RICORSO N. 61 DEL 28 AGOSTO 2017 (DELLA REGIONE PIEMONTE)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 agosto 2017.

(GU n. 40 del 04.10.2017)

Ricorso ex art. 127 secondo comma della Costituzione, di: Regione Piemonte, (c.f. n. 80087670016), in persona del Presidente pro tempore della giunta regionale Sergio Chiamparino, rappresentato e difeso, giusta D.G.R. n. 34-5465 del 3 agosto 2017, in forza di delega a margine del presente atto, tanto unitamente quanto disgiuntamente, dagli avv.ti Giovanna Scollo (c.f.: SCLGNN54B54C351Y, fax 011-4324889, pec: giovanna.scollo@cert.regione.piemonte.it), e Gabriele Pafundi (fax: 063212646, C.F.: PNFGRL57B09H501K, pec.: gabrielepafundi@ordineavvocatiroma.org) con elezione di domicilio presso il secondo in Roma, viale Giulio Cesare n. 14;   Contro: la Presidenza Consiglio dei ministri (c.f. n.

97163520584), in persona del Presidente pro tempore, domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, piazza Colonna n. 370; per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale: dell'art. 39 del decreto-legge 24 aprile 2017 n. 50 recante «disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziativa a favore degli enti territoriali ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo» convertito con modificazioni nella legge 21 giugno 2017 n. 96 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 144 del 23 giugno 2017, S.O. n. 31, per violazione degli articoli 114 commi 1 e 2, 117 commi 3 e 4; 119 comma 1 e 97 della Costituzione.

Fatto  

L'art. 39 del decreto-legge n. 50 del 24 aprile 2017, recante «disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo» convertito con modificazioni nella legge 21 giugno 2017 n. 96 (Gazzetta Ufficiale n. 144 del 26 giugno 2017), cosi' dispone: «Trasferimenti regionali a province e citta' metropolitane per funzioni conferite.

Ai fini del coordinamento della finanza pubblica, per il quadriennio 2017-2020, una quota del 20% del fondo di cui all'art.

16-bis, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e' riconosciuta a condizione che la Regione entro il 30 giugno di ciascun anno abbia certificato, in conformita' alla legge regionale di attuazione dell'Accordo sancito tra Stato e Regioni in sede di Conferenza Unificata dell'11 settembre 2014, l'avvenuta erogazione a ciascuna provincia e citta' metropolitana del rispettivo territorio delle risorse per l'esercizio delle funzioni ad esse conferite. La predetta certificazione e' formalizzata tramite intesa in Conferenza unificata da raggiungere entro il 10 luglio di ciascun anno.

In caso di mancata intesa, il riconoscimento in favore della Regione interessata del 20% del fondo per il trasporto pubblico locale di cui al comma 1 e' deliberato dal Consiglio dei ministri su proposta del Dipartimento per gli affari regionali».

La norma, si potrebbe dire «parla da sola». Tuttavia, per correttamente inquadrarla nel contesto di riferimento, al fine di preliminarmente chiarirne gli effetti, si ritiene importante e opportuno riportare integralmente il resoconto del punto 4 dell'o.d.g. della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome 17/89/CU04/C2, del 6 luglio 2017.

17/89/CU04/C2.

«Modifica dell'art. 39 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito con modificazioni dalla legge 21 giugno 2017, n. 96 sui trasferimenti regionali a province e citta' metropolitane per le funzioni conferite in materia di Trasporto pubblico locale.

Punto 4) O.d.g. Conferenza unificata.

La situazione attuale impone di ripensare la tenuta della «legge Delrio» (legge n. 56/2014), dichiaratamente di natura transitoria, in quanto approvata «in attesa della riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione», che ha previsto, tra l'altro, il riordino delle funzioni provinciali ed un nuovo modello ordinamentale delle province, definite quali «enti territoriali di area vasta», con organi di secondo livello eletti indirettamente.

