RICORSO N. 52 DEL 28 LUGLIO 2017 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 luglio 2017.

(GU n. 36 del 06.09.2017)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, codice fiscale n. 80224030587, fax 06/96514000, presso i cui uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, manifestando la volonta' di ricevere le comunicazioni all'indirizzo PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it, nei confronti della Regione Campania, in persona del presidente della giunta regionale pro-tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 3 e 4, lettera a); 2, comma 1; 3 e 4 della legge regionale Campania n. 13 del 22 maggio 2017, recante la «Istituzione del servizio di sociologia del territorio della Regione Campania», pubblicata nel B.U.R. n. 41 del 22 maggio 2017, giusta delibera del Consiglio dei ministri in data 21 luglio 2017.

1. La legge regionale della Campania n. 13/2017, indicata in epigrafe, composta da quattro articoli, come esplicita lo stesso titolo, detta le norme per l'istituzione del servizio di sociologia del territorio della Regione Campania.

E' avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe, la Regione Campania abbia ecceduto dalla propria competenza, come si confida di dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti motivi.

1. Gli articoli 1, commi 3 e 4, lettera a), 2, comma 1, e 3 della legge Regione Campania n. 13/2017 violano gli articoli 117, comma 3, della Costituzione e le norme interposte di cui all'art. 1, della legge 23 marzo 1993, n. 84, e di cui all'art. 12 della legge 8 novembre 2000, n. 328; l'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione e gli articoli 3 e 97 della Costituzione.

L'art. 1 della legge regionale n. 13/2017 citata, al comma 1, istituisce, nel sistema dei servizi sociali della Regione, «il Servizio di sociologia del territorio», da garantirsi, secondo quanto prevede il comma 3 del medesimo art. 1, «in ogni ambito territoriale con la presenza di almeno un operatore sociologo».

L'art. 1, comma 4, alla lettera a), attribuisce a tale servizio il compito di fronteggiare e prevenire «i fenomeni di disagio relazionale in famiglia, nella scuola e nella comunita'».

L'art. 2, che elenca i compiti e le attivita' del Servizio di sociologia del territorio, al comma 1, prevede che esso svolga, come attivita', «interventi socio-relazionali e comunicazionali» in contesti di accoglienza di persone in determinate situazioni di bisogno, quali i soggetti con disagio sociale, le donne e i minori maltrattati e abusati, o in favore di vittime di violenza fisica, sessuale e di stalking, di famiglie ad alto rischio di disgregazione o nei percorsi di affido e di adozione, in favore di minori e adulti dell'area penale; nonche' «interventi socio-relazionali e comunicazionali» per la piena integrazione psico-sociale degli immigrati, in ambito scolastico e di mediazione familiare a favore delle famiglie in fase di separazione o di divorzio con alto tasso di conflittualita'.

L'art. 3, «Requisiti degli operatori», dispone che «il servizio di sociologia del territorio si avvale per lo svolgimento delle proprie funzioni di sociologi professionisti che esercitano la professione ai sensi di legge».

Gli articoli 1, commi 3 e 4, lettera a), 2, comma 1, e 3, che individuano la figura del «sociologo professionista», attribuendogli specifiche funzioni nell'ambito del sistema dei servizi sociali della Regione, pertanto, istituiscono e disciplinano ex novo la figura professionale del sociologo, non regolamentata dalla legislazione statale.

Esse, inoltre, attribuendo a tale figura professionale lo svolgimento in via esclusiva di compiti e attivita' operative che la legge statale e, in particolare, con l'art. 1 della legge n. 84 del 1993 citata, attribuisce al profilo professionale dell'assistente sociale, non rispettano il limite imposto dall'art. 117, comma 3, della Costituzione in materia di «professioni», secondo il quale l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, e' riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato.

L'art. 1 della legge n. 84 del 1993 citata, recante «Ordinamento della professione di assistente sociale e istituzione dell'albo professionale», prevede, infatti, che: «L'assistente sociale opera con autonomia tecnico-professionale e di giudizio in tutte le fasi dell'intervento per la prevenzione, il sostegno e il recupero di persone, famiglie, gruppi e comunita' in situazioni di bisogno e di disagio e puo' svolgere attivita' didattico-formative.

2. L'assistente sociale svolge compiti di gestione, concorre all'organizzazione e alla programmazione e puo' esercitare attivita' di coordinamento e di direzione dei servizi sociali.

3. La professione di assistente sociale puo' essere esercitata in forma autonoma o di rapporto di lavoro subordinato.

4. Nella collaborazione con l'autorita' giudiziaria, l'attivita' dell'assistente sociale ha esclusivamente funzione tecnico-professionale.».

