Normativa regionale - Consiglio regionale della Calabria

RICORSO N. 15 DEL 15 FEBBRAIO 2017 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 febbraio 2017.

(GU n. 12 del 22.03.2017)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12, nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del Presidente della giunta provinciale pro tempore, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 dicembre 2016, n. 25, pubblicata nel supplemento n. 2 del Bollettino Ufficiale 20 dicembre 2016, n. 51, recante «Ordinamento contabile e finanziario dei comuni e delle comunita' comprensoriali della Provincia di Bolzano», quanto agli articoli 7 e 32, per violazione degli articoli 11, 81, quarto e sesto comma, 97, primo comma, 117, primo comma, secondo comma, lettera e), e terzo comma, della Costituzione e degli articoli 8, 9 e 79, terzo comma e quarto-octies, dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige/Sudtirol.

Il decreto legislativo n. 118 del 23 giugno 2011 (nonche' gli atti ad esso presupposti e le successive modificazioni e integrazioni), reca disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42.

In applicazione dell'art. 117, comma 2, lettera e), della Costituzione, che sancisce la potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, le regioni e le province autonome sono tenute a rispettare i principi del suddetto decreto, potendone stabilire, ai sensi dell'art. 79, solo decorrenza e modalita' integrative di applicazione in ragione delle peculiarita' locali, ovviamente nel rispetto di quanto previsto dalla richiamata disciplina statale, che trova il proprio fondamento nell'esigenza di assicurare, fra l'altro, il rispetto anche da parte delle autonomie dell'art. 117, terzo comma e degli articoli 81 e 97 della Costituzione.

Come chiarito da codesta ecc.ma Corte, i principi contabili di cui al decreto legislativo n. 118 del 2011 sono, infatti, al centro di un «intreccio polidirezionale delle competenze statali e regionali in una sequenza dinamica e mutevole della legislazione» (sentenza n.

184/2016) che involge diverse norme costituzionali, di cui in primo luogo l'art. 117, secondo comma, lettera e), che come detto attribuisce alla competenza esclusiva statale la materia dell'armonizzazione dei bilanci pubblici, ma anche altri parametri, che la corretta armonizzazione dei bilanci intende salvaguardare, quali il principio dell'equilibrio di bilancio di cui all'art. 81 Cost., anche nell'ottica del rispetto dei vincoli comunitari di cui agli articoli 11 e 117 Cost., i principi di buon andamento finanziario e della programmazione di cui all'art. 97 Cost. e quello del coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo comma.

L'utilizzo delle prerogative delle autonomie, in particolare, deve avvenire preservando la sostanza dell'ampio e complesso processo di armonizzazione senza ridurne la portata attraverso l'introduzione di deroghe o integrazioni che finirebbero per riprodurre aspetti di disomogeneita' nei conti degli enti territoriali (sentenza n.

184/2016).

In linea con quanto esposto, ai sensi dell'art. 79, 4-octies del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, la Provincia autonoma di Bolzano ha assunto l'obbligo di recepire con propria legge, mediante rinvio formale recettizio, le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni degli enti locali e dei loro enti e organismi strumentali, previste dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, nonche' dagli presupposti e dalle successive modifiche, in particolare dalla disciplina del decreto legislativo n. 267/2000 e successive modificazioni ed integrazioni, in modo da consentire l'operativita' e l'applicazione delle predette disposizioni, nei termini indicati dal citato decreto legislativo n. 118 del 2011 per le regioni a statuto ordinario, posticipati di un anno («La regione e le province si obbligano a recepire con propria legge da emanare entro il 31 dicembre 2014, mediante rinvio formale recettizio, le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi, previste dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, nonche' gli eventuali atti successivi e presupposti, in modo da consentire l'operativita' e l'applicazione delle predette disposizioni nei termini indicati dal citato decreto legislativo n.

118 del 2011 per le regioni a statuto ordinario, posticipati di un anno, subordinatamente all'emanazione di un provvedimento statale volto a disciplinare gli accertamenti di entrata relativi a devoluzioni di tributi erariali e la possibilita' di dare copertura agli investimenti con l'utilizzo del saldo positivo di competenza tra le entrate correnti e le spese correnti.»).

Il citato obbligo di rinvio recettizio consente alla Provincia autonoma di Bolzano esclusivamente l'utilizzo della potesta' normativa limitatamente agli aspetti contabili non disciplinati dalla richiamata disciplina statale, o da questa demandati all'ente e alle peculiarita' statutarie garantite alla provincia.

