RICORSO N. 95 DEL 3 SETTEMBRE 2019 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 settembre 2019.
(GU n. 42 del 16.10.2019)
Ricorso ex art. 127 della Costituzione per la Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f. 80188230587), in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato (c.f. 80224030587; pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it; fax 06/96514000) ed elettivamente domiciliata presso i suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, ricorrente; Contro Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, dott. Michele Emiliano, con sede in Bari, lungomare Nazario Sauro, 33 - 70100, resistente; Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli 2 e 10 della legge della Regione Puglia 5 luglio 2019, n. 27, pubblicata nel B.U.R. n. 76 dell'8 luglio 2019, recante «Modifiche alla legge regionale 16 luglio 2018, n. 39 (Disciplina dell'attivita' di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus con conducente)».
La legge regionale indicata in epigrafe, che detta modifiche alla legge regionale 16 luglio 2018 n. 39 (Disciplina dell'attivita' di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus con conducente), e' censurabile con riferimento alle disposizioni contenute negli articoli 2 e 10 in quanto violano l'art. 117 secondo comma, lettere h), l) ed e), l'art. 117 primo comma e l'art. 3 della Costituzione, alla luce dei seguenti Motivi
1. L'art. 2 della legge regionale in esame (contenente «Modifiche all'art. 4 della legge regionale 39/2018»), prevede che: «All'art. 4, della legge regionale 39/2018, il comma 2 e' sostituito dal seguente: "2. Le imprese in possesso dell'autorizzazione rilasciata in un'altra Regione o da un altro Stato membro della Unione europea, che esercitano il servizio in Puglia attraverso una stabile organizzazione ai sensi dell'art. 162 del decreto del Presidente della Repubblica del 22 dicembre 1986, n. 917 ('Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi'), devono possedere i requisiti indicati all'art. 2. A tal fine, prima dell'avvio dell'attivita' nella Regione Puglia, le imprese devono presentare apposita segnalazione certificata di inizio attivita' allo Sportello unico delle attivita' produttive (SUAP) del comune nel cui territorio l'impresa ha sede legale o la principale organizzazione aziendale"».
La disposizione in esame si pone in contrasto con la normativa statale di cui alla legge n. 218/03 (recante «Disciplina dell'attivita' di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente») ed in particolare all'art. 5, commi 1 e 3 («Accesso al mercato»), ai sensi del quale: «1. L'attivita' di noleggio di autobus con conducente e' subordinata al rilascio, alle imprese in possesso dei requisiti relativi alla professione di trasportatore su strada di viaggiatori, di apposita autorizzazione da parte delle regioni o degli enti locali allo scopo delegati in cui dette imprese hanno la sede legale o la principale organizzazione aziendale.
[...] 3. L'autorizzazione non e' soggetta a limiti territoriali.
L'esercizio dei servizi internazionali e', peraltro, subordinato al possesso, da parte del titolare, del legale rappresentante o di chi dirige, in maniera continuativa ed effettiva, l'attivita' di trasporto, dell'attestato di idoneita' professionale esteso all'attivita' internazionale».
Per quanto riguarda le imprese in possesso dell'autorizzazione rilasciata in un'altra Regione, seppure esercitanti il servizio in Puglia attraverso una stabile organizzazione ai sensi dell'art. 162 del decreto del Presidente della Repubblica n. 917/86, le disposizioni statali sopra richiamate hanno espressamente affermato (art. 5, commi 1 e 3 della legge n. 218/03) che tali imprese non possono essere soggette ad altri oneri autorizzativi per l'attivita' di noleggio nella Regione Puglia, essendo previsto dalle predette norme statali che l'attivita' di noleggio di autobus con conducente e' subordinata al rilascio alle imprese di apposita autorizzazione da parte delle regioni o degli enti locali - allo scopo delegati - in cui dette imprese hanno la sede legale o la principale organizzazione aziendale (art. 5, comma 1 citato), e che detta autorizzazione non e' soggetta a limiti territoriali (comma 3 del medesimo art. 5 legge n. 218/03).