Nell'ottica della soppressione delle Province, le leggi finanziarie succedutesi hanno poi richiesto alle Province un progressivo e incalzante contributo di finanza pubblica. Con la legge n. 190/2014 (legge di stabilita' 2015) si e' definito il concorso delle province e delle Citta' metropolitane alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica imponendo loro una riduzione della spesa corrente di 1.000 milioni di euro per l'anno 2015, di 2.000 milioni di euro per l'anno 2016 e di 3.000 milioni di euro «a decorrere dall'anno 2017». Ciascuna provincia e Citta' metropolitana ha dovuto quindi versare ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato un ammontare di risorse (anche a valere sui versamenti dell'imposta sulle assicurazioni contro la responsabilita' civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore o, in caso di incapienza, a valere sui versamenti dell'imposta provinciale di trascrizione) pari ai predetti risparmi di spesa. Inoltre, sono stati previsti a decorrere dal 1° gennaio 2015 limiti alle spese non fondamentali, alle assunzioni a tempo indeterminato o altre tipologie di rapporti di lavoro, la riduzione «secca» (del 30% e del 50%) della dotazione organica, rispettivamente, delle Citta' metropolitane e delle province (salvo che per le Province montane, pari al 30%), parametrata alla spesa del personale di ruolo alla data dell'8 aprile 2014, tenuto conto delle funzioni attribuite ai predetti enti dalla legge n. 56/2014.

Una pressione che si e' dimostrata di difficilissima sostenibilita' tanto che Governo e Parlamento hanno dovuto mettere in campo strumenti eccezionali e urgenti sia di carattere finanziario che di tipo contabile per cercare di ridurre le criticita' del quadro finanziario di province e Citta' metropolitane, quali la possibilita' di reiterare l'approvazione del solo bilancio annuale (anziche' pluriennale) anche per il 2017, la possibilita' di rinegoziare i mutui contratti con la Cassa Depositi e Prestiti e la possibilita' di utilizzare gli avanzi di amministrazione (liberi, destinati e perfino vincolati) per il raggiungimento degli equilibri, la deroga alle scadenze per la redazione del bilancio, la possibilita' di utilizzare i proventi da sanzioni per violazione al codice stradale (in aumento negli ultimi anni) comprese quelle rilevate mediante autovelox, per finanziare negli anni 2017 e 2018 gli oneri relativi alla viabilita' e alla sicurezza stradale in deroga a quanto previsto dalla legge n.

120/2010. Non ultima, a testimonianza della gravita' della situazione, il Governo ha eliminato tutte le sanzioni per le province e le citta' metropolitane che non hanno rispettato il vincolo del saldo non negativo tra le entrate e le spese finali nell'anno 2016 (Legge di stabilita' 2016 / DL 113/16 / legge di bilancio 2017/ DL 50/2017).

E' in questo quadro di precarieta' finanziaria degli enti provinciali che si inserisce «la sanzione» per le Regioni a valere sul Fondo nazionale trasporti: una quota del 20% del fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale sara' riconosciuta «a condizione che la Regione entro il 30 giugno di ciascun anno abbia certificato, in conformita' alla legge regionale di attuazione dell'Accordo sancito tra Stato e Regioni in sede di Conferenza unificata dell'11 settembre 2014, l'avvenuta erogazione a ciascuna Provincia e Citta' metropolitana del rispettivo territorio delle risorse per l'esercizio delle funzioni ad esse conferite.» Si prevede, inoltre, che tale certificazione venga «formalizzata» tramite intesa in Conferenza unificata entro il 10 luglio di ogni anno e che, in caso di mancata intesa, il riconoscimento venga deliberato dal Consiglio dei ministri, su proposta del Dipartimento per gli affari regionali.

L'applicazione dell'art. 39 del decreto-legge n. 50/2017 gia' in vigere determina, secondo gli attuali principi contabili, una riduzione all'80% dell'accertamento nel bilancio regionale del Fondo nazionale trasporti con il conseguente blocco del 20% delle erogazioni di favore delle Aziende di trasporto / Enti che gestiscono il TPL, con possibile rideterminazione delle quote gia' erogate, fino alla conclusione degli adempimenti previsti dalla norma statale, in assoluta distonia con il percorso fin qui intrapreso con tutti i livelli istituzionali.

Infatti, le Regioni ed il Governo hanno concordato, da ultimo in occasione della legge di bilancio 2017, sulla necessita' di definire nuove modalita' di finanziamento del Trasporto pubblico locale garantendo la stabilita' delle risorse nel tempo, al fine di consentire una efficace programmazione degli interventi a favore dei cittadini e la stipula di contratti di servizio pluriennali, anche alla luce dell'introduzione di innovativi criteri di riparto dello stesso Fondo introdotti dall'art. 27 del decreto-legge n. 50/2017. Lo stesso decreto-legge n. 50/2017, inoltre, ridetermina le risorse per il Fondo nazionale trasporti in riduzione di 70 milioni per il 2017 e di 100 milioni a decorrere dal 2018 rispetto la previsione vigente della legge di bilancio.