Come chiarito da codesta ecc.ma Corte nella richiamata sentenza n. 184/2016, infatti, se e' ben vero che «Le indefettibili esigenze di armonizzazione dei conti pubblici, di custodia della finanza pubblica allargata e della sana gestione finanziaria non precludono peculiari articolazioni del bilancio regionale fondate sull'esigenza di scandire la programmazione economico-finanziaria nelle procedure contabili e le modalita' analitiche di illustrazione di progetti e di interventi», e' necessario che la peculiare disciplina posta in essere dagli enti locali sia «conciliabile e rispettosa dei limiti esterni e non sia in contrasto con gli standard provenienti dall'armonizzazione, dal coordinamento, dal rispetto dei vincoli europei e degli equilibri di bilancio».

Cio' detto, la legge in esame, al contrario, nel provvedere alla regolamentazione della disciplina contabile applicabile ai comuni e alle comunita' comprensoriali della provincia, non solo contravviene all'obbligo di rinvio recettizio e, per tale profilo, si pone in contrasto diretto con il citato art. 79, 4-octies, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, ma introduce una disciplina peculiare che opera deroghe, omissioni ed integrazioni suscettibili di determinare incertezza e confusione in contrasto con quanto disposto dalla disciplina statale interposta contenuta nel decreto legislativo n. 118/2011, nonche' nelle norme presupposte e successive modifiche, con conseguente violazione dei predetti parametri costituzionali. (1) Cio' premesso, la predetta legge della Provincia autonoma di Bolzano viene impugnata, giusta delibera del Consiglio dei ministri di data 10 febbraio 2017, depositata in estratto in allegato al presente ricorso, per i seguenti motivi: 1) art. 7 della legge provinciale n. 25/2016 - Violazione degli articoli 11, 81 quarto e sesto comma, 97, primo comma, 117, secondo comma, lettera e), terzo comma della Costituzione e dell'art.

79, comma quarto-octies, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Sudtirol.

Come riportato, i principi contabili di cui al decreto legislativo n. 118 del 2011 sono al centro di un «intreccio polidirezionale delle competenze statali e regionali in una sequenza dinamica e mutevole della legislazione» (sentenza n. 184/2016) che involge diverse norme costituzionali, di cui in primo luogo l'art.

117, secondo comma, lettera e), che come detto attribuisce alla competenza esclusiva statale la materia dell'armonizzazione dei bilanci pubblici, ma anche altri parametri, quali il principio dell'equilibrio di bilancio di cui all'art. 81 Cost., anche nell'ottica del rispetto dei vincoli comunitari di cui agli articoli 11 e 117 Cost., i principi di buon andamento finanziario e della programmazione di cui all'art. 97 Cost. e i principi di coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, comma terzo.

Alla luce di questi parametri, risulta in particolare illegittimo per contrasto con la disciplina statale quanto disposto dall'art. 7.

L'art. 7 della legge provinciale n. 25/2016 dispone che: «La mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio previsti dall'art.

193 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modifiche, comporta il divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge.

Sono fatte salve le spese da sostenere a fronte di impegni gia' assunti nei precedenti esercizi. Le deliberazioni assunte in violazione della presente norma sono nulle.».

L'art. 193 del decreto legislativo n. 267/2000 prevede che: «4. La mancata adozione, da parte dell'ente, dei provvedimenti di riequilibrio previsti dal presente articolo e' equiparata ad ogni effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all'art. 141, con applicazione della procedura prevista dal comma 2 del medesimo articolo.».

Il citato comma 2 dell'art. 141, rubricato «Scioglimento e sospensione dei consigli comunali e provinciali» dispone che: «2. Nella ipotesi di cui alla lettera c) del comma 1, trascorso il termine entro il quale il bilancio deve essere approvato senza che sia stato predisposto dalla giunta il relativo schema, l'organo regionale di controllo nomina un commissario affinche' lo predisponga d'ufficio per sottoporlo al consiglio. In tal caso e comunque quando il consiglio non abbia approvato nei termini di legge lo schema di bilancio predisposto dalla giunta, l'organo regionale di controllo assegna al consiglio, con lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a venti giorni per la sua approvazione, decorso il quale si sostituisce, mediante apposito commissario, all'amministrazione inadempiente. Del provvedimento sostitutivo e' data comunicazione al prefetto che inizia la procedura per lo scioglimento del consiglio.».

Dunque, l'art. 7 introduce sanzioni in relazione ai provvedimenti di salvaguardia degli esercizi in modo difforme da quanto previsto dalla legislazione nazionale.

