RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONI N. 7 DEL 29 DICEMBRE 2016 (REGIONE PUGLIA)

Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 29 dicembre 2016.

(GU n. 3 del 18.01.2017)

 

Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente della giunta regionale, legale rappresentante pro tempore, sig. Stefano Bonaccini, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 83 del 30 gennaio 2017, rappresentata e difesa per procura speciale a margine del presente atto dal prof. avv. Giandomenico Falcon (C.F. FLC GDM 45C06 L736E), dal prof. avv. Franco Mastragostino (C.F. MST FNC 47E07 A059Q) e dall'avv. Luigi Manzi (C.F. MNZ LGU 34E15 H501Y; fax: 06/3211370; PEC: luigimanzi@ordineavvocatiroma.org) ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Via Confalonieri, n. 5;   Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del Presidente in carica;   con notifica anche:   alla Procura regionale della Corte dei conti la Sezione giurisdizionale regionale per l'Emilia-Romagna - Bologna, in persona del Procuratore regionale;   alla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale regionale dell'Emilia-Romagna - Bologna, in persona del suo Presidente;   per la dichiarazione che non spetta allo Stato e per esso alla Procura regionale della Corte dei conti della Regione Emilia-Romagna, il potere di citare in giudizio i consiglieri o ex consiglieri regionali per il danno erariale asseritamente provocato alla Regione dall'affidamento al sig. Alberto Allegretti - segnatamente mediante le deliberazioni dell'Ufficio di Presidenza n. 4 del 13 maggio 2010, n. 97 del 22 giugno 2011, n. 20 del 13 febbraio 2013, n. 186 del 18 dicembre 2013, nonche' mediante il provvedimento/nota del Presidente dell'Assemblea legislativa n. 44725 del 12 novembre 2013 - dell'incarico di Capo di Gabinetto del Presidente della Assemblea legislativa della Regione e di altre funzioni connesse, in quanto lesivo dell'autonomia del consiglio regionale (Assemblea legislativa regionale) garantita dalla Costituzione e, in particolare, delle attribuzioni regionali in materia di prerogative dei consiglieri regionali di cui all'art. 122, quarto comma, Cost., e di auto-organizzazione del consiglio regionale di cui all'art. 122, terzo comma, Cost., e di cui agli articoli 33, 34, 35 e 63 della legge regionale 31 marzo 2005, recante «Statuto della Regione Emilia-Romagna»; e, quindi, per il conseguente annullamento dell'atto di citazione contrassegnato come Proc. V. 2014/00386/MI G. 44598, con il quale la Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti della Regione Emilia-Romagna ha chiamato a rispondere davanti al giudice contabile i sotto citati consiglieri regionali o ex consiglieri regionali:   1. Matteo Richetti, nato a Sassuolo (MO) il 3 agosto 1974 c.f.

RCHMTT74MO31462Q;   2. Palma Costi, nata a Camposanto (MO) il 9 luglio 1957, c.f.

CSTPLMS7L49B566W;   3. Enrico Aimi, nato a Modena il 10 marzo 1960, c.f.

MAINRC60C10F257K;   4. Roberto Corradi, nato a Medesano (PR) il 25 novembre 1967, c.f. CRRRRT67S25F082M;   5. Gabriella Meo, nata a Roma l'11 marzo 1959, c.f.

MEOGRL59C51H501G;   6. Luca Bartolini, nato a Premilcuore (FC) il 13 maggio 1967, c.f. BRTLCU67E13H034W;   7. Mario Mazzotti, nato a Bagnacavallo (RA) l'11 giugno 1957, c.f. MZZMRA57H11A547C;   8. Sandro Mandini, nato a Galliera (BO) il 30 novembre 1955, c.f.

MNDSDR55S30D878G;   atto notificato ai suddetti convenuti in data 6 dicembre 2016, unitamente al decreto di fissazione di udienza per il 31 maggio 2017, nel domicilio eletto presso il loro difensore prof. avv. Antonio Carullo di Bologna, e conosciuto dalla Regione in data successiva.

 

Premesso in fatto

 

Con l'atto di citazione specificato in epigrafe la Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti dell'Emilia-Romagna ha citato in giudizio il Presidente (cons.

Palma Costi) e l'ex Presidente dell'Assemblea legislativa (cons.

Matteo Richetti) nonche' i componenti dell'ufficio di presidenza (come sopra individuati) e due funzionari, in carica nel periodo ricompreso fra il maggio 2010 e il gennaio 2015, per sentirli condannare alla rifusione del danno erariale pretesamente causato alla Regione dalla stipulazione di contratti di lavoro a tempo determinato fra l'Assemblea legislativa ed il sig. Alberto Allegretti, conclusi nel periodo fra il 13 maggio 2010 e il 27 gennaio 2015, in seguito alla nomina del sig. Allegretti a Capo di Gabinetto del Presidente dell'Assemblea legislativa della Regione Emilia-Romagna, nonche' di affidamento allo stesso delle funzioni connesse di direttore del servizio informazione, e di tecnico di garanzia in materia di partecipazione ex art. 8, comma 1, l.r. n.

