RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONI N. 5 DEL 3 NOVEMBRE 2016 (REGIONE MARCHE)

Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 3 novembre 2016.

(GU n. 48 del 30.11.2016)

 

Ricorso per conflitto di attribuzione per la Regione Marche(c.f. 80008630420), in persona del presidente pro tempore dellagiunta regionale, a cio' autorizzato con deliberazione della giuntaregionale n. 1239 del 17 ottobre 2016, rappresentato e difeso dagliavv.ti Paolo Costanzi (codice fiscale CSTPLA55H22D451L; fax071/8065020; PEC avv.costanzipaolo@legalmail.it) e prof. StefanoGrassi (codice fiscale GRSSFN45T05D612X; fax 055/2657484 PEC:stefanograssi@pec.ordineavvocatifirenze.it) ed elettivamentedomiciliato presso lo studio di quest' ultimo in Roma, piazzaBarberini n. 12, come da mandato a margine del presente atto;   Contro:   la Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f. 80188230587), inpersona del Presidente del Consiglio pro tempore;   il Consiglio di Stato (c.f. 80427570587), in persona del legalerappresentante pro tempore;   per la dichiarazione di non spettanza allo Stato, e per esso alConsiglio di Stato, del potere di annullare e dichiararel'illegittimita' della delibera di indizione del referendumconsultivo delle popolazioni interessate ex art. 133 Cost.,costituente il presupposto della legge-provvedimento della RegioneMarche n. 15 del 2014, con conseguente annullamento della sentenzanon definitiva del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 3678 del 23agosto 2016.

 

Premesse di fatto

 

Con ordinanza n. 3679 del 23 agosto 2016, la V Sezione delConsiglio di Stato ha sollevato questione di legittimita'costituzionale davanti a questa Corte della legge regionale delleMarche 23 giugno 2014, n. 15, in relazione agli artt. 3, 113 (primo esecondo comma) e 133 (secondo comma) Cost.

La questione di legittimita' costituzionale si riferisce ad unalegge provvedimento (la citata legge n. 15 del 2014 della RegioneMarche) che ha concluso il procedimento attivato dalla stessa Regioneper il distacco della frazione di Marotta dal comune di Fano e la suaconseguente incorporazione nel comune di Mondolfo.

L'indizione del referendum consultivo delle popolazioniinteressate (promossa ai sensi dell'art. 133, secondo comma, dellaCostituzione) e' stata impugnata dal comune di Fano.

Il comune di Fano ha censurato le modalita' con cui, nell'indirela consultazione popolare, la Regione Marche ha individuato l'ambitodegli elettori chiamati ad esprimersi sulla proposta di mutamentodelle circoscrizioni dei due Comuni interessati.

Il Consiglio regionale, con una prima deliberazione (15 gennaio2013, n. 61), aveva delimitato le popolazioni interessate ai soliresidenti della frazione di Marotta di Fano, tra i quali vi erano ipromotori dell'iniziativa legislativa sulla cui base la procedura peril distacco era stata originata.

Successivamente, dopo una sospensiva ai fini del riesame, emessadal Tribunale amministrativo regionale delle Marche (ordinanza 19aprile 2013, n. 160), l'indizione della consultazione era statarinnovata estendendo il referendum alle popolazioni delle frazionilimitrofe dei due Comuni interessati dal distacco, assumendo ilcriterio desumibile dalla giurisprudenza costituzionale sul tema(cfr., in particolare, le sentenze di questa Corte n. 453/1989,433/1995, 94/2000, 47/2003).

A seguito dell'esito positivo della consultazione venivaapprovata la legge regionale 23 giugno 2014 n. 15 («Distacco dellafrazione di Marotta dal comune di Fano e incorporazione nel comune diMondolfo. Mutamento delle rispettive circoscrizioni comunali»), consuccessiva esecuzione delle sue previsioni (la frazione di Marottaveniva distaccata dal comune di Fano e accorpata nel comune diMondolfo; venivano conseguentemente regolati i rapporti economici deidue Comuni; gli abitanti di Marotta partecipavano al rinnovo delconsiglio comunale di Mondolfo del 5 giugno 2016).