L'art. 7, infatti, prevede tout court un divieto di assumere impegni e di pagare spese, ma, oltre a non prevedere l'«equiparazione ad ogni effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all'art. 141», non contiene in particolare il benche' minimo riferimento alla procedura di commissariamento di cui all'art. 141, comma 2 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

Ebbene, l'adozione dei provvedimenti di riequilibrio del bilancio da parte dell'ente locale, in particolare il commissariamento, e cioe' l'affidamento ad un soggetto terzo della cura e rispetto degli obblighi di bilancio in sostituzione degli organi ordinari dell'ente locale, cui in applicazione dell'art. 79, 4-octies dello statuto la provincia avrebbe dovuto rinviare, sono all'evidenza strumento di garanzia indispensabile per assicurare il rispetto della disciplina statale interposta di cui al decreto legislativo n. 118, e per essa l'armonizzazione dei criteri di gestione dei bilanci pubblici prevista dall'art. 117, comma 2 l'equilibrio di bilancio di cui all'art. 81 Cost., anche in una dimensione del rispetto dei vincoli europei (articoli 11, 117, primo comma Cost.), il buon andamento finanziario e della programmazione di cui all'art. 97 Cost. e la corretta applicazione del coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, comma terzo.

Ne discende che l'art. 7 viola i parametri indicati in rubrica; 2) art. 32, comma 3 della legge provinciale n. 25/2016 - Violazione degli articoli 11, 81, quarto e sesto comma, 97, primo comma, 117, primo comma (in relazione al rispetto «dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario»), secondo comma, lettera e) e terzo comma (in relazione alla materia del «Coordinamento della finanza pubblica») della Costituzione e degli articoli 8, 9 e 79, terzo comma e comma quattro-octies, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Sudtirol.

L'art. 32, comma 3 della legge provinciale n. 25/2016 dispone che: «3. Le competenze attribuite dal titolo VIII del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modifiche, alla Corte dei conti e ricadenti nelle funzioni di cui all'art. 79 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e successive modifiche, sono svolte dalla Provincia autonoma di Bolzano.».

Questa disposizione, dunque, attribuisce alla provincia determinate competenze in materia di controllo dei bilanci pubblici degli enti locali strutturalmente deficitari attribuite alla Corte dei conti dal decreto legislativo n. 267/2000 (e segnatamente quelle previste dagli articoli 243-bis «Procedura di riequilibrio finanziario pluriennale» e 243-quater, «Esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e controllo sulla relativa attuazione»). (2) La sostituzione della provincia alla Corte dei conti nell'esercizio delle funzioni di controllo sui bilanci degli enti locali in situazione di dissesto strutturale previste dalla legislazione interposta statale (decreto legislativo n. 118/2011, e norme presupposte contenute nel decreto legislativo n. 267/2000 e successive modificazioni ed integrazioni) non assicura, diversamente dal controllo affidato al magistrato contabile in ragione della natura di organo giurisdizionale di quest'ultimo e della sua posizione di assoluta indipendenza, il rispetto dell'armonizzazione dei criteri di gestione dei bilanci pubblici previsto dall'art. 117, comma 2, lettera e), cui in applicazione dell'art. 79, 4-octies, dello statuto la provincia avrebbe dovuto rinviare, dei limiti e degli equilibri complessivi di finanza pubblica, presidiati dall'art.

81, quarto e sesto comma, del buon andamento e della programmazione nella spesa pubblica di cui all'art. 97 del coordinamento della spesa pubblica di cui all'art. 117 Cost., terzo comma; cosi' come non assicura il rispetto dei vincoli di bilancio assunti nei confronti dell'Unione europea, la cui osservanza la Corte dei conti e' chiamata a far correttamente rispettare nell'interesse dello Stato-Comunita'.

In proposito corre l'obbligo di ricordare che codesta Corte, con sentenza n. 40 del 2014, ha gia' dichiarato l'illegittimita' costituzionale di norma analoga a quella contenuta nell'art. 32, e cioe' dell'art. 12, comma 2, della legge Provincia di Bolzano n. 22 del 2012, che sostituiva il controllo della Corte dei conti con quello della provincia sul bilancio degli enti locali previsto dall'art. 148-bis del decreto legislativo n. 267/2000, per contrasto con l'art. 81, quarto comma, e 117, terzo comma, Cost. e gli articoli 8, 9 e 79 dello statuto speciale «in quanto sottrae - per acquisirlo alla sfera funzionale della provincia, in assenza di previsione statutaria - alla Corte dei conti, organo a cio' deputato dal legislatore statale, il sindacato sulla legittimita' e regolarita' dei bilanci degli enti locali della provincia autonoma, finalizzato a verificare il rispetto - in detto ambito provinciale - dei limiti e degli equilibri complessivi di finanza pubblica, alla cui attuazione detti enti concorrono.», evidenziando che nello statuto regionale non vi e' norma che autorizzi una simile acquisizione di competenze alla provincia (articoli 8 e 9, e 79 dello statuto).

