RICORSO N. 77 DEL 21 NOVEMBRE 2016 (DELLA REGIONE VENETO)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 novembre 2016.

(GU n. 1 del 04.01.2017)

 

Ricorso proposto dalla Regione Veneto (codice fiscale 80007580279 - P.IVA 02392630279), in persona del Presidente della Giunta Regionale dott. Luca Zaia (codice fiscale ZAILCU68C27C957O), autorizzato con deliberazione della Giunta regionale del Veneto n.

1775 del 7 novembre 2016 (all. 1), rappresentato e difeso, per mandato a margine del presente atto, tanto unitamente quanto disgiuntamente, dagli avv.ti Ezio Zanon (codice fiscale ZNNZEI57L07B563K) coordinatore dell'Avvocatura regionale e Luigi Manzi (codice fiscale MNZLGU34E15H501V) del Foro di Roma, con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Via Confalonieri, n. 5 (per eventuali comunicazioni: fax 06/3211370, posta elettronica certificata luigimanzi@ordineavvocatiroma.org ).

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale e' domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12 per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1, lett. a), dell'art. 13, comma 1, lett. a) e comma 2 e dell'art. 63 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179, recante «Modifiche e integrazioni al Codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, ai sensi dell'articolo 1 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, Serie generale n. 214 del 13 settembre 2016 per violazione degli articoli 117, comma II, lett. r) e quarto comma, 118 e 119, oltreche' del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.

 

Motivi

 

1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1, lett. a) del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179, per violazione degli articoli 117, secondo comma lett. r) e quarto comma e 118 della Costituzione.

L'art. 5, comma 1, letta) del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179, ha apportato modifiche all'articolo 5 del decreto legislativo n. 82 del 2005, recante il Codice dell'amministrazione digitale.

In particolare, per effetto di esso, il comma 1 e' sostituito dal seguente: «I soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, sono obbligati ad accettare, tramite la piattaforma di cui al comma 2, i pagamenti spettanti a qualsiasi titolo attraverso sistemi di pagamento elettronico, ivi inclusi, per i micropagamenti, quelli basati sull'uso del credito telefonico. Resta ferma la possibilita' di accettare anche altre forme di pagamento elettronico, senza discriminazione in relazione allo schema di pagamento abilitato per ciascuna tipologia di strumento di pagamento elettronico come definita ai sensi dell'articolo 2, punti 33) 34) e 35) del regolamento UE 2015/751 del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile 2015 relativo alle commissioni interbancarie sulle operazioni di pagamento basate su carta.»   Tale disposizione, laddove prevede un obbligo anche a carico dell'amministrazione regionale di accettare i pagamenti spettanti a qualsiasi titolo attraverso sistemi di pagamento elettronico, trasmoda la competenza esclusiva dello Stato in materia di «coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale», vincolando puntualmente le Regioni ad una specifica modalita' di ricezione dei pagamenti e con cio' ledendone l'autonomia gestoria in ordine alla determinazione delle modalita' di svolgimento del servizio di riscossione in relazione alle molteplici e variegate attivita' affidate alle loro cure.

A tale riguardo si e' consapevoli che la lett. r) dell'art. 117, comma 2, Cost., prevede che il coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale e' di competenza legislativa esclusiva statale.

Cosi' come si e' anche consapevoli che, a tal riguardo, codesta Ecc.ma Corte (si veda prima tra tutte la sentenza n. 17 del 2004) ha sul tema precisato che il coordinamento cui si riferisce la norma serve ad assicurare «una comunanza di linguaggi, procedure e standard omogenei, in modo da permettere la comunicabilita' tra i sistemi informatici della pubblica amministrazione.»   In particolare la giurisprudenza costituzionale ha in piu' occasioni affermato che il potere esercitato dallo Stato ha un contenuto meramente tecnico (sent. n. 17 del 2004) e che non preclude autonome iniziative regionali tese alla razionale ed efficace organizzazione di basi dei dati disponibili (sent. n. 271/2005).

La disposizione in parola, dunque, non solo esula completamente dalle finalita' sottese alla competenza delineata dall'art. 117, comma secondo, lett. r), ma pone dei vincoli organizzatori e gestori alle Regioni che non trovano alcuna fondamento in alcun altro ambito materiale affidato alla competenza esclusiva dello Stato.

La finalita', di implementazione dell'uso degli strumenti di pagamento digitale, per essere ritenuta costituzionalmente legittima avrebbe dovuto lasciare comunque alle Regioni la liberta' di organizzazione del proprio servizio di riscossione, pur nel rispetto degli standard operativi indicati nel comma che si impugna.

