e 117, comma 2, lettera e), della Costituzione, nonche' con l'art. 17 della legge n. 196/2009 quale norma interposta.

Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:   1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 3 ottobre 2019;   2. copia della legge regionale impugnata;   3. rapporto del Dipartimento degli affari regionali;   Con ogni salvezza.

Roma, 7 ottobre 2019

p. l'Avvocato dello Stato: Marrone