Peraltro, relativamente alle imprese in possesso dell'autorizzazione rilasciata da un altro Stato membro della Unione europea, ai sensi degli articoli 3 e 15, regolamento (CE) n. 1073/2009, le stesse possono liberamente esercitare i servizi di noleggio con conducente in altri Stati membri, sotto forma di trasporti di cabotaggio, unicamente avendo a bordo copia certificata della licenza comunitaria ed un foglio di viaggio, debitamente compilato, rilasciati dalle Autorita' dello Stato di stabilimento.
Pertanto, deve ritenersi la incostituzionalita' dell'art. 2 della legge regionale n. 27/2019 nella parte in cui prevede che le imprese gia' autorizzate a svolgere i servizi in altra Regione o in altro Stato membro della UE siano assoggettabili ad ulteriori oneri per svolgere tali servizi in Italia e (nello specifico) nella Regione Puglia, ancorche' tali ulteriori oneri siano correlati alla disponibilita' di una «stabile organizzazione» (usualmente avente rilievo a fini fiscali).
Tale disciplina regionale impatta indubbiamente sulla competitivita' delle imprese e produce un conseguente effetto discriminatorio nei confronti delle imprese stabilite nella Regione Puglia, con indubbia limitazione del regime concorrenziale, in contrasto con lo spirito della norma primaria che ha limitato la necessita' di nuove autorizzazioni (all'art. 5 della legge 218/2003) e con quella sovranazionale sopra richiamata.
La disposizione che impone un onere di presentazione di apposita segnalazione certifica di inizio attivita' allo SUAP risulta ingiustificatamente restrittiva della concorrenza e limita l'accesso al mercato, aggravando eccessivamente il costo degli investimenti necessari e favorendo, cosi', il mantenimento degli assetti di mercato esistente; la norma censurata viola quindi la potesta' legislativa statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., oltre ad essere fortemente limitativa della libera iniziativa economica tutelata dall'art. 41 Cost., e si pone al contempo in contrasto per le ragioni sopra indicata con l'art. 117, comma 1 che impone alle regioni il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali e con l'art. 3 della Costituzione in quanto comporta trattamento differenziato e discriminatorio tra i vari operatori economici.
Piu' precisamente l'art. 2 della legge regionale n. 27/2019, la' dove stabilisce l'onere di preventiva segnalazione di inizio attivita' allo SUAP nel comune del territorio dove ha sede legale o principale organizzazione aziendale ha reso piu' difficoltosi l'avvio dell'esercizio di attivita' commerciali e imposto ostacoli all'ingresso di nuovi operatori sul mercato, cosi' da porsi in contrasto con la disciplina, di competenza legislativa esclusiva dello Stato, in materia di tutela della concorrenza (in particolare l'art. 5 della legge 218/2003 che ha escluso la sussistenza di limiti territoriali alle autorizzazioni per l'attivita' di noleggio di autobus con conducente) nonche' in contrasto con quanto disciplinato dagli articoli 3 e 15, regolamento (CE) n. 1073/2009.
All'interno della stessa Regione, tali oneri aggiuntivi rappresentano infatti per i nuovi esercenti delle barriere all'entrata che pongono questi ultimi in una posizione di svantaggio rispetto a chi gia' svolge un'attivita' commerciale, con una discriminazione di carattere interspaziale tra operatori di regioni (o Stati) diversi.
La disposizione regionale, ponendosi in contrasto con le suddette norme interposte, viola la competenza esclusiva statale in materia di tutele della concorrenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione, nonche' l'art. 117, primo comma della Costituzione che impone anche alle Regioni il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali e l'art. 3 della Costituzione.
