RICORSO N. 63 DEL 19 SETTEMBRE 2018 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 settembre 2018.

(GU n. 43 del 31.10.2018)

 

Ricorso ex art. 127 costituzione del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato C.F. 80224030587, Fax 06/96514000 e PEC roma@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12 nei confronti della Regione Sicilia, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro-tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'articolo 9, comma 6, della Legge Regionale Sicilia n. 10 del 10 luglio 2018, recante «Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di stabilita' regionale. Stralcio I», pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Regione Sicilia n. 30 S.O. n. 30 del 13 luglio 2018, giusta delibera del Consiglio dei Ministri in data 6 settembre 2018.

Con la Legge Regionale n. 10 del 10 luglio 2018 indicata in epigrafe, che consta di ventuno articoli, la Regione Sicilia ha emanato le disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2018 (legge di stabilita' regionale stralcio I).

In particolare, l'articolo 9, rubricato «Modifiche alla legge regionale 8 maggio 2018, n. 8», prevede, al comma 6, che «all'articolo 85 della legge regionale n. 8 del 2018 e' aggiunto il seguente: «1-bis. Gli enti di cui al comma 1 si iscrivono presso la piattaforma elettronica per la certificazione dei crediti di cui all'articolo 9 del decreto legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito con modificazioni dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2».

E' avviso del Governo che, con la norma denunciata in epigrafe, la Regione Sicilia abbia ecceduto dalla propria competenza statutaria, Legge Costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, «Conversione in legge costituzionale dello Statuto della Regione siciliana», e successive integrazioni e modificazioni, articoli 14 e 17, in violazione della normativa costituzionale, come si confida di dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti

 

Motivi

 

1. L'articolo 9, comma 6, della Legge Regione Sicilia n. 10/2018 viola gli articoli 117, comma 3, e 81, comma 3, della Costituzione.

1.1. Occorre, innanzitutto, ricordare che l'articolo 14, contenuto nella Sezione I (che contempla le funzioni dell'Assemblea Regionale), Titolo II (che elenca le funzioni degli organi regionali) dello Statuto Speciale della Regione Sicilia, approvato con il R.D.L. 15 maggio 1940, n. 455 e successive modificazioni e integrazioni, riconosce una potesta' legislativa primaria della Regione nelle materie ivi elencate, ma la Regione deve rispettare, infatti, come espressamente prevede il primo comma del citato articolo 14, «le leggi costituzionali dello Stato».

Il successivo articolo 17 che dispone che «l'Assemblea regionale puo', al fine di soddisfare alle condizioni particolari ed agli interessi propri della Regione, emanare leggi, anche relative all'organizzazione dei servizi», nelle materie concernenti la Regione elencate nel medesimo articolo (fra le altre, alla lett. e), la disciplina del credito), prevede espressamente che debba essere esercitata in ogni caso «entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato.

1.2. L'articolo 9, comma 6, della legge Regionale Sicilia n. 10/18 citato, come si e' gia' detto supra, aggiunge il comma 1-bis all'articolo 85 della Legge Regionale 8 maggio 2018, n. 8, contenente le «Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di stabilita' regionale».

Il predetto articolo 85, al comma 1, prevede che «Per favorire lo smobilizzo di crediti vantati dalle imprese che abbiano realizzato forniture ai Consorzi e alle Societa' d'ambito posti in liquidazione, ai sensi della legge regionale 8 aprile 2010, n. 9 in seguito alla presentazione dell'istanza di certificazione presso la piattaforma elettronica per la certificazione dei crediti, di cui all'articolo 9 del decreto legge 29 novembre 2008, n. 185, i commissari liquidatori nominati ai sensi dell'articolo 919 della legge regionale 8 aprile 2010, n. 9 certificano i crediti, ai sensi dell'articolo 1988 del codice civile, entro il termine di trenta giorni dalla data di ricezione dell'istanza».

Al riguardo, si ritiene necessario premettere, per completezza, che il Ministero dell'economia e delle finanze, con nota n. 198505 del 28 agosto 2018, in risposta alla richiesta della Regione Sicilia di fornire le opportune e necessarie delucidazioni in merito alle modalita' operative di attuazione dell'articolo 85 della Legge Regionale Sicilia n. 8/2018 citata, in materia di certificazione dei crediti vantati dalle imprese, che abbiano realizzato forniture ai Consorzi e alle Societa' d'ambito posti in liquidazione, ha chiarito che consentira' a tali enti la registrazione nella Piattaforma per i crediti commerciali (di seguito, PCC) esclusivamente ai sensi e per gli effetti della Legge Regionale Sicilia n. 8/2018 citata. Pertanto, il sistema PCC accettera' soltanto istanze di certificazione presentate dalle imprese che hanno crediti nascenti dalla realizzazione di forniture successivamente alla data di entrata in vigore della citata Legge Regionale Sicilia n. 8/2018.