Tale ultima deliberazione del Consiglio regionale veniva ritenutalegittima dal Tribunale amministrativo regionale delle Marche che,con sentenza n. 660 del 18 settembre 2015, dichiarava anche lamanifesta infondatezza delle censure di illegittimita' costituzionalededotte dal comune di Fano, sia in ordine alla legge regionaledichiarativa del distacco, n. 15 del 2014, sia alla legge regionaleregolatrice dei referendum consultivi previsti dallo Statuto dellaRegione Marche, n. 18 del 5 aprile 1980.

Avverso tale sentenza, il comune di Fano ricorreva in appello alConsiglio di Stato, riproponendo le questioni di legittimita'costituzionale delle due leggi regionali n. 15 del 2014 e n. 18 del1980, nonche' insistendo per l'annullamento della deliberazione delConsiglio regionale di indizione della consultazione popo-lare, perviolazione dei principi di cui all'art. 133, comma secondo, Cost.

Con la sentenza non definitiva n. 3678 del 23 agosto 2016, ilConsiglio di Stato, da un lato, ha ritenuto infondati i motivi con iquali il Comune di Fano aveva nuovamente sollevato le questioni dilegittimita' costituzionale delle leggi regionali su cui si fondavanoi provvedimenti impugnati; dall'altro, ha ritenuto di poteraccogliere il ricorso avverso la deliberazione del Consiglioregionale di indizione del referendum consultivo n. 87 del 22 ottobre2013, ritenendo fondate le censure relative alle concrete modalita'con le quali erano state individuate le popolazioni interessate allaconsultazione referendaria.

Nella sentenza non definitiva n. 3678 del 23 agosto 2016, ilConsiglio di Stato ha ritenuto di essere competente a sindacare,nella sede della giurisdizione amministrativa, la deliberazione diindizione del referendum consultivo, in applicazione diretta, omissomedio, del principio costituzionale di cui all'art. 133, secondocomma, Cost.

In tal senso, la sentenza del giudice amministrativo fariferimento ad un passaggio della sentenza di questa Cortecostituzionale n. 47 del 2003, nel quale si afferma - rispetto allecondizioni in base alle quali devono essere valutati la leggeregionale e l'atto di indizione del referendum consultivo - che «nonspetta (...) ne' al Tribunale amministrativo, in sede di sindacatosugli atti di esecuzione della legge istitutiva del Comune, ne' tantomeno a questa Corte, in sede di sindacato sulla legittimita'costituzionale della stessa legge istitutiva, verificare in concreto,a posteriori, la sussistenza di quelle condizioni. Al Tribunalespettera' invece il controllo giurisdizionale sulla legittimita'delle determinazioni con cui quelle condizioni sono state verificatein concreto dall'organo regionale, in sede di determinazionedell'ambito del referendum; mentre a questa Corte spetta soltanto laverifica della congruita' costituzionale dei criteri legislativamentestabiliti per tale determinazione, oltre che la verifica dellaconformita' del procedimento legislativo, sfociato nella istituzionedel nuovo Comune, ai requisiti costituzionalmente previsti».

Su tale base, il Consiglio di Stato ha ritenuto di potereffettuare il sindacato sulle deliberazioni che hanno convocato laconsultazione popolare, accogliendo i motivi di censura dedotti dalcomune di Fano.

La stessa sentenza non definitiva n. 3678 del 2016 ha ammesso ladifficolta' di giungere ad una analoga conclusione, e di non poterquindi adottare una decisione di annullamento, sulla leggeprovvedimento n. 15 del 2014, che ha disposto - a valle dellaconsultazione referendaria - il distacco della frazione di Marottadal comune di Fano per la sua aggregazione al comune di Mondolfo.

Di qui, la questione di legittimita' costituzionale della leggeregionale n. 15 del 2014, sollevata con la gia' citata e contestualeordinanza n. 3679 del 23 agosto 2016, in cui il Consiglio di Stato hadenunciato la violazione dell'art. 133, secondo comma, Cost., perche'la legge regionale n. 15 del 2014 non avrebbe fatto riferimentoesplicito al referendum consultivo indetto dal Consiglio regionalecon la delibera n. 87 del 22 ottobre 2013, nonche' per la parte incui la legge regionale costituirebbe l'atto conclusivo di unprocedimento, nell'ambito del quale sarebbe mancata l'intermediazionedi una legge regionale enunciativa dei criteri di deroga allapartecipazione totalitaria delle popolazioni interessate allaconsultazione prevista dalla norma costituzionale.