Pertanto, poiche' tra i compiti e le funzioni attribuiti alla nuova figura professionale istituita dalla legge regionale n. 13/2017 citata ve ne sono alcuni, sopra descritti, dettagliatamente menzionati all'art. 2, comma 1, citato riconducibili direttamente allo svolgimento della professione di assistente sociale, in quanto volti alla prevenzione, al sostegno e al recupero di persone, famiglie, gruppi e comunita' in situazioni di bisogno e di disagio, e' evidente l'illegittimita' costituzionale della legge regionale n.

13/2017 con l'art. 117, comma 3, della Costituzione, sotto il profilo della possibile violazione, nella materia concorrente delle «professioni», del principio secondo il quale l'individuazione delle figure professionali con i relativi profili e titoli abilitanti e' riservata alla normativa statale. La giurisprudenza costituzionale ha costantemente affermato che «la potesta' legislativa regionale nella materia concorrente delle professioni» deve rispettare il principio secondo cui l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, e' riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle regioni la disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realta' regionale; e che tale principio, al di la' della particolare attuazione ad opera dei singoli precetti normativi, si configura, infatti, quale limite di ordine generale, invalicabile dalla legge regionale, da cio' derivando che non e' nei poteri delle regioni dare vita a nuove figure professionali (sentenze n. 98 del 2013; n. 178 del 2014; n.

138 del 2009; n. 93 del 2008; n. 300 del 2007; n. 40 del 2006, e n.

424 del 2005).

In particolare, la sentenza n. 178 del 2014 ha ritenuto in contrasto con l'art. 117, comma 3, della Costituzione, una norma regionale che attribuiva la possibilita' della gestione tecnica delle agenzie di viaggio al titolare o al legale rappresentante in possesso di requisiti professionali diversi da quelli stabiliti dalla legislazione statale, in particolare dall'art. 20 dell'allegato 1 del decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79, in quanto, intervenendo nella materia concorrente delle «professioni», non rispetta il principio secondo il quale l'individuazione delle figure professionali con i relativi profili e titoli abilitanti e' riservata alla normativa dello Stato.

Con la sentenza n. 300 del 2010 e' stato ritenuto, poi, contrastare con l'art. 117, comma 3, della Costituzione, la legge regionale che, istituendo la figura di autista soccorritore e attribuendole compiti e funzioni riconducibili direttamente allo svolgimento di professioni sanitarie, non rispettava il principio secondo il quale l'individuazione delle figure professionali e' riservata allo Stato.

Con riguardo alla fattispecie in esame si ricorda che l'art. 12 della legge 8 novembre 2000, n. 328, contenente la «Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali» citata prevede che i profili professionali delle figure professionali sociali devono essere disciplinati con decreti dal Ministro per le politiche sociali di concerto con gli altri Ministri competenti.

Tale articolo prevede, infatti, che: «1. Con decreto del Ministro per la solidarieta' sociale, da emanare entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, di concerto con i Ministri della sanita', del lavoro e della previdenza sociale, della pubblica istruzione e dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, sulla base dei criteri e dei parametri individuati dalla Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, ai sensi dell'art. 129, comma 2, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, sono definiti i profili professionali delle figure professionali sociali.

2. Con regolamento del Ministro per la solidarieta' sociale, da emanare di concerto con i Ministri della sanita' e dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica e d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definiti:  a) le figure professionali di cui al comma 1 da formare con i corsi di laurea di cui all'art. 6 del regolamento recante norme concernenti l'autonomia didattica degli atenei, adottato con decreto del Ministro dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica 3 novembre 1999, n. 509;  b) le figure professionali di cui al comma 1 da formare in corsi di formazione organizzati dalle regioni, nonche' i criteri generali riguardanti i requisiti per l'accesso, la durata e l'ordinamento didattico dei medesimi corsi di formazione;  c) i criteri per il riconoscimento e la equiparazione dei profili professionali esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge (...).».

Attraverso le norme regionali censurate con il presente ricorso riguardanti la materia dei servizi sociali della Campania, il legislatore regionale, invadendo la competenza legislativa riservata allo Stato in materia di professioni sociali, della quale la norma statale sopra descritta e' espressione, definisce il profilo professionale del sociologo e individua, di fatto, una nuova professione sociale, in violazione dei menzionati principi enunciati dalla giurisprudenza della Corte costituzionale.

Infine e' da sottolineare che le norme regionali censurate con il presente ricorso, escludendo gli assistenti sociali dal servizio di sociologia del territorio, violano anche il principio di razionalita' e buon andamento di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione posto che le attivita' attribuite a tale servizio sono in larga parte riconducibili a tale profilo professionale. Non sussiste, infatti, alcun motivo plausibile che giustifichi tale esclusione e tale irragionevolezza si connette giuridicamente e logicamente alla (violazione) del principio di buon andamento.