Segnatamente cosi' e' dato leggere nel richiamato precedente di codesta Corte, in relazione ai parametri dell'art. 81 e dell'art.

117, terzo comma: «... Dal combinato dell'art. 12, comma 2, della legge Provincia di Bolzano n. 22 del 2012 e delle richiamate disposizioni del TUEL emerge che la norma impugnata trasferisce - per quel che riguarda gli enti locali del territorio provinciale - le competenze assegnate dal TUEL alla Corte dei conti ad un proprio organismo di valutazione, modificando ratione loci una funzione di controllo assegnata dalla legge statale alla magistratura contabile.

In tal modo la provincia ritiene di avere esercitato una propria competenza sulla base degli articoli 79, 80 e 81 dello statuto speciale.

4.2. Questa Corte ha gia' precisato che la competenza delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di istituire forme di sindacato sugli enti locali del proprio territorio non pone in discussione la finalita' di uno strumento, quale il controllo affidato alla Corte dei conti, «in veste di organo terzo (sentenza n.

64 del 2005) a servizio dello «Stato-comunita'» (sentenze n. 29 del 1995 e n. 470 del 1997), [Garante del rispetto] dell'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva. Del resto, la necessita' di coordinamento della finanza pubblica [...] riguarda pure le regioni e le province ad autonomia differenziata, non potendo dubitarsi che anche la loro finanza sia parte della «finanza pubblica allargata», come gia' affermato da questa Corte (in particolare, sentenza n. 425 del 2004)» (sentenza n. 267 del 2006).

La coesistenza di competenze parallele della Corte dei conti e degli enti territoriali ad autonomia speciale non comporta affatto - come di seguito meglio precisato - che i controlli cosi' intestati siano coincidenti e sovrapponibili e neppure che la provincia autonoma sia titolare di una potesta' legislativa in grado di concentrarle nella propria sfera di attribuzione.

Innanzitutto, le due tipologie di sindacato attribuite alla Corte dei conti ed alla Provincia autonoma di Bolzano sono ispirate a ragioni e modalita' di esercizio diverse, anche con riguardo agli interessi in concreto tutelati; che nel primo caso riguardano la finanza statale nel suo complesso, nel secondo quella provinciale.

4.3. La diversita' finalistica e morfologica tra i controlli in materia finanziaria, di cui possono essere intestatarie le regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano, e quelli spettanti alla Corte dei conti rende opportuno un richiamo circa i vigenti rapporti tra la disciplina del patto di stabilita' esterno e quello interno, e - piu' in generale - tra i vincoli finanziari concordati dall'Italia in ambito comunitario ed i criteri attraverso cui lo Stato ripartisce la portata delle restrizioni tra gli enti del settore pubblico allargato, in primis quelli territoriali. Infatti, e' proprio con riguardo alle complesse relazioni finanziarie nascenti da tali obblighi che si pongono in regime di strumentalita' le disposizioni contenute nell'art. 148, comma 1, e nell'art. 148-bis del decreto legislativo n. 267 del 2000, come rispettivamente modificato ed introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera e), del decreto-legge n. 174 del 2012.

Il patto di stabilita' esterno e, piu' in generale, i vincoli di finanza pubblica obbligano l'Italia nei confronti dell'Unione europea ad adottare politiche di contenimento della spesa, il cui rispetto viene verificato in relazione al bilancio consolidato delle amministrazioni pubbliche (sentenze n. 138 del 2013, n. 425 e n. 36 del 2004). Al fine di assicurare il rispetto di detti obblighi comunitari, e' necessario predisporre controlli sui bilanci preventivi e successivi delle amministrazioni interessate al consolidamento, operazione indispensabile per verificare il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica sottesi ai predetti vincoli. Questi ultimi, in quanto derivanti dal Trattato sull'Unione europea e dagli altri accordi stipulati in materia, sono direttamente riconducibili, oltre che al «Coordinamento della finanza pubblica» invocato dal ricorrente, anche ai parametri di cui agli articoli 11 e 117, primo comma Cost., che vi sono inscindibilmente collegati, poiche' nel caso specifico il coordinamento adempie principalmente alla finalita' di predisporre strumenti efficaci di sindacato sul rispetto del vincolo gravante sul complesso dei conti pubblici, dalla cui sommatoria dipendono i risultati suscettibili di comparazione per verificare il conseguimento degli obiettivi programmati.