E' da sottolineare che la decisione non definitiva del Consigliodi Stato n. 3678/2016, che ha annullato la deliberazione delConsiglio regionale di indizione della consultazione popolare, cosi'anche come testualmente riportata nell'ordinanza n. 3679/2016, che hasollevato la questione di legittimita' costituzionale della legge n.15 del 2014, ha ammesso espressamente che la legge regionale dimodifica della circoscrizione comunale e' una legge provvedimentoche, in base alla speciale previsione dell'art. 133, secondo comma,Cost., vede la legge in inscindibile legame di presupposizione conuna legittima consultazione referendaria.

La necessita' di sollevare la questione di legittimita'costituzionale della legge n. 15 del 2014 e' stata quindi collegatadal Consiglio di Stato con l'impossibilita' per il giudiceamministrativo di effettuare il controllo di costituzionalita' di unatto di normazione primaria. Ma, contestualmente, lo stesso Consigliodi Stato ha deciso di annullare il presupposto inscindibile dellalegge provvedimento n. 15 del 2014, costituito dalla deliberazione diindizione della consultazione popolare.

La Regione Marche ha gia' deliberato di costituirsi nel giudiziopromosso dall'ordinanza del Consiglio di Stato, V Sezione, n. 3679del 23 agosto 2016. Ma, in stretta correlazione con le difese chesaranno prodotte nel giudizio sollevato in via incidentale, la stessaRegione Marche ritiene di dover presentare davanti a questa Corte ilpresente ricorso per conflitto di attribuzione.

Cio' per i seguenti motivi di

 

Diritto

 

La sentenza non definitiva n. 3678/2016 del Consiglio di Statoafferma la qualificazione dell'atto normativo di cui all'art. 133,comma secondo, Cost. come «tipica legge provvedimento»,sottolineando, con riferimento alla legge regionale n. 15 del 2014,l'«inscindibile legame di presupposizione con una legittimaconsultazione referendaria».

Ma, contestualmente, il Consiglio di Stato ha deciso di annullareil presupposto inscindibile di tale legge regionale, costituito dalladeliberazione di indizione della consultazione popolare.

Poiche' la legge di cui all'art. 133, secondo comma, Cost. (comechiarito dalla giurisprudenza di questa Corte e ammesso dallo stessoConsiglio di Stato) e' una «legge-provvedimento», non sembraammissibile consentire il sindacato su di essa in due fasi, da partedi due giudici distinti. Il procedimento e' unico (la Regionemodifica con la legge regionale le circoscrizioni comunali, «sentitele popolazioni interessate») e quindi in una sola sede, quella delgiudizio costituzionale, e' ammesso - ad avviso della Regionericorrente - il sindacato sull'atto legislativo e sull'iter in baseal quale questo e' stato adottato.

Il Consiglio di Stato ha fondato la sua decisione sul precedentedi cui alla sentenza n. 47 del 2003 di questa Corte, per la parte incui, in tale decisione, si ammetteva che sulle deliberazioniamministrative di indizione delle consultazioni popolari, potesseintervenire il sindacato della giurisdizione amministrativa,potendosi limitare questa Corte a valutare la congruita' elegittimita' costituzionale dei criteri fissati dalle leggi regionalisulla concreta applicazione del principio di cui all'art. 133,secondo comma, Cost.

Ma, nel caso concreto, la legge regionale delle Marche non fissatali criteri e, in base alla stessa giurisprudenza di questa Corte(v. sentenza n. 47 del 2003), l'assenza di criteri fissati in sedelegislativa non impedisce la possibilita' di definire ragionevolmentel'ambito delle popolazioni interessate da chiamare per laconsultazione di cui all'art. 133, secondo comma, in sede di delibereadottate dal Consiglio regionale.

In queste ipotesi, risulta evidente che l'avvio del procedimentodi formazione della legge regionale, che modifica la circoscrizionecomunale, risulta, di fatto, del tutto inscindibile dalla legge checonclude il procedimento.

La valutazione della legittimita' dei criteri adottati dalConsiglio regionale, per individuare le popolazioni interessate,finisce per coincidere con la valutazione della legittimita' dellalegge regionale che modifica la circoscrizione.