Le certificazioni cosi' rilasciate a mezzo della PCC non potranno, pertanto, essere utilizzate laddove la normativa nazionale richieda che le stesse siano state rilasciate ai sensi dell'articolo 9, comma 3-bis, del decreto-legge n. 185/2008. Tali certificazioni si intenderanno rilasciate a mezzo della PCC esclusivamente ai sensi e per gli effetti della citata Legge Regione Sicilia n. 8/2018 che impone un obbligo di certificazione ai sensi dell'articolo 1988 del codice civile.

Nei termini sopra chiariti l'articolo 85 della citata Legge Regione Sicilia n. 8/2018 non e' stato ritenuto lesivo delle attribuzioni dello Stato e, pertanto, non e' stato impugnato con il ricorso ex articolo 127 della Costituzione avente a oggetto altre disposizioni della Legge Regionale n. 8/2018, pendente innanzi a codesta Ecc.ma Corte e iscritto al Reg. Ric. n. 44/2018.

1.3. Come si e' gia' detto, l'articolo 9, comma 6, della Legge Regione Sicilia n. 10/2018 citato, ha aggiunto all'articolo 85 della Legge Regionale n. 8/2018 citato, il comma 1-bis, che prevede che, a decorrere dal 13 luglio 2018 (ai sensi dell'articolo 21 della Legge Regione Sicilia n. 10/2018 citata, che ne disciplina l'entrata in vigore), «Gli enti di cui al comma 1 si iscrivono presso la piattaforma elettronica per la certificazione dei crediti di cui all'articolo 9 del decreto legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito con modificazioni dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2».

Tale norma non puo' essere ritenuta coerente con l'ambito di applicazione definito dall'articolo 9, comma 3-bis, del citato decreto-legge 29 maggio 2008, n. 185, convertito con modificazioni dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, contenente le «Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anticrisi il quadro strategico nazionale».

La mancata coerenza dell'articolo 9, comma 6, della Legge Regione Sicilia n. 10/2018 citato con l'articolo 9, comma 3-bis, del citato decreto-legge 29 maggio 2008, n. 185, convertito con modificazioni dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2 citato, risulta evidente anche ripercorrendo brevemente l'evoluzione della normativa in materia.

La materia della certificazione crediti, dapprima cartacea e poi telematica tramite PCC gestita dal Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, e' stata ampiamente e compiutamente regolata e disciplinata a livello nazionale nell'ottica dettata dal decreto-legge n. 185/2008 citato.

In particolare, l'articolo 9, comma 3-bis, del predetto decreto-legge n. 185/2008, relativo all'istanza del creditore sulla PCC e rivolta alle Amministrazioni pubbliche legittimate al rilascio della certificazione tramite la piattaforma, e' stato cosi' riformulato, con l'estensione a tutte le pubbliche Amministrazioni, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, dell'obbligo di certificare nel rispetto delle disposizioni normative vigenti in materia di patto di stabilita' interno, dall' articolo 27, comma 2, lett. a), b), c), e d), del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89 che ha cosi' disposto: «All'articolo 9, comma 3-bis, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito con modificazioni dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2:  a) al primo periodo, le parole: «le regioni e gli enti locali nonche' gli enti del servizio sanitario nazionale», sono sostituite dalle seguenti: «le pubbliche amministrazioni, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165»; b) il terzo periodo e' sostituito dal seguente: «La nomina e' effettuata dall'Ufficio centrale del bilancio competente per le certificazioni di pertinenza delle amministrazioni statali centrali, degli enti pubblici non economici nazionali e delle agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300; dalla Ragioneria territoriale dello Stato competente per territorio per le certificazioni di pertinenza delle altre amministrazioni.»; c) dopo il terzo periodo e' aggiunto il seguente: «Ferma restando l'attivazione da parte del creditore dei poteri sostitutivi, il mancato rispetto dell'obbligo di certificazione o il diniego non motivato di certificazione, anche parziale, comporta a carico del dirigente responsabile l'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 7, comma 2, del decreto legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito con modificazioni dalla legge 6 giugno 2013, n. 64. La pubblica amministrazione di cui al primo periodo che risulti inadempiente non puo' procedere ad assunzioni di personale o ricorrere all'indebitamento fino al permanere dell'inadempimento.»; d) alla fine del comma sono aggiunti i seguenti periodi: «La certificazione deve indicare obbligatoriamente la data prevista di pagamento. Le certificazioni gia' rilasciate senza data devono essere integrate a cura dell'amministrazione utilizzando la piattaforma elettronica di cui all'articolo 7, comma 1, del citato decreto-legge n. 35 del 2013 con l'apposizione della data prevista per il pagamento.»   In precedenza, la legge 12 novembre 2011, n. 183, recante le «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2012), all'articolo 13 aveva previsto che «Il comma 3-bis dell'articolo 9 del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, e' sostituito dai seguenti:   3-bis. Su istanza del creditore di somme dovute per somministrazioni, forniture e appalti, le regioni e gli enti locali certificano, nel rispetto delle disposizioni normative vigenti in materia di patto di stabilita' interno, entro il termine di sessanta giorni dalla data di ricezione dell'istanza, se il relativo credito sia certo, liquido ed esigibile, anche alfine di consentire al creditore la cessione pro soluto a favore di banche o intermediari finanziari riconosciuti dalla legislazione vigente. Scaduto il predetto termine, su nuova istanza del creditore, provvede la Ragioneria territoriale dello Stato competente per territorio, che, ove necessario, nomina un commissario ad acta con oneri a carico dell'ente territoriale. La cessione dei crediti oggetto di certificazione avviene nel rispetto dell'articolo 117 del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163. Ferma restando l'efficacia liberatorio dei pagamenti eseguiti dal debitore ceduto, si applicano gli articoli 5, comma 1, e 7, comma 1, della legge 21 febbraio 1991, n. 52.