3/2010.

Secondo il (sostituto) Procuratore regionale, il sig. Allegretti non avrebbe potuto essere nominato in quella posizione (ne' avrebbe potuto svolgere i connessi incarichi affidatigli) in quanto privo del diploma di laurea; requisito che, sulla base della ricostruzione operata dalla Procura, la legge statale, la legge regionale e le determinazioni interne dell'Ufficio di Presidenza, invece, richiederebbero, in quanto le funzioni di Capo di Gabinetto dovrebbero essere svolte da un dirigente che disponga di tale titolo di studio.

Piu' precisamente, ad avviso del Procuratore regionale, il Presidente, l'ex Presidente dell'Assemblea legislativa e tutti i componenti dell'Ufficio di Presidenza presenti dal 2010 al 2015, «avrebbero chiamato (il Sig. Allegretti) a ricoprire - in assenza del necessario diploma di laurea - un incarico dirigenziale di vertice, quale capo della Struttura speciale del Gabinetto del Presidente dell'A.L. regionale e a svolgere i delicati compiti previsti dall'art. 63 dello Statuto, dagli articoli 4 e 9 della l.r. n.

43/2001, dalla deliberazione dell'U.P n. 54/2010 [erroneamente indicata, nell'atto, come delibera 54/2000] e dai vari contratti individuali di rapporto di lavoro subordinato via via stipulati; compiti riconducibili alle piu' elevate funzioni di supporto dell'organo di indirizzo e controllo politico» (cfr. atto citazione, pag. 24). Inoltre, «quale ulteriore profilo di illegittimita'/illiceita'» si aggiungerebbe lo svolgimento delle funzioni correlate all'incarico di «direttore del servizio informazione» e di quelle di cui all'incarico, affidatogli in via transitoria, di «tecnico di garanzia in materia di partecipazione ex art. 8, comma 1, l.r. n. 3/2010», che avrebbero comportato - a detta del sostituto Procuratore regionale - attivita' gestionale da parte del Capo di Gabinetto, con compromissione del principio di separazione fra attivita' di indirizzo politico e attivita' gestionale.

L'importo del preteso danno ingiusto arrecato alla Regione da ascrivere a responsabilita' degli intimati ammonterebbe a complessivi euro 454.205,60 (oltre rivalutazione monetaria ed interessi) pari ai costi (lordi, perche' il compenso netto ammonta ad euro 244.840,26) complessivamente sostenuti dalla Regione per le retribuzioni corrisposte all'Allegretti nel periodo in cui il rapporto e' stato operativo.

In sede di deduzioni formulate con riferimento all'atto di contestazione degli addebiti ed invito a dedurre, gli intimati componenti dell'Assemblea legislativa hanno in primo luogo, contestato sul piano amministrativo la insussistenza ed infondatezza della prospettata illegittimita' - sotto il profilo della pretesa violazione di legge - degli atti di nomina e di conferimento degli incarichi al Capo di Gabinetto, illustrando l'erroneita' della ricostruzione del quadro normativo effettuata dal Procuratore, che sposta e rovescia sull'assetto statutario e normativo regionale relativo alle strutture speciali (cioe' gli uffici di diretta collaborazione politica) requisiti previsti si' dalla normativa statale, ma per la disciplina degli incarichi della dirigenza pubblica del ruolo amministrativo/burocratico. Essi inoltre hanno evidenziato l'inammissibilita' degli atti di indagine e delle contestazioni di responsabilita' ipotizzate dalla Procura, in quanto concretizzanti un'invasione diretta delle scelte di merito riservate all'autonomia dell'Assemblea legislativa nell'ambito della propria organizzazione interna.

A nulla tuttavia sono valse tali controdeduzioni; la Procura regionale ha proseguito nella propria prospettazione, cercando di minimizzare il problema affermando che «la Procura non contesta certo la fiduciarieta' della scelta e nemmeno l'atto di espressione dell'autonomia politica dell'Assemblea, in se' incontrovertibile», sibbene «il modo in cui tale potere e' stato esercitato, in quanto ritenuto esorbitante dai confini normativi e amministrativi» dati.

Sennonche' ad avviso della ricorrente Regione Emilia-Romagna la Procura regionale della Corte dei conti ha, invece, proprio sovrapposto due piani distinti e, facendo valere la pretesa illegittimita' degli atti di nomina e di inquadramento economico-retributivo dell'incarico affidato a seguito di tale nomina, ha, in realta', esercitato un sindacato sulla scelta del soggetto da adibire a Capo di Gabinetto; ma soprattutto, in conseguenza di tale sindacato, pretende ora di far valere una responsabilita' erariale, chiamando a rispondere dei consiglieri regionali per atti che sono esercizio delle loro funzioni consiliari.

In particolare, citando in giudizio i Presidenti dell'Assemblea legislativa e i componenti dell'Ufficio di presidenza che hanno deliberato la nomina del Capo di Gabinetto, la Procura ha chiamato a rispondere i consiglieri regionali in sede contabile, per aver concorso ad adottare un atto di autoorganizzazione del consiglio regionale.