In un quadro di finanza pubblica in cui il Fondo nazionale trasporti non garantisce il pieno ristoro delle risorse del settore rispetto ai tagli operati nel settore dal decreto-legge n. 78/2010 ed e' insufficiente per far fronte, oltre agli oneri derivanti dai contratti di servizio in essere, alle spese per il rinnovo del materiale rotabile ferro/gomma, per la manutenzione straordinaria delle infrastrutture, per l'innovazione tecnologica e per il rinnovo dei contratti collettivi di lavoro (1) le Regioni integrano il finanziamento al settore con risorse proprie in media per il 30% delle risorse al FNT con punte del 50% per alcune di esse; questo pur in presenza del rispetto del parametro di copertura standard dei costi operativi con ricavi pari al 35% previsto dalla legislazione vigente. L'obiettivo fondamentale e' quello di salvaguardare e comporre tutti gli interessi in gioco:   1. il diritto costituzionalmente garantito per i cittadini per cui e' stato costituito il FNT di cui all'art. 16-bis del decreto-legge n. 95/2012 atto a soddisfare esigenze di omogeneita' nella fruizione del servizio che rispondono ad inderogabili esigenze unitarie e quindi «assicurare un livello uniforme di godimento di diritti tutelati dalla Costituzione»;   2. il finanziamento del Trasporto pubblico locale - funzione fondamentale delle Regioni;   3. il finanziamento continuativo per le aziende del TPL (per la gestione del servizio - circa il 60% dei corrispettivi di contratto sono per la spesa di personale - , ammortamento investimenti);   4. gli investimenti sul territorio per la infrastrutturazione per la crescita (programmazione pluriennale);   5. la necessaria razionalizzazione e il conseguente efficientamento della spesa per contribuire al miglioramento dei saldi di finanza pubblica;   6. il rispetto delle disposizioni europee sulle tempistiche di pagamento dei fornitori da parte della PA;   7. l'ordinario flusso finanziario verso gli enti locali, nelle more dell'attuazione del federalismo fiscale.

La collaborazione fra Governo e Regioni e' stata massima anche nell'appoggiare importanti modiche alla normativa verso l'efficientamento della spesa, infatti la normativa dell'art. 27 del decreto-legge n. 50/2017 e' stata approvata ben prima dal decreto legislativo riguardante i servizi pubblici locali, inoltre il decreto-legge richiamato introduce anche misure urgenti per la promozione della concorrenza, relative alla definizione dei bacini di mobilita' e dei relativi lotti ed alle procedure di affidamento dei servizi; sulla lotta all'evasione tariffaria; sull'ampliamento dei compiti e delle funzioni dell'Autorita' di regolazione dei trasporti.

L'equilibrio precario oggi raggiunto fra questi interessi e' profondamente messo in discussione dalla normativa introdotta dall'art. 39 che mette a serio repentaglio gli sforzi finora fatti, pur nella pesante situazione economica in atto, per riformare il settore trasporti.

La sanzione introdotta non considera affatto l'impegno delle Regioni nel cercare di alleviare i problemi finanziari delle province e Citta' metropolitane in deficit per il finanziamento delle funzioni fondamentali come peraltro rilevato sia dalla Corte dei conti che dalla SOSE. Le Regioni si sono fatte carico dell'assorbimento del 50% e del 30% del personale in sovrannumero di province e Citta' metropolitane; di svincoli (per quanto possibile) delle somme vincolate, di erogazioni una tantum non strutturali e non ripetibili in specifiche materie dal finanziamento di funzioni definite in correlazione di livelli essenziali delle prestazioni come i Centri per l'impiego, nonostante gli impegni di finanza pubblica a cui esse stesse sono sottoposte (unico comparto della PA a dover produrre un avanzo positivo).

Attualmente le funzioni non fondamentali riallocate dalle province non hanno il finanziamento statale richiesto in quanto i risparmi di province e Citta' metropolitane riversati allo Stato non sono stati riassegnati «agli enti subentranti nell'esercizio delle stesse funzioni non fondamentali» (art. 1, comma 97, lettera b, della legge n. 56 del 2014).

La sentenza della Corte costituzionale n. 205/2016 indica il naturale evolversi secondo la legislazione vigente del trasferimento delle funzioni e dei relativi flussi finanziari. Il «processo riorganizzativo generale delle Province [...] l'esercizio delle funzioni a suo tempo conferite - cosi' come obiettivamente configurato dalla legislazione vigente - deve essere correttamente attuato, indipendentemente dal soggetto che ne e' temporalmente titolare e comporta, soprattutto in un momento di transizione caratterizzato da plurime criticita', che il suo svolgimento non sia negativamente influenzato dalla complessita' di tale processo di passaggio tra diversi modelli di gestione» (sentenza n. 10 del 2016), inoltre, e' precisato che il versamento delle risorse da parte delle Province e Citta' metropolitane ad apposito capitolo del bilancio statale (cosi' come l'eventuale recupero delle somme a valere sui tributi provinciali) e' specificamente destinato al finanziamento delle funzioni provinciali non fondamentali e che tale misura si inserisce sistematicamente nel contesto del processo di riordino di tali funzioni e del passaggio delle relative risorse agli enti subentranti».