3-ter. La certificazione di cui al comma 3-bis non puo' essere rilasciata, a pena di nullita': a) dagli enti locali commissariati ai sensi dell'articolo 143 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Cessato il commissariamento, la certificazione non puo' comunque essere rilasciata in relazione a crediti sorti prima del commissariamento stesso. Nel caso di gestione commissariale, la certificazione non puo' comunque essere rilasciata in relazione a crediti rientranti nella gestione commissariale; b) dalle regioni sottoposte a/piani di rientro dai deficit sanitari». Il comma 2 dell'articolo 13 della legge n. 183/2011 citato disponeva che: «Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono disciplinate, nel rispetto degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea, le modalita' di attuazione delle disposizioni recate dai commi 3-bis e 3-ter dell'articolo 9 del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, come modificato dal comma 1 del presente articolo. Fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui al periodo precedente restano valide le certificazioni prodotte in applicazione del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 19 maggio 2009, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 157 del 9 luglio 2009.»   Con riferimento alle richiamate disposizioni normative sono stati adottati decreti attuativi e circolari esplicative sulla materia.

Pertanto, considerato l'illustrato quadro normativo di riferimento, appare evidente come il legislatore nazionale abbia sempre avuto ed esercitato la competenza in materia, con riguardo alla definizione dell'ambito soggettivo e oggettivo e alle modalita' di applicazione della normativa, in considerazione delle agevolazioni conseguenti alla certificazione telematica (cessione del credito, compensazione con somme dovute a seguito di iscrizione a ruolo di cartelle esattoriali, compensazione con somme dovute in base agli «Istituti definitori della pretesa tributaria e deflativi del contenzioso tributario», utilizzazione per ottenere il rilascio del DURC anche a fronte di oneri non ancora versati» e potenzialmente ad ogni agevolazione che ne potra' nascere in futuro; con benefici per i creditori, per la possibilita' di verificare on-line lo stato di avanzamento dei crediti vantati verso ciascun debitore; e per le pubbliche Amministrazioni, con la possibilita' di controllare in tempo reale lo stato dei propri debiti distinto per scadenza e per creditore (anche in caso di cessione, successione ereditaria, operazioni societarie); e per il Ministero dell'economia e delle finanze, con la possibilita' di monitorare in modo continuo la formazione e l'estinzione dei debiti commerciali di tutte le pubbliche Amministrazioni); e in considerazione della salvaguardia del rispetto degli equilibri finanziari e delle conseguenze medio tempore a carico del bilancio dello Stato. In relazione a tale ultimo aspetto si sottolineano gli effetti finanziari derivanti dalle somme anticipate ai creditori per conto delle pubbliche Amministrazioni debitrici a mezzo della compensazione ove non recuperatili dallo Stato e l'attenzione posta dal legislatore agli equilibri di bilancio, rinvenibile nel divieto di rilascio di certificazioni a pena di nullita' da parte degli enti locali commissariati e degli enti del servizio sanitario nazionale delle Regioni sottoposte a piano di rientro dei disavanzi sanitari.