Tale azione e' pero' preclusa, come si argomentera' in diritto, dalla prerogativa della insindacabilita' riconosciuta dall'art. 122, quarto comma, Cost.

Di fronte a tale sconfinamento, la Regione ricorre a codesta ecc.ma Corte mediante il presente conflitto di attribuzione.

 

Diritto

 

I. Sull'ammissibilita' del presente ricorso per conflitto di attribuzione.

Il presente conflitto di attribuzione e' rivolto nei confronti dell'atto con cui la Procura regionale presso la Corte dei conti ha citato innanzi alla Sezione giurisdizionale per l'Emilia-Romagna della Corte dei conti diversi consiglieri o ex-consiglieri regionali per il presunto danno erariale provocato alla Regione dall'affidamento dell'incarico di Capo di Gabinetto del Presidente dell'Assemblea legislativa regionale, e di talune altre funzioni connesse, a una persona (precisamente il sig. Alberto Allegretti) priva del titolo di laurea, titolo che costituirebbe, secondo la Procura, requisito di legge.

E' pacifica, e piu' volte confermata dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, l'ammissibilita' del conflitto per quanto riguarda gli attuali consiglieri regionali. Essa, infatti, ha piu' volte sancito che l'atto di citazione con cui la Procura presso la Corte dei conti chiama i consiglieri regionali a rispondere per asserito danno erariale generato da voti o delibere assunti nell'esercizio delle loro funzioni e' atto immediatamente lesivo della prerogativa di cui all'art. 122, quarto comma, Cost. e dunque idoneo a dar vita al conflitto: sul punto ci si limita qui a rinviare alle sentenze n. 211 del 1972, n. 289 del 1997, n. 392 del 1999 e da ultimo n. 235 del 2015.

Puo' essere invece opportuno sottolineare che l'ammissibilita' del conflitto deve pienamente riconoscersi anche in relazione agli ex-consiglieri, cioe' che non ha alcun rilievo sul punto la circostanza che taluni dei soggetti convenuti dal Procuratore regionale non ricoprano piu' la carica di consiglieri regionali, essendo cessato il loro mandato.

La prerogativa della insindacabilita', sancita negli stessi termini per i parlamentari e per i consiglieri regionali rispettivamente dall'art. 68, primo comma, e dall'art. 122, quarto comma, Cost., infatti, garantisce primariamente non gia' la persona del parlamentare o del consigliere regionale, quanto piuttosto l'indipendenza e l'autonomia dell'Assemblea legislativa («a tutela della liberta' e dell'indipendenza della Camera stessa»: cfr. tra le altre, sentenza n. 329 del 1999, punto 4.1). La relativa tutela e' dunque azionabile dall'Assemblea legislativa a prescindere dal fatto che si tratti di un componente attuale: la giurisprudenza di codesta Corte ha chiarito - a proposito del Parlamento - che la garanzia, «ha necessariamente riguardo alle funzioni esercitate dal deputato o dal senatore nel momento in cui le opinioni stesse vengono espresse» e che «non ha invece alcun rilievo [...] la qualita' che il soggetto rivesta nel momento in cui e' chiamato in giudizio» (cosi' la sentenza n. 252 del 1999, che ha individuato, come soggetto legittimato a partecipare al conflitto tra poteri dello Stato in materia di insindacabilita', la Camera cui il parlamentare apparteneva al momento del fatto).

Questa soluzione e' stata confermata dalla legge 20 giugno 2003, n. 140, «Disposizioni per l'attuazione dell'art. 68 della Costituzione nonche' in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato»: l'art. 3, comma 4, prevede infatti che se il giudice, innanzi al quale sia stata invocata la prerogativa dell'art. 68, primo comma, Cost., ritenga di non condividere l'eccezione, egli debba trasmettere copia degli atti «alla Camera alla quale il membro del Parlamento appartiene o apparteneva al momento del fatto».

Nessun dubbio puo' dunque esistere circa la legittimazione dell'Assemblea legislativa regionale a lamentare mediante conflitto la lesione dell'art. 122 quarto comma, Cost., in relazione ai propri ex-consiglieri.

Ugualmente, nessun dubbio puo' esistere sull'ammissibilita' del conflitto quanto ai presupposti e al petitum.

Con esso infatti la ricorrente Regione Emilia-Romagna lamenta che la Procura presso la Corte dei conti pretenda di sindacare atti che sono sottratti alla giurisdizione del giudice contabile per effetto della guarentigia costituzionalmente sancita dall'art. 122, quarto comma, Cost., e dunque agisce innanzi a codesta Corte a tutela della propria sfera di attribuzioni tutelata dalla predetta disposizione costituzionale.

Essa non chiede a codesta Corte di sostituire nel giudizio la Corte dei conti, ma di dichiarare che la funzione di costituzione della propria organizzazione fondamentale tutelata dall'art. 122, quarto comma, Cost. e conseguentemente sottratta al sindacato di responsabilita' erariale.