Le Regioni si stanno facendo carico di gestire la tenuta del sistema istituzionale previsto dalla legge n. 56/2014 per le province e Citta' metropolitane non solo garantendo, per quanto possibile e con strumenti emergenziali e una tantum, lo scarto di finanziamento delle funzioni fondamentali ma anche l'esercizio delle funzioni «non fondamentali» che sono state riallocate senza il finanziamento delle risorse del Fondo per l'esercizio delle funzioni da assegnare ai soggetti subentranti cosi' come indicato dalla Corte costituzionale.

La pressione finanziaria a cui verranno sottoposte le Regioni da una norma «sanzionatoria» che ha effetti sul delicatissimo settore dei trasporti, nella situazione attuale in cui le risorse finanziarie del «Fondo per le funzioni riassegnate» non risultano ancora definite, compromettera' senza alcun dubbio la tenuta del sistema sia nel versante istituzionale che su quello del Trasporto pubblico locale senza, peraltro che la «sanzione» possa essere risolutiva della problematica del finanziamento delle funzioni provinciali ma risulterebbe essere solo una «partita di giro» di risorse fra un ...comparto di amministrazioni a un altro a scapito delle aziende di trasporto, dei cittadini, dei tempi di pagamento alle imprese, tutti soggetti che subiranno prioritariamente gli effetti sanzionatori di questa norma, senza apportare una vera soluzione alle tensioni finanziarie delle Province e Citta' metropolitane ma anzi aggravando la situazione finanziaria di altri settori delicati quali quello del TPL.

Le Regioni ritengono pertanto che l'applicazione dell'art. 39 del decreto-legge n. 50/2017 debba essere correlata al momento in cui sia data disponibilita' nelle stesse risorse del Fondo per il finanziamento delle funzioni riassegnate ad altri enti in attuazione della legge n. 56/2014 e della Sentenza costituzionale n. 205/2016.

A mero titolo ricognitivo il contributo spettante a ciascuna Regione in attuazione della predetta sentenza e' pari alla tabella allegata e sarebbe in grado di risolvere tutte le tensioni finanziarie al riordino del sistema istituzionale a livello territoriale.

Parte di provvedimento in formato grafico

Roma, 6 luglio 2017».

Diritto

 

Violazione art. 117, terzo e quarto comma e 97.

Ai sensi del quarto comma dell'art. 117 della Costituzione la materia del trasporto pubblico locale rientra nelle materie di competenza residuale delle Regioni (sentenza Corte costituzionale n.

211/2016, 273/2016).

Nei termini in cui e' stata scritta la norma impugnata rappresenta una indebita intromissione nell'esercizio delle competenze ascrivibili alla materia ed ai principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica (Corte costituzionale nn.

64/2016, 79 e 44/2014, 205 e 273 del 2013), sappiamo che l'orientamento costante di codesta Ill.ma Corte e' che «norme statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possono qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla seguente duplice condizione: in primo luogo, che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente; in secondo luogo che non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalita' per il perseguimento dei suddetti obiettivi» (sentenze nn. 139 e 237 del 2009; n. 120 e 289 del 2008).

Nel caso specifico, viceversa, da un lato, l'art. 16-bis del decreto-legge n. 95/2012 ha istituito il fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, dall'altro la norma impugnata vincola l'erogazione del 20% di detto fondo, per il quadriennio 2017-2020, a una certificazione (peraltro entro il 30 giugno di ogni anno a fronte della pubblicazione il 23 giugno della legge che la prevede) che riguarda l'avvenuta erogazione, da parte delle regioni, a province e citta' metropolitane delle risorse per l'esercizio delle funzioni conferite.

La disciplina censurata dunque non pare finalizzata al conseguimento della riduzione del debito pubblico, quale espressione del principio fondamentale, nella materia di competenza concorrente, del coordinamento della finanza pubblica. Piu' che di coordinamento della finanza pubblica, si tratta di un vero e proprio sistema sanzionatorio «esterno» all'eventuale inadempienza che si intenderebbe sanzionare.