Detti obblighi hanno origine - come gia' sottolineato da questa Corte (sentenza n. 36 del 2004) - nel momento in cui il patto di stabilita' ha assunto cogenza anche nei confronti delle amministrazioni pubbliche che partecipano al bilancio nazionale consolidato. Quest'ultimo deve corrispondere ai canoni stabiliti dalla stessa Unione europea mentre le sue componenti aggregate, costituite dai bilanci degli enti del settore allargato, sono soggette alla disciplina statale che ne coordina il concorso al raggiungimento dell'obiettivo stabilito in sede comunitaria.

I controlli delle sezioni regionali della Corte dei conti - previsti a partire dalla emanazione dell'art. 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2006) e poi trasfusi nell'art. 148-bis del TUEL - hanno assunto progressivamente caratteri cogenti nei confronti dei destinatari (sentenza n. 60 del 2013), proprio per prevenire o contrastare gestioni contabili non corrette, suscettibili di alterare l'equilibrio del bilancio (art. 81 Cost.) e di riverberare tali disfunzioni sul conto consolidato delle pubbliche amministrazioni, vanificando conseguentemente la funzione di coordinamento dello Stato finalizzata al rispetto degli obblighi comunitari.

Dunque, tale tipo di sindacato, che la norma impugnata vorrebbe concentrare nella sfera di attribuzioni della Provincia autonoma di Bolzano, e' esercitato nell'interesse dello Stato per finalita' che riguardano la finanza pubblica nel suo complesso e non puo' essere confuso e sovrapposto a controlli esercitati da un ente ad autonomia speciale.

Per la sua intrinseca finalita' questo tipo di verifica non puo' essere affidato ad un singolo ente autonomo territoriale, ancorche' a statuto speciale, che non ne potrebbe assicurare la conformita' ai canoni nazionali, la neutralita', l'imparzialita' e l'indipendenza con riguardo agli interessi generali della finanza pubblica coinvolti. Questi ultimi trascendono l'ambito territoriale provinciale e si pongono potenzialmente anche in rapporto dialettico con gli interessi della Provincia autonoma sotto il profilo del concreto riscontro delle modalita' con cui i singoli enti del territorio provinciale rispettano i limiti di contenimento della spesa ...».

Cosi', inoltre, si e' espressa codesta Corte nella medesima sentenza in relazione al parametro di cui all'art. 79, terzo comma dello statuto (ed agli articoli 8 e 9 sulle competenze del legislatore provinciale che all'evidenza non prevedono la competenza esercitata con l'art. 32): «4.5. Cio' non vuol dire che, pur nella loro teleologica diversita', i controlli della Corte dei conti e quelli regionali non possano essere funzionalmente collegati. In tale prospettiva risulta perfettamente coerente la stessa impostazione dell'art. 79, terzo comma, dello statuto del Trentino-Alto Adige, invocato dalla resistente a sostegno della propria tesi.

Detta disposizione prevede che: «Al fine di assicurare il concorso agli obiettivi di finanza pubblica, la regione e le province concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi relativi al patto di stabilita' interno con riferimento ai saldi di bilancio da conseguire in ciascun periodo. Fermi restando gli obiettivi complessivi di finanza pubblica, spetta alle province stabilire gli obblighi relativi al patto di stabilita' interno e provvedere alle funzioni di coordinamento con riferimento agli enti locali, ai propri enti e organismi strumentali, alle aziende sanitarie, alle universita' non statali di cui all'art. 17, comma 120 della legge 15 maggio 1997, n. 127, alle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e agli altri enti od organismi a ordinamento regionale o provinciale finanziati dalle stesse in via ordinaria. Non si applicano le misure adottate per le regioni e per gli altri enti nel restante territorio nazionale. A decorrere dall'anno 2010, gli obiettivi del patto di stabilita' interno sono determinati tenendo conto anche degli effetti positivi in termini di indebitamento netto derivanti dall'applicazione delle disposizioni recate dal presente articolo e dalle relative norme di attuazione. Le province vigilano sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti di cui al presente comma ed esercitano sugli stessi il controllo successivo sulla gestione dando notizia degli esiti alla competente sezione della Corte dei conti».