II. Nel merito; esorbitanza dal potere giurisdizionale della Corte dei conti e invasione dell'autonomia organizzativa dell'Assemblea legislativa regionale, in violazione dell'art. 122, quarto comma, Cost.

Con il presente conflitto la ricorrente Regione chiede a codesta ecc.ma Corte costituzionale l'affermazione della insindacabilita' dell'attivita' deliberativa (e dunque per i «voti dati») connessa alla nomina del Capo di Gabinetto del Presidente dell'Assemblea legislativa regionale.

Ad avviso della Regione, tale affermazione discende in modo palese dalla duplice circostanza che anche la funzione di autoorganizzazione (o di organizzazione interna) dell'Assemblea legislativa regionale e' coperta dalla garanzia di insindacabilita' e che la nomina del Capo di Gabinetto (con la connessa attribuzione di funzioni), incidendo direttamente sulla struttura organizzativa fondamentale dell'Assemblea legislativa, costituisce atto di autoorganizzazione della stessa.

Le considerazioni che seguono sono dunque rivolte a illustrare tali premesse: le quali peraltro, ad avviso della Regione Emilia-Romagna, si deducono agevolmente dalla pregressa giurisprudenza di codesta Corte costituzionale.

a. La funzione di auto-organizzazione e' protetta dall'art. 122, quarto comma, Cost.

Secondo l'art. 122, quarto comma, Cost., «i consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni».

Tale disposizione, com'e' noto, attribuisce ai consiglieri regionali una garanzia di insindacabilita' del tutto analoga - salvi gli aspetti procedurali - a quella prevista dall'art. 68, primo comma, Cost., per i membri del Parlamento.

Tale esenzione da responsabilita', peraltro, non e' riferita in via esclusiva alla responsabilita' penale, ma si estende anche a quella civile, amministrativa e contabile (v. le sentenze di codesta ecc.ma Corte n. 100 del 1986; 289 del 1997; 392 del 1999), e dunque tutela i consiglieri regionali anche dall'esercizio di un'azione «afflittiva» quale l'azione di danno erariale, cioe' l'azione proposta nei confronti dei consiglieri della Regione Emilia-Romagna nelle circostanze della presente controversia. E' infatti appena il caso di ricordare come tale prerogativa abbia la funzione di impedire che l'azione dei consiglieri regionali (come quella dei parlamentari) sia paralizzata dal timore di gravi conseguenze personali o patrimoniali.

Secondo l'insegnamento di codesta Corte la prerogativa in parola riguarda non solo la funzioni legislativa, di vigilanza, di indirizzo ma anche la funzione di autoorganizzazione dell'Assemblea legislativa.

Gia' nella sentenza n. 69 del 1985, infatti, codesta Corte ha osservato che «l'affermazione della insindacabilita' delle opinioni e dei voti dei consiglieri regionali nell'esercizio della funzione di organizzazione interna dell'organo non fa che sviluppare coerentemente il parallelismo con le guarentigie dei membri del Parlamento, di cui all'art. 68, primo comma, Cost. in relazione al nucleo essenziale comune e caratterizzante delle funzioni degli organi "rappresentativi" dello Stato e delle Regioni: accanto alla funzione primaria, quella legislativa, ed alla funzione di indirizzo politico e di controllo, la funzione di autoorganizzazione interna, pacificamente riconosciuta al Consiglio regionale al pari che ai due rami del Parlamento» (cosi' la sentenza n. 69 del 1985).

L'affermazione e' immediatamente ribadita nella sentenza n. 70 del 1985, secondo cui «le funzioni legislative e di indirizzo politico, nonche' quelle di controllo e di autoorganizzazione, connotano il livello costituzionale dell'autonomia garantita alle regioni e ... l'esercizio di esse, riservato al consiglio regionale, non puo' essere sindacato da organi giudiziari al fine di accertare l'eventuale responsabilita' dei soggetti deputati ad adempierle».

La successiva giurisprudenza costituzionale ha sempre confermato la insindacabilita' per gli atti di esercizio della funzione di autoorganizzazione, con la precisazione che in relazione a tale funzione, diversamente che per gli atti legislativi, l'insindacabilita' non costituisce «una immunita' assoluta, in quanto essa non copre gli atti non riconducibili ragionevolmente all'autonomia ed alle esigenze ad essa sottese» (sentenza n. 289 del 1997, relativa ad un conflitto sollevato dalla Regione Veneto in relazione ad una azione di danno erariale in ipotesi causato dall'Ufficio di presidenza del consiglio regionale per l'acquisto di auto di servizio).

Questa posizione e' stata poi ribadita nella sentenza n. 392 del 1999, in tema di azione di danno promossa in relazione a delibere dell'ufficio di presidenza che rimborsavano le missioni all'estero dei consiglieri regionali: e in questa pronuncia la Corte ha precisato che l'estraneita' o, comunque, la non riconducibilita' dell'atto all'autonomia funzionale del consiglio regionale va verificata secondo ragionevolezza.