L'obbligo infatti di «accettare, tramite la piattaforma di cui al comma 2, i pagamenti spettanti a qualsiasi titolo attraverso sistemi di pagamento elettronico (...)» comporta infatti anche l'obbligo di accettare la stessa piattaforma e le limitazioni che derivano dal fatto che solo questa abilita i mezzi di pagamento informatico da essa stessa accettati.

Questo con evidente detrimento della possibilita' di scelta da parte delle Regioni di eventuali altre modalita' dalle stesse ritenute piu' opportune avendo riguardo alle molteplici ipotesi di ricezione di denaro che hanno o possono porre in essere attraverso mezzi informatizzati.

La determinazione infatti degli standard tecnologici e informatici, che permettono sia «i pagamenti spettanti a qualsiasi titolo attraverso sistemi di pagamento elettronico» sia «altre forme di pagamento elettronico, senza discriminazione in relazione allo schema di pagamento abilitato per ciascuna tipologia di strumento di pagamento elettronico (...)», che costituisce una competenza esclusiva dello stato, non puo' smodare nell'escludere la facolta' delle Regioni di accettare o attivare altre modalita' di pagamento elettronico o svolgere attivita' di riscossione non considerate dalla piattaforma di cui al comma 2 dello stesso art. 5, anche utilizzando gli standard e le modalita' tecnologiche attivate o attivabili nell'ambito della piattaforma medesima.

Per tali ragioni tale norma deve ritenersi costituzionalmente illegittima in quanto eccedente i limiti della competenza legislativa dello Stato e perche' lesiva dell'autonomia organizzatoria regionale e percio' violativa dell'art. 117, comma secondo, lett. r) e quarto comma nonche' 118 Cost.

 

2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 1, lett. a) e comma 2 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179, per violazione degli articoli 117, secondo comma lett. r) e quarto comma, 118 e 119 della Costituzione e del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.

L'art. 13, comma 2 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179 statuisce che: «Dopo l'art. 14 del decreto legislativo n. 82 del 2005 e' inserito il seguente:   «14-bis (Agenzia per l'Italia digitale). - 1. L'Agenzia per l'Italia Digitale (AgID) e' preposta alla realizzazione degli obiettivi dell'Agenda Digitale Italiana, in coerenza con gli indirizzi dettati dal Presidente del Consiglio dei ministri o dal Ministro delegato, e con l'Agenda digitale europea. AgID, in particolare, promuove l'innovazione digitale nel Paese e l'utilizzo delle tecnologie digitali nell'organizzazione della pubblica amministrazione e nel rapporto tra questa, i cittadini e le imprese, nel rispetto dei principi di legalita', imparzialita' e trasparenza e secondo criteri di efficienza, economicita' ed efficacia. Essa presta la propria collaborazione alle istituzioni dell'Unione europea e svolge i compiti necessari per l'adempimento degli obblighi internazionali assunti dallo Stato nelle materie di competenza.

2. AgID svolge le funzioni di: (omissis)   b) programmazione e coordinamento delle attivita' delle amministrazioni per l'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, mediante la redazione e la successiva verifica dell'attuazione del Piano triennale per l'informatica nella pubblica amministrazione contenente la fissazione degli obiettivi e l'individuazione dei principali interventi di sviluppo e gestione dei sistemi informativi delle amministrazioni pubbliche. Il predetto Piano e' elaborato dall'AgID, anche sulla base dei dati e delle informazioni acquisiti dalle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, ed e' approvato dal Presidente del Consiglio dei ministri o dal Ministro delegato entro il 30 settembre di ogni anno».

Tra le competenze attribuite all'AgID e' prevista la redazione del Piano triennale per l'informatica nella pubblica amministrazione il quale non ha contenuti solo programmatici ma pur anche specifici e puntuali sotto forma di individuazione di interventi di sviluppo e gestione dei sistemi informativi delle amministrazioni pubbliche, cosi' come, ad esempio, previsto dalla successiva lettera d) dello stesso articolo.

In tal modo si eccede rispetto alle finalita' e al contenuto sotteso alla materia di cui alla lett. r) del comma 2 dell'art. 17 Cost., come declinato dalla giurisprudenza costituzionale in precedenza menzionata, consentendo al Governo di imporre anche alle Regioni interventi o moduli idonei a incidere ed alterare l'organizzazione regionale e le modalita' di esercizio dei propri poteri. Con cio' comprimendo l'autonomia organizzatoria regionale riconosciuta dall'art. 117 quarto comma Cost. e 118 Cost. in modo tale da ledere pur anche l'autonomia finanziaria di cui all'art. 119 Cost., potendo un organo dello Stato imporre modalita' organizzative e gestorie idonee a incidere su voci di spesa, richiedendo interventi attuativi onerosi.