E' evidente il collegamento funzionale di tale norma con il controllo assegnato dal legislatore statale alla Corte dei conti: essa prevede che gli esiti del controllo della regione e delle province autonome finalizzato al coordinamento territoriale siano comunicati alle competenti sezioni della Corte dei conti, al fine di integrare in modo appropriato l'istruttoria di quest'ultima, necessaria per esercitare il sindacato di legittimita' e regolarita' sui bilanci dei singoli enti locali, a sua volta strumentale alla verifica degli esiti di conformita' ai vincoli comunitari e nazionali sui bilanci degli enti pubblici operanti nell'intero territorio nazionale.

Dunque, lo statuto non attribuisce alla Provincia autonoma di Bolzano una competenza diretta di controllo di legittimita' e regolarita' sui conti degli enti locali, ma collega le sue attribuzioni in materia di sindacato sulla gestione e sulla finanza locale a quelle demandate alla Corte dei conti, in tal modo indirettamente riconoscendone l'alterita'.

4.6. In questa prospettiva non ha fondamento neppure l'ulteriore eccezione della Provincia autonoma di Bolzano, secondo cui l'intestazione alla Corte dei conti di un tipo di sindacato come quello degli articoli 148, comma 1 e 148-bis del decreto legislativo n. 267 del 2000 non sarebbe compatibile con la particolare autonomia riconosciuta dalle norme costituzionali e dallo statuto e con la natura collaborativa del controllo della Corte dei conti.

Le considerazioni precedentemente svolte circa la finalita' del controllo di legittimita' e regolarita' di cui agli articoli 148, comma 1, e 148-bis del TUEL e la stretta correlazione di tale attivita' con gli articoli 81, quarto comma, e 117, terzo comma Cost., giustificano anche il conferimento alla Corte dei conti di poteri atti a prevenire con efficacia diretta pratiche lesive del principio della previa copertura e dell'equilibrio dinamico del bilancio degli enti locali (sentenze n. 266, n. 250 e n. 60 del 2013).

Dette misure interdittive non sono indici di una supremazia statale ne' di un potere sanzionatorio nei confronti degli enti locali e neppure sono riconducibili al controllo collaborativo in senso stretto, ma sono strumentali al rispetto degli «obblighi che lo Stato ha assunto nei confronti dell'Unione europea in ordine alle politiche di bilancio. In questa prospettiva, funzionale ai principi di coordinamento e di armonizzazione dei conti pubblici, [detti controlli] [...] possono essere accompagnati anche da misure atte a prevenire pratiche contrarie ai principi della previa copertura e dell'equilibrio di bilancio (sentenze n. 266 e n. 60 del 2013), che ben si giustificano in ragione dei caratteri di neutralita' e indipendenza del controllo di legittimita' della Corte dei conti (sentenza n. 226 del 1976)» (sentenza n. 39 del 2014).

In particolare, il controllo di legittimita' e regolarita' contabile attribuito alla Corte dei conti per questi particolari obiettivi si risolve in un esito dicotomico (sentenze n. 179 del 2007 e n. 60 del 2013), nel senso che ad esso e' affidato il giudizio se i bilanci preventivi e successivi siano o meno rispettosi del patto di stabilita', siano deliberati in equilibrio e non presentino violazioni delle regole espressamente previste per dette finalita'.

Fermo restando che questa Corte si e' gia' pronunciata, dichiarando infondato il conflitto di attribuzione sollevato dalla stessa Provincia autonoma di Bolzano contro l'esercizio di questo tipo di controllo sugli enti locali da parte della locale sezione della Corte dei conti (sentenza n. 60 del 2013), il sindacato di legittimita' e regolarita' sui conti circoscrive la funzione della magistratura contabile alla tutela preventiva e concomitante degli equilibri economici dei bilanci e della sana gestione finanziaria secondo regole di coordinamento della finanza pubblica conformate in modo uniforme su tutto il territorio, non interferendo con la particolare autonomia politica ed amministrativa delle amministrazioni destinatarie. (sentenza n. 39 del 2014).

4.7. Dunque, l'art. 12, comma 2, della legge Provincia di Bolzano n. 22 del 2012 viola gli articoli 81, quarto comma, e 117, terzo comma Cost., e gli articoli 8, 9 e 79 dello statuto speciale e deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, in quanto sottrae - per acquisirlo alla sfera funzionale della provincia, in assenza di previsione statutaria - alla Corte dei conti, organo a cio' deputato dal legislatore statale, il sindacato sulla legittimita' e regolarita' dei bilanci degli enti locali della provincia autonoma, finalizzato a verificare il rispetto - in detto ambito provinciale - dei limiti e degli equilibri complessivi di finanza pubblica, alla cui attuazione detti enti concorrono.».