Ne consegue la violazione dell'art. 97 per violazione del principio del buon andamento dell'azione amministrativa per il grave pregiudizio arrecato all'erogazione di un servizio fondamentale con la previsione di un procedimento ad hoc per il riconoscimento di risorse finanziare altrimenti spettanti alle regioni. Detto procedimento prevede termini stringenti per regioni e Conferenza unificata mentre non prevede un termine ultimo per il riconoscimento delle risorse in capo alla Presidenza del Consiglio dei ministri.

Il che induce a ritenere che l'erogazione del 20% delle risorse possa avvenire in termini non certi, con evidenti riflessi sull'erogazione di un servizio la cui competenza e' posta a carico delle regioni.

Violazione art. 114, commi 1 e 2 della Costituzione per violazione del principio di leale collaborazione e del principio dell'intesa.

Se la Conferenza Stato-Regioni e' la sede dove il Governo acquisisce l'avviso delle Regioni sui piu' importanti atti amministrativi e normativi di interesse regionale, e se essa persegue l'obiettivo di realizzare la leale collaborazione tra amministrazioni centrale e regionale, come e' scritto chiaramente nello stesso sito della medesima, nel caso dell'art. 39 impugnato essa e' utilizzata a fini impeditivi piu' che collaborativi.

Infatti la norma prima impone «una certificazione» alle Regioni, poi utilizza lo strumento dell'intesa per «formalizzare» tale certificazione imponendo un termine e una vera e propria sanzione per l'inosservanza di tale alquanto originale procedura, all'interno della quale termini quali «certificazione» e «formalizzazione» si pongono al di fuori degli istituti di riferimento.

Violazione art. 119, comma 1, della Costituzione.

Viene altresi' violato il principio di autonomia finanziaria di spesa perche' il vincolo finanziario imposto, di fatto sottraendo delle risorse, non e' compatibile con l'autonomia delle Regioni ne' con la correlata competenza legislativa (sentenze Corte costituzionale nn. 77 e 417 del 2015).

Si ribadisce infatti che il legislatore nazionale non si e' limitato a «imporre vincoli alle politiche di bilancio, con disciplina di principio, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali condizionati anche dagli obblighi comunitari», purche' aventi «ad oggetto o l'entita' del disavanzo di parte corrente oppure - ma solo in via transitoria ed in vista degli specifici obiettivi di riequilibro della finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale, la crescita della spesa corrente degli enti autonomi», cosi' stabilendo solo «un limite complessivo, che lascia agli stessi enti ampia liberta' di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa» (sentenze 36 e 390 del 2004) ma ha escogitato un meccanismo farraginoso e iniquo che di fatto accantona il 20% delle risorse gia' in corso d'anno e senza una preventiva possibilita' di riprogrammazione tanto conclamata nel precedente art. 27 della stessa legge.

(1) Gia' in sede di indagine conoscitiva sul trasporto pubblico  locale dell'aprile 2014 della IX Commissione parlamentare  permanente (trasporti, poste e telecomunicazioni) affermava  «numerose audizioni hanno evidenziato la necessita' di  intervenire rispetto alla dotazione del Fondo istituito dalla  legge di stabilita' 2013, segnalando che il quantum complessivo  garantito dal Fondo (circa 4.929 milioni di euro annui a  decorrere dal 2013) non garantisce il pieno ristoro delle risorse  del settore rispetto ai tagli operati negli ultimi anni......

assolutamente insufficiente per far fronte, oltre agli oneri  derivanti dai contratti di servizio in essere, alle spese per il  rinnovo del materiale rotabile ferro/gomma, per la manutenzione  straordinaria delle infrastrutture, per l 'innovazione  tecnologica e per il rinnovo dei contratti collettivi di lavoro  .......... Il settore ha assistito a una contrazione complessiva  delle risorse per i servizi di quasi 600 milioni di euro, vale a  dire che a livello medio nazionale sono stati tagliati il 12 per  cento dei contributi pubblici totali ...». Su questa necessita'  di rifinanziamento del Fondo hanno convenuto ASSTRA, le  organizzazioni sindacali, Rete imprese Italia, Conferenza delle  Regioni e Province autonome, ANAV, ANCI, Arriva Italia.»

P.Q.M.  

Si conclude pertanto affinche' sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 39 del decreto-legge 24 aprile 2017 n. 50 («disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo») convertito con modificazioni nella legge 21 giugno 2017 n. 96 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 144 del 23 giugno 2017, S.O. n. 31.

Si deposita:   1) delibera alle liti;   2) estratto Gazzetta Ufficiale;   Torino - Roma, 16 agosto 2017     Avv. Scollo - Avv. Pafundi