Peraltro anche nell'ipotesi in cui si volesse evocare a giustificazione di tale disposizione una avocazione di competenza in sussidiarieta', mancherebbe nel caso di specie qualunque forma di partecipazione da parte della autonomie territoriali, con conseguente violazione del canone di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.

Ne' a sanare tale illegittimita' si puo' addurre la previsione dell'art. 14, comma 2 del Codice della amministrazione digitale, il quale prevede il coinvolgimento della Conferenza Unificata, ma con generico riguardo agli indirizzi utili per la realizzazione di un processo di digitalizzazione dell'azione amministrativa coordinato e condiviso e per l'individuazione delle regole tecniche di cui all'art. 71 del medesimo Codice. Indirizzi che assumono una rilevanza solo indiretta e marginale rispetto al contenuto specifico e puntuale del Piano triennale per l'informatica. Inidonea percio' a sanare il difetto di cooperazione interistituzionale esistente nell'adozione del Piano.

A tale riguardo occorre rilevare che il richiamato comma 2 dell'art. 14 del Codice dell'amministrazione digitale e' stato cosi' integrato dall'art. 13, comma 1, lett. a) del decreto legislativo n.

179/2016: «All'articolo 14 del decreto legislativo n. 82 del 2005 sono apportate le seguenti modificazioni:   a) al comma 2 e' aggiunto, in fine, il seguente periodo: "L'AgID assicura il coordinamento informatico dell'amministrazione statale, regionale e locale, con la finalita' di progettare e monitorare l'evoluzione strategica del sistema informativo della pubblica amministrazione, favorendo l'adozione di infrastrutture e standard che riducano i costi sostenuti dalle amministrazioni e migliorino i servizi erogati."»   L'AgID, dunque, senza che sia previsto alcun intervento partecipativo delle autonomie territoriali, non solo svolgera' un ruolo di coordinamento informatico ma pur anche dovra' «progettare» l'evoluzione strategica del sistema informativo della pubblica amministrazione, attivita' che non potra' non avere una diretta incidenza a livello organizzatorio e di modalita' di esercizio della propria attivita' da parte delle Regioni, e in assenza di qualsiasi forma di collaborazione interistituzionale, il che ridonda in una violazione dell'art. 117, quarto comma e 118 Cost., oltreche' del canone di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.

Quale ulteriore considerazione si rinvia, poi, la lettura dell'art. 15, comma 1, lett. a) del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179 a norma del quale: «All'art. 17 del decreto legislativo n. 82 del 2005 sono apportate le seguenti modificazioni:   a) il comma 1, alinea, e' sostituito dal seguente:   «1. Le pubbliche amministrazioni garantiscono l'attuazione delle linee strategiche per la riorganizzazione e la digitalizzazione dell'amministrazione definite dal Governo in coerenza con le regole tecniche di cui all'art. 71. A tal fine, ciascuno dei predetti soggetti affida a un unico ufficio dirigenziale generale, fermo restando il numero complessivo di tali uffici, la transizione alla modalita' operativa digitale e i conseguenti processi di riorganizzazione finalizzati alla realizzazione di un'amministrazione digitale e aperta, di servizi facilmente utilizzabili e di qualita', attraverso una maggiore efficienza ed economicita'. Al suddetto ufficio sono inoltre attribuiti i compiti relativi».

Tale disposizione, infatti, e' la testimonianza diretta che la rado della riforma introdotta dal decreto legislativo n. 179/2016, e' rappresentata dalla volonta' di realizzare un coordinamento informativo tra le amministrazioni pubbliche, in uno con quella di disciplinare, direttamente o mediante provvedimenti dell'AgID o di altri soggetti statali, l'organizzazione e i procedimenti amministrativi di tutte le pubbliche amministrazioni.

Non a caso si parla espressamente di processi di riorganizzazione che accederebbero ad una complessa quanto includente e totalizzante fase di transizione. Il che comprova gli elementi d'illegittimita' denunciati nel presente ricorso.

 

3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 63 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179, per violazione degli articoli 117, secondo comma lett. r) e quarto comma e 118 e del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.