In altra fattispecie, sempre riguardante la Provincia di Bolzano ed i rapporti tra controlli amministrativi e controlli del giudice contabile, codesta Corte ha, inoltre, esaltato il ruolo della Corte dei conti, evidenziandone la funzione di presidio per assicurare il rispetto da parte dello Stato italiano dei vincoli di bilancio assunti in sede europea (Corte costituzionale n. 60/2013): «Ne consegue l'infondatezza del ricorso, posta la collocazione delle funzioni di controllo rispettivamente spettanti alla Corte dei conti e alla Provincia autonoma di Bolzano su piani distinti, seppur concorrenti nella verifica delle condizioni di tenuta del sistema economico-finanziario nazionale. Alla Corte dei conti e' infatti attribuito il controllo sull'equilibrio economico finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche a tutela dell'unita' economica della Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali (articoli 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (articoli 11 e 117, primo comma, Cost.): equilibrio e vincoli che trovano generale presidio nel sindacato della Corte dei conti quale magistratura neutrale ed indipendente, garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico. Alla provincia autonoma spettano invece diverse forme di controllo interno sulla gestione delle risorse finanziarie, ancorche' declinate in forma differenziata rispetto agli altri enti territoriali secondo quanto previsto dalle peculiari condizioni dello statuto di autonomia. Ne' puo' trascurarsi che tale distinzione, su cui poggia l'estensione agli enti territoriali dotati di autonomia speciale del controllo sulla legalita' e sulla regolarita' della gestione economico-finanziaria, assuma ancora maggior rilievo nel quadro delineato dall'art. 2, comma 1, della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), che, nel comma premesso all'art. 97 Cost., richiama il complesso delle pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, ad assicurare l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilita' del debito pubblico.».

Dunque, con l'art. 32 la provincia autonoma nel sottrarre le competenze assegnate dal TUEL alla Corte dei conti e modificare una funzione di controllo assegnata dalla legge statale alla magistratura contabile, e' incorsa per le anzidette motivazioni nella violazione dei parametri predetti atteso che il controllo esercitato dalla Corte dei conti e' insostituibile non potendo il controllo affidato ad altro organo amministrativo assicurare con la medesima efficacia «la conformita' ai canoni nazionali, la neutralita', l'imparzialita' e l'indipendenza con riguardo agli interessi generali della finanza pubblica coinvolti.» (Corte costituzionale n. 40/2014).

(1) Solo per completezza si evidenzia che la Provincia autonoma di Bolzano, con l'art. 35 della legge in esame, ha abrogato la precedente legge provinciale n. 17 del 2015 di pari oggetto, che in relazione a taluni articoli e' stata oggetto di impugnativa dinanzi alla Corte costituzionale per incompatibilita' con la disciplina recata dal decreto legislativo n. 118 del 2011.

(2) Art. 243-ter (Fondo di rotazione per assicurare la stabilita' finanziaria degli enti locali): «1. Per il risanamento finanziario degli enti locali che hanno deliberato la procedura di riequilibrio finanziario di cui all'art. 243-bis lo Stato prevede un'anticipazione a valere sul Fondo di rotazione, denominato: "Fondo di rotazione per assicurare la stabilita' finanziaria degli enti locali". 2. Con decreto del Ministero dell'interno, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali, da emanare entro il 30 novembre 2012, sono stabiliti i criteri per la determinazione dell'importo massimo dell'anticipazione di cui al comma 1 attribuibile a ciascun ente locale, nonche' le modalita' per la concessione e per la restituzione della stessa in un periodo massimo di dieci anni decorrente dall'anno successivo a quello in cui viene erogata l'anticipazione di cui al comma 1. 3. I criteri per la determinazione dell'anticipazione attribuibile a ciascun ente locale, nei limiti dell'importo massimo fissato in euro 300 per abitante per i comuni e in euro 20 per abitante per le province o per le citta' metropolitane, per abitante e della disponibilita' annua del Fondo, devono tenere anche conto: a) dell'incremento percentuale delle entrate tributarie ed extratributarie previsto nell'ambito del piano di riequilibrio pluriennale; b) della riduzione percentuale delle spese correnti previste nell'ambito del piano di riequilibrio pluriennale. Art. 243-quater (Esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e controllo sulla relativa attuazione). - 1. Entro dieci giorni dalla data della delibera di cui all'art.