Alla luce delle precedenti considerazioni e tenuto conto che il Ministero dell'economia e delle finanze ha ritenuto, anche in sede contenziosa, che le Societa' d'ambito della Regione Sicilia in liquidazione non appartengano alla categoria delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001 citato - orientamento, peraltro, condiviso dal Consiglio di Stato, con il parere 908/2016, che ha ritenuto che l'elencazione contenuta nell'articolo 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001 citato sia «tassativa e, quindi, un "numerus clausus" che non ammette deroghe) - risulta evidente come l'articolo 9, comma 6, della Legge Regione Sicilia n. 10/2018 citato, aggiungendo il comma 1-bis all'articolo 85 della Legge Regione Sicilia n. 8/2018 citato, ha operato un'estensione sia soggettiva dell'articolo 9, comma 3-bis, del decreto-legge n. 185/2008 citato, sia oggettiva, con specifico riguardo alla tipologia di crediti da certificare ai sensi del comma 1 dell'articolo 85 della Legge Regione Sicilia n. 8/2018 citato.

L'estensione soggettiva e' determinata dalla statuizione «Gli enti di cui al comma 1 si iscrivono presso la piattaforma elettronica», riferendosi, quindi, anche alle societa' d'ambito in liquidazione; l'estensione oggettiva e' rinvenibile nella successiva locuzione «per la certificazione dei crediti di cui all'articolo 9 del decreto legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito con modificazioni dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2», confrontandola con l'articolo 9, comma 3-bis, del decreto-legge n. 185/18 citato, in base al quale sono certificabili «le somme dovute per somministrazioni forniture, appalti e prestazioni professionali»; mentre, il comma 1 dell'articolo 85 della Legge Regione Sicilia n. 8/2018 citato indica solo i «crediti vantati dalle imprese che abbiano realizzato forniture». Con la recente sentenza n. 81/2018, e' stato rilevato che «...lo strumento di cui ogni Regione dispone per stimolare l'intervento dello Stato negli ambiti di sua competenza non e' certo l'approvazione di una legge regionale, ma e' piuttosto l'iniziativa legislativa delle leggi statali attribuita a ciascun Consiglio Regionale dall'art. 121 Cost. E' a tale facolta' che la Regione avrebbe dovuto fare ricorso se l'intendimento effettivamente perseguito fosse stato quello di sollecitare il legislatore statale ad adottare ulteriori atti di sua competenza in materia». ... «questa Corte ha ritenuto che anche i legislatori regionali e provinciali potessero adottare atti normativi...ma sempre nel pieno rispetto di quanto determinato in materia dal legislatore statale...» (punti 2. e 3.2. del Considerato in diritto). Alla luce delle considerazioni sin qui esposte, si ritiene che l'articolo che l'articolo 9, comma 6, della Legge regionale Sicilia n. 10/18 citato sia illegittimo in quanto contrasta con l'articolo 117, comma 3, della Costituzione, per violazione del principio di coordinamento della finanza pubblica e impinge sulla potesta' legislativa statale concorrente in materia, nonche' con l'articolo 81, comma 3, della Costituzione.

Infatti, la disposizione in esame incide in maniera illegittima sul quadro nazionale di riferimento in materia di certificazione crediti tramite PCC e con riguardo ai compiti ulteriori posti a carico di organi e Amministrazioni dello Stato rispetto a quelli individuati con legge statale, nonche' sugli oneri amministrativi e finanziari ricadenti sullo Stato.

La citata norma regionale, l'articolo 9, comma 6, collide con lo stesso principio della copertura finanziaria di cui all'articolo 81, comma 3, della Costituzione («Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte»), il quale costituisce una clausola generale che, per la sua forza espansiva di presidio degli equilibri di finanza pubblica, «e' in grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile» (sentenza n. 184/2016, punto 8. del Considerato in diritto; sentenza n. 192/2012, punto 4. del Considerato in diritto).

Alla luce di quanto sopra esposto, l'articolo 9, comma 6, della legge della Regione Sicilia n. 10/18 citato, quindi, eccede dalle competenze statutarie della Regione Autonoma della Sicilia, in particolare, gli articoli 14 e 17 citati, e si pone in contrasto con gli articoli 117, comma 3, e 81, comma 3, della Costituzione e in violazione della normativa interposta di cui all'articolo 9, comma 3-bis, del citato decreto-legge 29 maggio 2008, n. 185, convertito con modificazioni dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2 e successive modificazioni e di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

 

P.Q.M.

 

Per i suesposti motivi si conclude perche' dell'articolo 9, comma 6, della Legge Regionale Sicilia n. 10 del 10 luglio 2018, recante «Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di stabilita' regionale. Stralcio I», indicata in epigrafe, sia dichiarato costituzionalmente illegittimo.

Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei Ministri del 6 settembre 2018.

Roma, 11 settembre 2018

Il Vice Avvocato generale dello Stato: Palmieri

e anche per l'Avvocato dello Stato: Morici