L'art. 1, come sopra illustrato, istituisce nel sistema dei servizi sociali della regione il servizio di sociologia del territorio, che rappresenta l'insieme coerente e coordinato delle attivita' sociologiche necessarie ai bisogni dei cittadini, precisando, al comma 3, che il succitato servizio e' garantito in ogni ambito territoriale con la presenza di almeno un «operatore sociologo», che deve esercitare la professione di sociologo professionista ai sensi di legge.

La figura dell'operatore sociologo non e' contemplata nel C.C.N.L. regioni ed autonomie locali del 31 marzo 1999, che disciplina, ai sensi dell'art. 1, il sistema di classificazione professionale del personale con rapporto di lavoro dipendente a tempo indeterminato e determinato - escluso quello con qualifica dirigenziale - del comparto regioni e autonomie locali.

La norma regionale, quindi, finisce per regolare istituti tipici del rapporto di lavoro privatizzato con conseguente lesione della competenza legislativa esclusiva dello Stato (sentenza n. 213/2012).

Pertanto la norma regionale in esame si pone in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato «l'ordinamento civile» e, quindi, i rapporti di diritto privato regolabili dal codice civile (contratti collettivi).

2. L'art. 4 della legge Regione Campania n. 13/2017 viola l'art.

81, comma 3, della Costituzione anche con riferimento alla normativa interposta di cui all'art. 19, comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196.

L'art. 4, recante la norma finanziaria, prevede che «Dall'attuazione della presente legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio regionale. Agli adempimenti previsti, l'amministrazione regionale provvede con le risorse disponibili per la realizzazione dei piani sociali di zona nell'ambito della dotazione della missione 12 (Diritti sociali, politiche sociali e famiglia), programma 7 (Programmazione e governo della rete dei servizi sociosanitari e sociali), titolo 1 del bilancio di previsione finanziario per il triennio 2017-2019».

Tale norma regionale, non contenendo alcuna quantificazione degli oneri di spesa sicuramente derivanti dall'istituzione «Servizio di sociologia del territorio» e dai compensi spettanti ai sociologi professionisti che ne garantiscono il funzionamento, rende assolutamente inadeguato il riferimento alla predetta missione 12 del bilancio di previsione, in quanto detti oneri potrebbero essere di entita' superiore alla capienza del capitolo indicato.

La norma regionale citata si pone, pertanto, in contrasto con l'art. 19, comma 1, della legge n. 196 del 2009, «Legge di contabilita' e finanza pubblica» citata, secondo il quale «Le leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche devono contenere la previsione dell'onere stesso e l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e pluriennali».

Ne consegue la violazione del principio di copertura finanziaria di cui all'art. 81, comma 3, della Costituzione, secondo il quale «Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte».

La Corte costituzionale, nella sentenza n. 181/2013, ha dichiarato incostituzionale una norma della regione Molise che non quantificava gli oneri finanziari derivanti dall'applicazione della legge, affermando che il menzionato comma 1 dell'art. 19 della legge n. 196 del 2009, «specificativo del precetto di cui all'art. 81, terzo comma, Cost., prescrive quale presupposto della copertura finanziaria la previa quantificazione della spesa o dell'onere, per l'evidente motivo che non puo' essere assoggettata a copertura un'entita' indefinita».

La Corte costituzionale, inoltre, ha piu' volte precisato che «il legislatore regionale non puo' sottrarsi a quella fondamentale esigenza di chiarezza e solidita' del bilancio cui l'art. 81 Cost. si ispira» (ex multis, sentenza n. 359 del 2007); ed ha anche chiarito che la copertura di nuove spese «deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri» (sentenza n. 213 del 2008).

Inoltre, ha piu' volte sottolineato che «il legislatore regionale non puo' sottrarsi a quella fondamentale esigenza di chiarezza e solidita' del bilancio cui l'art. 81 Cost. si ispira» (ex multis, sentenza n. 359 del 2007); ed ha anche chiarito che la copertura di nuove spese «deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri» (sentenza n. 213 del 2008).

Pertanto la norma regionale censurata, non contenendo alcuna quantificazione della spesa derivante dall'applicazione della legge regionale n. 13/2017 citata, e' illegittima per violazione dell'art.

81, comma 3, della Costituzione e della norma interposta di cui all'art. 19 della legge n. 196 del 2009 citato.

 

P.Q.M.  

Si conclude perche' gli articoli 1, commi 3 e 4, lettera a); 2, comma 1; 3 e 4 della legge regionale Campania n. 13 del 22 maggio 2017, recante la «Istituzione del servizio di sociologia del territorio della Regione Campania», indicati in epigrafe, siano dichiarati costituzionalmente illegittimi.

Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei ministri del 21 luglio 2017.

Roma, 21 luglio 2017    Il vice Avvocato generale dello Stato: Palmieri