243-bis, comma 5 il piano di riequilibrio finanziario pluriennale e' trasmesso alla competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti, nonche' alla commissione di cui all'art. 155, la quale, entro il termine di sessanta giorni dalla data di presentazione del piano, svolge la necessaria istruttoria anche sulla base delle Linee guida deliberate dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti. All'esito dell'istruttoria, la commissione redige una relazione finale, con gli eventuali allegati, che e' trasmessa alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti. 2. In fase istruttoria, la commissione di cui all'art. 155 puo' formulare rilievi o richieste istruttorie, cui l'ente e' tenuto a fornire risposta entro trenta giorni. Ai fini dell'espletamento delle funzioni assegnate, la commissione di cui al comma I si avvale, senza diritto a compensi aggiuntivi, gettoni di presenza o rimborsi di spese, di cinque segretari comunali e provinciali in disponibilita', nonche' di cinque unita' di personale, particolarmente esperte in tematiche finanziarie degli enti locali, in posizione di comando o distacco e senza oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato. 3. La sezione regionale di controllo della Corte dei conti, entro il termine di trenta giorni dalla data di ricezione della documentazione di cui al comma 1, delibera sull'approvazione o sul diniego del piano, valutandone la congruenza ai fini del riequilibrio. In caso di approvazione del piano, la Corte dei conti vigila sull'esecuzione dello stesso, adottando in sede di controllo, effettuato ai sensi dell'art. 243-bis, comma 6, lettera a), apposita pronuncia. 4. La delibera di accoglimento o di diniego di approvazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e' comunicata al Ministero dell'interno. 5. La delibera di approvazione o di diniego del piano puo' essere impugnata entro trenta giorni, nelle forme del giudizio ad istanza di parte, innanzi alle sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione che si pronunciano, nell'esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilita' pubblica, ai sensi dell'art. 103, secondo comma, della Costituzione, entro trenta giorni dal deposito del ricorso. Fino alla scadenza del termine per impugnare e, nel caso di presentazione del ricorso, sino alla relativa decisione, le procedure esecutive intraprese nei confronti dell'ente sono sospese. Le medesime sezioni riunite si pronunciano in unico grado, nell'esercizio della medesima giurisdizione esclusiva, sui ricorsi avverso i provvedimenti di ammissione al Fondo di rotazione di cui all'art. 243-ter. 6. Ai fini del controllo dell'attuazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale approvato, l'organo di revisione economico-finanziaria dell'ente trasmette al Ministero dell'interno e alla competente sezione regionale della Corte dei conti, entro quindici giorni successivi alla scadenza di ciascun semestre, una relazione sullo stato di attuazione del piano e sul raggiungimento degli obiettivi intermedi fissati dal piano stesso, nonche', entro il 31 gennaio dell'anno successivo all'ultimo di durata del piano, una relazione finale sulla completa attuazione dello stesso e sugli obiettivi di riequilibrio raggiunti. 7. La mancata presentazione del piano entro il termine di cui all'art. 243-bis, comma 5, il diniego dell'approvazione del piano, l'accertamento da parte della competente Sezione regionale della Corte dei conti di grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano, ovvero il mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario dell'ente al termine del periodo di durata del piano stesso, comportano l'applicazione dell'art. 6, comma 2, del decreto legislativo n. 149 del 2011, con l'assegnazione al Consiglio dell'ente, da parte del Prefetto, del termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto.

7-bis. Qualora, durante la fase di attuazione del piano, dovesse emergere, in sede di monitoraggio, un grado di raggiungimento degli obiettivi intermedi superiore rispetto a quello previsto, e' riconosciuta all'ente locale la facolta' di proporre una rimodulazione dello stesso, anche in termini di riduzione della durata del piano medesimo. Tale proposta, corredata del parere positivo dell'organo di revisione economico finanziaria dell'ente, deve essere presentata direttamente alla competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti. Si applicano i commi 3, 4 e 5. 7-ter. n caso di esito positivo della procedura di cui al comma 7-bis, l'ente locale provvede a rimodulare il piano di riequilibrio approvato, in funzione della minore durata dello stesso. Restano in ogni caso fermi gli obblighi posti a carico dell'organo di revisione economico-finanziaria previsti dal comma 6.».

P.Q.M.

Per quanto esposto si conclude affinche' sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale della legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 dicembre 2016, n. 25, quanto agli articoli 7 e 32, per violazione degli articoli 11, 81, quarto e sesto comma, 97, primo comma, 117, primo e secondo comma, lettera e), e terzo comma della Costituzione e degli articoli 8, 9 e 79, terzo comma e quarto-octies dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Sudtirol.

L'Avvocato dello Stato: Venturini