La disposizione in parola statuisce che: «Il Presidente del Consiglio dei ministri, in sede di prima attuazione del presente decreto, puo' nominare, per un periodo non superiore a tre anni, con proprio decreto, un Commissario straordinario per l'attuazione dell'Agenda digitale. Il Commissario svolge funzioni di coordinamento operativo dei soggetti pubblici, anche in forma societaria operanti nel settore delle tecnologie dell'informatica e della comunicazione e rilevanti per l'attuazione degli obiettivi di cui all'Agenda digitale italiana, limitatamente all'attuazione degli obiettivi di cui alla predetta Agenda digitale ed anche in coerenza con gli obiettivi dell'Agenda digitale europea.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, con proprio decreto, individua uno o piu' progetti di rilevanza strategica e di interesse nazionale, dei quali puo' affidare l'attuazione, ai sensi del comma 1, al Commissario eventualmente nominato ai sensi del comma 1, autorizzandolo ad avvalersi anche dei soggetti di cui al comma 1.

Per la realizzazione delle azioni, iniziative ed opere essenziali, connesse e strumentali all'attuazione dell'Agenda digitale italiana, anche in coerenza con gli obiettivi dell'Agenda digitale europea, il Commissario esercita poteri di impulso e di coordinamento nei confronti delle pubbliche amministrazioni cui competono tali adempimenti, ivi inclusa l'Agenzia per l'Italia digitale, nonche' il potere sostitutivo secondo le modalita' di cui al comma 4.

In caso di inadempienze gestionali o amministrative relative all'attuazione delle misure necessarie ai fini del comma 3, il Commissario invita l'amministrazione competente ad adottare, entro il termine di trenta giorni dalla data della diffida, i provvedimenti dovuti; decorso inutilmente tale termine, il Commissario, su autorizzazione resa con decreto del Presidente del Consiglio, previa comunicazione al Consiglio dei ministri, esercita il potere sostitutivo.

Il Commissario, nell'ambito delle proprie competenze e limitatamente all'attuazione dell'Agenda digitale italiana, puo' avvalersi della collaborazione di societa' a partecipazione pubblica operanti nel settore delle tecnologie dell'informatica e della comunicazione, anche in relazione all'utilizzo delle relative risorse finalizzate allo scopo, e puo', inoltre, adottare nei confronti degli stessi soggetti e nei confronti delle pubbliche amministrazioni, regole tecniche e linee guida, nonche' richiedere dati, documenti e informazioni strumentali all'esercizio della propria attivita' e dei propri poteri.»   Il Commissario straordinario per l'attuazione dell'Agenda digitale non esercita solo un'opera di coordinamento operativo, ma e' dotato di autentici poteri decisori sia pure esercitabili in via diretta e men che meno sostitutiva. E cio' con riguardo a generiche «inadempienze gestionali o amministrative relative all'attuazione delle misure necessarie all'attuazione dell'Agenda digitale».

Espressione che proprio nella sua genericita' lascia intendere che il Commissario possa in via sostitutiva adottare provvedimenti idonei a incidere sull'assetto organizzativo e amministrativo delle Regioni.

Cio' avverrebbe, in primo luogo al di la' dei limiti posti dalla competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui alla lett. r), comma 2, dell'art. 117 Cost., in lesione dell'autonomia organizzatoria regionale di cui al comma quarto del medesimo art. 117 Cost.

E, in seconda istanza, in via automatica, decorso il breve termine di trenta giorni, senza che sia prevista alcuna forma di dialogo concertativo con le autonomie territoriali, le quale non e' previsto che siano sentite neppure all'atto dell'adozione del decreto di sostituzione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri.

Con conseguente violazione del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost. Non essendo nelle disposizioni in contestazione infatti nemmeno prevista alcuna forma di raccordo interistituzionale idoneo, in via preventiva, a prevedere e attivare l'esercizio delle funzioni commissariali incidenti sulle competenze regionali.

 

P.Q.M.

 

La Regione del Veneto chiede che l'Ecc.ma Corte costituzionale dichiari l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1, lett.

a), dell'art. 13, comma 1, lett. a) e comma 2 e 63 del decreto legislativo 26 agosto 2016 n. 179 recante «Modifiche e integrazioni al codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, ai sensi dell'articolo 1 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, Serie generale n. 214 del 13 settembre 2016 per violazione degli articoli 117, comma secondo, lett. r) e quarto comma, 118 e 119, oltreche' del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.

Si depositano:   1) deliberazione della Giunta regionale del Veneto n. 1775 del 7 novembre 2016, di autorizzazione a proporre ricorso e affidamento dell'incarico di patrocinio per la difesa regionale;

Venezia-Roma 11 novembre 2016

Avv. Zanon - Avv. Manzi