2. L'art. 10 (recante «Modifiche all'art. 12 della legge regionale 39/2018») prevede al comma 1, lettera c), che «L'esercizio dell'attivita' di noleggio in assenza di SCIA di cui all'art. 5 ovvero in presenza di un provvedimento di divieto di prosecuzione dell'attivita' nonche' l'inosservanza delle disposizioni di cui all'art. 9, costituiscono violazione delle prescrizioni relative alla regolarita' della documentazione inerente il servizio, ai sensi dei comma 1, lettera b), e sono soggette alla sanzione amministrativa pecuniaria da euro 200,00 a euro 1.500,00.».
La norma crea una sovrapposizione con un'altra fattispecie gia' sanzionata dall'art. 85, comma 4, del decreto legislativo n. 285/92 (Codice della Strada) come esercizio abusivo dell'attivita' di noleggio, ai sensi del quale: «4. Chiunque adibisce a noleggio con conducente un veicolo non destinato a tale uso ovvero, pur essendo munito di autorizzazione, guida un'autovettura adibita al servizio di noleggio con conducente senza ottemperare alle norme in vigore, ovvero alle condizioni di cui all'autorizzazione, e' soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 173 ad euro 695 e, se si tratta di autobus, da euro 431 ad euro 1.734. La violazione medesima importa la sanzione amministrativa della sospensione della carta di circolazione per un periodo da due a otto mesi, secondo le norme del capo I, sezione II, del titolo VL».
Poiche' la competenza sanzionatoria accede a quella sostanziale a cui si riferisce e considerato che la sicurezza e la circolazione stradale e' materia di competenza statale, la norma regionale in parola eccede dalle competenze regionali e si pone in contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera h) Cost., che riserva allo Stato la potesta' legislativa in materia di ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale, violando altresi' la competenza esclusiva statale in materia di giurisdizione e ordinamento civile e penale di cui all'art. 117, comma 2, lettera l) Cost.
Quanto alla individuazione della competenza esclusiva statale in materia, codesta Ecc.ma Corte nella sentenza n. 428/2004 ha infatti evidenziato: «Orbene, la circolazione stradale - pur non essendo espressamente menzionata nell'art. 117 della Costituzione - non per questo puo' essere collocata nell'ambito residuale ascritto alla potesta' legislativa esclusiva delle Regioni ordinarie dal quarto comma del medesimo art. 117. [...] Infine - per quanto concerne il settore delle sanzioni amministrative per le infrazioni al codice della strada - vale il principio generale secondo cui la competenza a dettare la disciplina sanzionatoria rientra in quella a porre i precetti della cui violazione si tratta, mentre per le successive fasi contenziose, amministrativa e giurisdizionale, opera la medesima lettera l), nella parte in cui attribuisce alla competenza statale esclusiva le materie della "giustizia amministrativa" e della "giurisdizione"».
In relazione ai vari profili sotto i quali essa puo' venire in esame, considerazioni di carattere sistematico inducono a ritenere che la circolazione stradale sia riconducibile, sotto diversi aspetti, a competenze statali esclusive, ai sensi del citato art. 117, secondo comma.
Conclusivamente, ritiene la Presidenza del Consiglio che le sopra citate disposizioni, in quanto contrastanti con i richiamati precetti normativi, contrastino con i principi di cui all'art. 117, secondo comma, lettere h), l) ed e), e con l'art. 117, primo comma e con l'art. 3 della Costituzione.
Tanto premesso, la Presidenza del Consiglio dei ministri, come in epigrafe rappresentata, difesa e domiciliata, chiede l'accoglimento delle seguenti conclusioni.
P.Q.M.
Piaccia all'Ecc.ma Corte costituzionale dichiarare l'illegittimita' costituzionale degli articoli 2 e 10 della legge della Regione Puglia 5 luglio 2019, n. 27, pubblicata nel B.U.R. n. 76 dell'8 luglio 2019, recante «Modifiche alla legge regionale 16 luglio 2018, n. 39 (Disciplina dell'attivita' di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus con conducente)».
Si deposita la determinazione della Presidenza del Consiglio dei ministri del 6 agosto 2019.
Roma, 27 agosto 2019
L'Avvocato dello Stato: Nunziata