In applicazione di questi principi anche la Corte di cassazione ha recentemente ricordato «che la funzione di autoorganizzazione interna dei Consigli regionali partecipa delle guarentigie apprestate dall'art. 122, comma 4, Cost. ... a tutela dell'esercizio delle funzioni primarie (legislativa, di indirizzo politico e di controllo) delle quali l'organo di rappresentanza e' investito, al fine di preservarle dall'interferenza di altri poteri (Cass. sez. un. 14 maggio 2001 n. 200); e che di tale funzione costituiscono espressione gli atti che riguardano direttamente l'organizzazione degli uffici e dei servizi (sia per quanto concerne l'articolazione delle strutture e della fornitura dei mezzi necessari, sia per quanto concerne il personale) e le modalita' di svolgimento dell'attivita' dell'Assemblea» (cosi' Cassazione, SS.UU., ordinanza 21 aprile 2015, n. 8077).

Anche in dottrina, del resto, l'insegnamento della giurisprudenza costituzionale risulta puntualmente registrato: cosi' S. Bartole - R.

Bin, sub. art. 122, in Commentario breve alla Costituzione, Padova, 2008, 111, ricordano che la prerogativa ivi disposta riguarda «le funzioni legislativa, di vigilanza, di indirizzo e di autoorganizzazione» (per analoghe considerazioni cfr. altresi': A.

Ambrosi, I consiglieri regionali, in Immunita' politiche e giustizia penale, a cura di R. Orlandi e A. Pugiotto, Torino, 2005, 206 s; T.F.

Giupponi, Le prerogative dei consiglieri regionali tra giurisprudenza costituzionale e riforma costituzionale, in Le Regioni, 2002, 1067).

b. Il conferimento della funzione di Capo di Gabinetto del Presidente rientra nell'organizzazione interna fondamentale.

La seconda premessa e', come detto, l'affermazione che la nomina del Capo di Gabinetto del Presidente dell'Assemblea legislativa regionale, deliberata dall'ufficio di presidenza con gli atti gia' illustrati in narrativa, rientra nella attivita' di auto-organizzazione fondamentale dell'Assemblea legislativa.

A tale conclusione si deve pervenire osservando che il Capo di Gabinetto e' posto al vertice della struttura amministrativa dell'ufficio di presidenza, cioe' del solo ufficio costituzionalmente necessario del consiglio regionale (Assemblea legislativa).

Va rammentato, infatti, che il Presidente e l'ufficio di presidenza rappresentano organi interni indefettibili del consiglio regionale. E' significativo che pur a fronte dell'ampia autonomia statutaria che la Costituzione riconosce alla Regione in materia di «forma di governo» e di «principi fondamentali di organizzazione e funzionamento» (art. 123, primo comma), essa stessa si dia cura di prevedere che «il consiglio elegge tra i suoi componenti un presidente e un ufficio di presidenza» (art. 122, terzo comma). Cio' significa che il costituente ha considerato fondamentale e inderogabile che l'Assemblea legislativa regionale abbia un organo di direzione politica che affianca il Presidente nelle determinazioni fondamentali della vita dell'Assemblea legislativa. Ora, e' evidente che tale ufficio non puo' funzionare senza un apparato di gabinetto, e che le determinazioni di base sull'organizzazione di questo costituiscono un elemento essenziale della funzione di auto-organizzazione della stessa. Cio' vale, in particolare, per la scelta del responsabile di vertice, che risponde fiduciariamente al Presidente e assicura la trasmissione dell'impulso politico all'intera struttura amministrativa dell'Assemblea legislativa regionale.

La centralita' istituzionale dell'ufficio di presidenza nell'organizzazione del consiglio regionale (Assemblea legislativa) indicata dalla Costituzione, e' poi coerentemente sviluppata dallo Statuto regionale, approvato con l.r. 31 marzo 2015, n. 13. Esso, infatti, ne pone la disciplina subito dopo quella dell'elezione del presidente della assemblea regionale (art. 33) e della specificazione delle sue funzioni (art. 34), regolandone la composizione e la struttura, precisando, all'art. 35, comma 2, che «l'ufficio di presidenza dispone di servizi generali per le attivita' dell'Assemblea», che esso «ha alle proprie dipendenze il relativo personale» e «amministra i fondi relativi al bilancio autonomo dell'Assemblea». L'art. 63 dello Statuto ne conferma poi il regime speciale quanto alla provvista, disponendo che «la legge regionale disciplina il conferimento di incarichi a tempo determinato per lo svolgimento di funzioni e per l'adempimento di compiti speciali e di consulenza attinenti a: a) Gabinetto e segreterie particolari degli organi della Regione; b) articolazioni, organi e strutture dell'Assemblea previsti dallo Statuto di cui agli articoli 33, 34, 36, 38 e 40)». Si tratta, come si vede, degli organi che formano l'ossatura attraverso la quale si organizza l'esercizio dell'autonomia politica dell'Assemblea legislativa.

Di cio', del resto, si trae ulteriore conferma esaminando i compiti propri del Capo di Gabinetto del Presidente. Esso, infatti, occupa una posizione strategica nell'organizzazione dell'attivita' dell'Assemblea legislativa, essendo il suo ufficio «preposto allo svolgimento delle attivita' di supporto necessarie per l'esercizio delle funzioni attribuite al presidente del consiglio dallo Statuto e dalle altre norme regionali» (cosi' l'art. 4 della l.r.

Emilia-Romagna 25 novembre 2011, n. 43, Testo unico in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nella Regione Emilia-Romagna).

Si tratta, dunque, del responsabile della struttura organizzativa chiamata ad essere la proiezione operativa della Presidenza nel compito della direzione dei lavori dell'Assemblea (art. 34, comma 1, dello statuto regionale) e dell'Ufficio di presidenza nel compito di coadiuvare il Presidente «nell'esercizio dell'autonomia organizzativa, funzionale, finanziaria e contabile dell'Assemblea, secondo modalita' previste dal regolamento» (art. 35, comma 1 dello statuto). Di qui lo strettissimo legame fiduciario e l'esigenza della completa liberta' della Presidenza dell'Assemblea legislativa nella scelta della persona piu' consona per l'esercizio della delicata funzione.

Risulta dunque con evidenza che sia la individuazione del Capo di Gabinetto del Presidente, sia l'attribuzione al medesimo di compiti specifici legati al funzionamento dell'Assemblea rientrano - secondo un criterio di ragionevolezza - tra le funzioni di autoorganizzazione del consiglio.

In realta', tali atti non sono soltanto «ragionevolmente», ma sono necessariamente correlati con l'autonomia dell'Assemblea legislativa, dal momento che senza di essi tale autonomia non potrebbe esplicarsi, ne' essi potrebbero essere compiuti da altri che dal Presidente quale responsabile politico dell'Assemblea legislativa.

Ne consegue, ulteriormente, che l'atto di nomina non potrebbe essere sindacato per i profili di responsabilita' erariale nemmeno se esso fosse considerato come un atto espressione di una normale funzione amministrativa attribuita all'Assemblea legislativa regionale, posto che tale funzione di nomina non e' intestata all'Assemblea legislativa per una scelta contingente del legislatore regionale, bensi' risponde ad una rima costituzionalmente obbligata, dettata dalla necessita' di rispettare l'autonomia dell'organo.

Pertanto, anche applicando i criteri piu' restrittivi formulati da codesta Corte costituzionale (a partire dalla sentenza n. 69 del 1985) in relazione alle funzioni amministrative attribuite al consiglio regionale (insindacabili se fondate in Costituzione o nelle leggi dello Stato), risulta in ogni caso che le deliberazioni contestate dal Procuratore regionale sarebbero comunque insindacabili in sede di giudizio di responsabilita' contabile.

Le considerazioni ora svolte non sono affatto contraddette dalla circostanza che al Capo di Gabinetto sono state affidati, in via transitoria e senza alcuna indennita', altri compiti, funzionalmente connessi.

Per quanto riguarda l'attribuzione dei compiti di direttore ad interim del servizio informazione esercitati dal medesimo Capo di Gabinetto dal 1° agosto 2011 al 30 giugno 2013, e delle funzioni di «Tecnico di garanzia in materia di partecipazione» svolte interinalmente dal 12 novembre 2013 al 17 novembre 2014, trattasi sempre di decisioni relative alla copertura di uffici che si occupano, rispettivamente, della comunicazione dell'Assemblea e del supporto ai processi partecipativi di cui all'art. 8, comma 1, della legge regionale n. 3 del 2010, «Norme per la definizione, riordino e promozione delle procedure di consultazione e partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali», regolati nel Titolo II dello Statuto, che prevede, in particolare, l'istruttoria pubblica nell'ambito per procedimenti normativi o amministrativi generali (art. 17) e il diritto alla partecipazione delle associazioni al procedimento legislativo ed alla definizione degli indirizzi politico-programmatici piu' generali (art. 19).

Per mero scrupolo di difesa si osserva che non puo' certo essere addotto in contrario a quanto sopra argomentato l'affermazione dell'atto di citazione qui contestato (pp. 46-47), secondo cui una determinazione amministrativa dell'ufficio di presidenza non potrebbe mai essere coperta dall'insindacabilita', non costituendo «esecuzione della volonta' dell'assemblea». Tale affermazione, infatti, e' del tutto arbitraria, ed e' anzi nettamente smentita dalle sentenze con cui codesta Corte costituzionale ha accolto, per violazione dell'art.

122, quarto comma, Cost., i conflitti di attribuzioni proposti nei confronti delle iniziative delle Procure presso la Corte dei conti dirette a far valere una responsabilita' dei componenti dell'ufficio di presidenza per il danno erariale asseritamente causato da delibere dello stesso. (sentenze n. 289 del 1997 e n. 392 del 1999).

III. Per completezza del contesto: legittimita' degli atti di nomina del Capo di Gabinetto del presidente della Assemblea legislativa.

Il presente conflitto fa valere la lesione prodotta dal Procuratore della Corte dei conti nel chiamare a rispondere i consiglieri regionali per atti che, in quanto esercizio di funzioni di autoorganizzazione, sono immuni da sindacato ai sensi dell'art.

122, quarto comma, Cost.

Il tema della legittimita' di tali atti, pertanto, non e' oggetto di questo giudizio, ne' qui si sta affermando che, ad altri fini e dunque ai fini diversi da un giudizio di responsabilita', quegli stessi atti non possano essere, ricorrendone i presupposti, oggetto di sindacato giurisdizionale.

E' dunque per un mero scrupolo difensivo che di seguito si illustrano le ragioni che dimostrano la piena legittimita' dell'operato dell'Ufficio di presidenza dell'Assemblea legislativa della Regione Emilia-Romagna, a maggiore riprova di come l'azione intentata dalla Procura della Corte dei conti sia errata e di come il senso della guarentigia di cui all'art. 122, quarto comma, Cost., sia anche quello di porre al riparo i consiglieri regionali da simili iniziative, senza costringerli a difendere davanti ad un Giudice, in sede di giudizio di responsabilita' (civile, penale o erariale) gli atti di esercizio delle proprie funzioni.

Secondo l'art. 4, l.r. Emilia-Romagna n. 43 del 2001, il Capo di Gabinetto del presidente del consiglio regionale «e' preposto allo svolgimento delle attivita' di supporto necessarie per l'esercizio delle funzioni attribuite al presidente del consiglio dallo Statuto e dalle altre norme regionali».

Si tratta dunque del titolare di un organo che svolge funzioni e adempie compiti speciali, costituendo, a sua volta, una struttura speciale (cfr. art. 35 dello Statuto e articoli 4 ss., l.r.

Emilia-Romagna n. 43 del 2001) dell'Assemblea legislativa, la cui nomina e' tipicamente basata su una scelta fiduciaria, frutto di valutazioni rimesse all'autonomia politica dell'Organo in cui favore tale scelta e' effettuata.

Inoltre, dovendo esso svolgere attivita' di supporto rispetto alle funzioni del presidente, e' altresi' chiaro che il Capo di Gabinetto compartecipa anche della natura delle funzioni esercitate, ossia quelle politiche.

Come rilevato dalla giurisprudenza costituzionale (cfr. sentenza n. 304 del 2010; da ultimo, v. pure Corte costituzionale n. 296 del 2016), l'individuazione del destinatario di incarichi di tipo fiduciario e' per definizione fondata su «valutazioni soggettive legate alla consonanza politica e personale con il titolare dell'organo politico che nomina» e «puo' avvenire, in base alla normativa vigente, intuitu personae, senza predeterminazione di alcun rigido criterio che debba essere osservato nell'adozione dell'atto di assegnazione all'ufficio».

La scelta, pertanto, ben puo' riguardare persone che soddisfino requisiti di consonanza politica e umana, indispensabili in un incarico di tale natura e funzione, inclusivi anche di una autonoma valutazione di idoneita', anch'essa apprezzata sulla base di diretta esperienza senza vincoli precostituiti.

In questa valutazione, infatti, e' evidente come assuma rilevanza fondamentale - inestricabilmente connessa alla ragion d'essere dell'organo - il possesso di specifiche esperienze (anche solo politiche), ma non certo e necessariamente un titolo di studio di un particolare livello, come invece accade per le figure dirigenziali amministrative.

Le stesse disposizioni di legge utilizzate dalla Procura, se analizzate correttamente, non inducono a conclusioni diverse.

E' chiaro, difatti; che il requisito della laurea non e' previsto, ai fini dell'attribuzione degli incarichi speciali, ne' dalla disciplina statutaria, ne' dalla legislazione regionale, ne' dalla disciplina interna dell'Assemblea legislativa regionale, e cio' del tutto legittimamente; ne' puo' dirsi che un vincolo relativo al titolo di studio sia ricavabile dall'applicazione della disciplina generale sulla dirigenza, che non puo' essere applicata a figure che, come il Capo di Gabinetto, rientrano a pieno titolo tra gli «Uffici di staff», di natura eminentemente fiduciaria, quali definiti da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 304 del 2010.

In tale decisione, in particolare, si confermava che l'incarico fiduciario in nessun modo puo' essere considerato alla stregua degli altri incarichi, e cio' nemmeno in relazione ad una sua assimilazione ai ruoli dirigenziali e ai connessi requisiti.

Di cio' si trae, per il caso specifico, ulteriore conferma nell'art. 9, comma 1, della 1.r. Emilia-Romagna n. 43 del 2001, secondo il quale «il personale assegnato alle strutture speciali della giunta e dell'assemblea legislativa e' aggiuntivo rispetto a quello delle rispettive dotazioni organiche», nelle quali dunque non rientra.

Anche la delibera dell'ufficio di presidenza n. 54 del 2010, che regola gli incarichi per le strutture speciali di diretta collaborazione, oltre a confermare il carattere esclusivamente fiduciario della nomina, non indica tra i requisiti richiesti per l'accesso dall'esterno, alcun particolare titolo di studio, limitandosi a chiedere (oltre alla maggiore eta', al non essere interdetto dai pubblici uffici e al non essere stato licenziato per motivi disciplinari dalla Regione), per i soggetti in posizione dirigenziale, il solo possesso della cittadinanza italiana.

In sintesi, sia in base all'autonomia e alla logica istituzionale del consiglio, sia in base al puntuale esame della normativa risulta chiaro, ad avviso della ricorrente Regione, che la figura del Capo di Gabinetto non e' soggetta ad alcuna regola predeterminata di qualificazione professionale.

Si noti che il ragionamento sin qui svolto non e' inficiato dalla circostanza che al Capo di Gabinetto sia stato applicato, ai fini retributivi, il contratto di diritto privato previsto per le figure dirigenziali (come stabilito dall'art. 9, comma 7, e dall'art. 43, commi 3 e 4, l.r. Emilia-Romagna n. 43 del 2001). Infatti, la «attribuzione della qualifica unica dirigenziale» di cui e' menzione in tale contratto e' effettuata esclusivamente allo scopo di individuare uno standard di trattamento contrattuale ed economico (anche per limitare eccessi che possano, in ipotesi, andare in superamento dello status dirigenziale), e non e' (ne potrebbe legittimamente essere) preordinata all'assegnazione del ruolo dirigenziale proprio delle figure dei funzionari dirigenti preposti alle strutture burocratiche ordinarie.

Si tratta, all'evidenza, di una mera equiparazione del livello di inquadramento, che non vale a mutare la natura delle distinte posizioni fra le figure dei responsabili delle strutture speciali e quelle della dirigenza dell'apparato gestionale burocratico.

D'altronde, la fondatezza di questa argomentazione e' facilmente dimostrabile a contrario, poiche' sarebbe stato senz'altro illegittimo non fissare un parametro, e tale parametro e' stato non a caso individuato nel trattamento economico-normativo proprio dei direttori generali, che sono individuati fiduciariamente (come il Capo di Gabinetto) e partecipano solo parzialmente alla dirigenza, essendo esclusi dal ruolo dei dirigenti e in generale dalla pianta organica della Regione (cfr. art. 43, comma 3-bis, l.r.

Emilia-Romagna n. 43 del 2001).

La scelta dello stesso parametro economico, tuttavia, non comporta affatto che per la funzione di Capo di Gabinetto siano necessari gli stessi requisiti richiesti per i direttori generali la cui normativa, appunto, e' richiamata per la definizione del contratto e del trattamento economico; del resto, proprio il riferimento al trattamento dei direttori generali dimostra come il Capo di Gabinetto sia una figura sui generis, soggetta a una disciplina propria, del tutto diversa da quella della dirigenza.

Naturalmente, nell'atto di citazione qui contestato la Procura regionale agisce sulla base di una interpretazione delle norme legislative e delle discipline interne del consiglio regionale relative alla nomina del Capo di Gabinetto dell'Assemblea legislativa regionale diversa da quella seguita dall'Ufficio di presidenza del consiglio regionale e qui illustrata. Ma sia consentito di osservare che il senso della garanzia apprestata dall'art. 122, quarto comma, Cost. e' appunto quello di evitare che simili discussioni sulla legittimita' di atti di esercizio delle funzioni consiliari possano costituire ragione di prosecuzione e di responsabilita' i consiglieri regionali che operano nell'esercizio delle proprie funzioni costituzionali.

 

P.Q.M.

 

La ricorrente Regione Emilia-Romagna, come sopra rappresentata e difesa, chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale, respinta ogni contraria deduzione, voglia dichiarare che non spetta allo Stato e per esso alla Procura regionale della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale dell'Emilia-Romagna il potere di citare in giudizio i consiglieri o ex consiglieri regionali per il danno erariale asseritamente provocato alla Regione dall'affidamento al sig. Alberto Allegretti - segnatamente mediante le deliberazioni dell'ufficio di presidenza n. 4 del 13 maggio 2010, n. 97 del 22 giugno 2011, n. 20 del 13 febbraio 2013, n. 186 del 18 dicembre 2013, nonche' mediante il provvedimento/nota del presidente dell'Assemblea legislativa n. 44725 del 12 novembre 2013 - dell'incarico di Capo di Gabinetto del presidente della Assemblea legislativa della Regione e di altre funzioni connesse;   e conseguentemente annullare l'atto di citazione contrassegnato come Proc. V. 2014/00386/MI G. 44598, con il quale la Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti dell'Emilia-Romagna ha esercitato tale potere avverso i consiglieri regionali o ex consiglieri regionali citati nelle premesse del presente atto.

Si deposita:   1) Deliberazione G.R. n. 83 del 30 gennaio 2017 di autorizzazione a promuovere il conflitto;   2) Atto di citazione specificato in epigrafe;   3) deliberazione dell'U.P. n. 54/2010.

Bologna-Padova-Roma, 3 febbraio 2017

Prof. avv. Falcon - prof. avv. Mastragostino - avv. Manzi