Poiche', nel caso di specie, la legge regionale n. 15 del 2014 haconcluso un procedimento, nell'ambito del quale era stata effettuatala consultazione sulla base dei criteri indicati dalle delibere delConsiglio regionale delle Marche, risulta evidente che la valutazionedella congruita' di tali criteri non puo' essere effettuata dalgiudice amministrativo senza che sia stata preventivamente effettuatala valutazione della legittimita' costituzionale della leggeconclusiva del procedimento da parte di questa Corte.

Il Consiglio di Stato - avendo deciso sulla legittimita' deiprovvedimenti di indizione del referendum, che formano il presuppostoessenziale della legge provvedimento - ha in realta' giudicato dellastessa legge confermativa di tali risultati, senza aver primasottoposto alla Corte costituzionale la questione di legittimita'costituzionale dell'atto legislativo della Regione.

Sulla base di queste considerazioni, il Consiglio di Stato hainvaso la sfera di attribuzioni costituzionali riconosciuta allaRegione dallo stesso art. 133, secondo comma, Cost.

Di qui la necessita' di chiedere a questa Corte di ristabilire lacompetenza della Regione a legiferare ex art. 133, secondo comma,Cost., sulla modifica delle circoscrizioni comunali e dichiarare chenon spetta al giudice amministrativo, ma al giudice costituzionale,di valutare la legittimita' dei criteri adottati dalla Regione Marchenel determinare le «popolazioni interessate» da consultare ai sensidello stesso art. 133, secondo comma, Cost.

In considerazione del fatto che la giurisprudenza della Corte haconfermato che il conflitto puo' essere sollevato anche a fronte diatti giurisdizionali, a condizione che «sia radicalmente contestatala riconducibilita' dell'atto che determina il conflitto allafunzione giurisdizionale, ovvero sia messa in questione l'esistenzastessa del potere giurisdizionale nei confronti del soggettoricorrente» (v. sentenza n. 130/2009), la Regione Marche proponericorso per conflitto di attribuzione - ex art. 134, secondo alinea,della Costituzione e art. 39 della legge n. 87/1953 - nei confrontidella sentenza non definitiva del Consiglio di Stato n. 3678 del 23agosto 2016. Tale sentenza costituisce esercizio del sindacatogiurisdizionale nei confronti di un atto di legislazione primaria. Mail sindacato sulle leggi regionali, a tutela dell'autonomialegislativa riconosciuta alle Regioni, e' di competenza esclusiva diquesta Corte costituzionale.

La decisione non definitiva n. 3678 del 23 agosto 2016 della VSezione del Consiglio di Stato ha, infatti, annullato i presuppostidi una legge regionale non solo in violazione dell'art. 134, primoalinea, nonche' dell'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1948;ma anche in lesione delle competenze costituzionalmente attribuitealla Regione Marche ed in particolare con violazione dell'autonomialegislativa della Regione, in relazione alle competenze attribuitedall'art. 133, secondo comma, Cost. per la modifica dellecircoscrizioni comunali.

Il conflitto viene proposto, in particolare, per tutelarel'autonomia costituzionalmente garantita alla Regione nelladefinizione dei presupposti per l'esercizio di tale competenzalegislativa quale risulta dai principi di cui agli articoli 117,quarto comma, 118, secondo comma, e 133, secondo comma, Cost.

Come ha gia' sottolineato questa Corte con riferimentoall'interpretazione dell'art. 133, secondo comma, «le variazioni delterritorio dei comuni non solo sono espressamente demandate, dallanorma ora citata, a leggi regionali, ma rientrano altresi' nellamateria delle "circoscrizioni comunali", attribuita dall'art. 117della Costituzione alla competenza legislativa delle Regioni. Ildisposto dell'art. 133, secondo comma, e nell'ambito di questo laprescrizione dell'obbligo di sentire "le popolazioni interessate",costituisce naturalmente un vincolo nei confronti del legislatoreregionale, al quale spetta pero' la competenza per definire, nelrispetto della Costituzione e dei principi fondamentali dellalegislazione statale, il procedimento che conduce alla variazione, edunque anche i criteri di individuazione delle popolazioniinteressate, la cui consultazione e' in ogni caso obbligatoria» (cfr.sentenza n. 94/2000).

La Regione Marche ritiene quindi di poter sostenerel'ammissibilita' del presente ricorso per conflitto in quantocontesta l'esistenza del potere giurisdizionale di sindacare ilprocedimento legislativo svolto ai sensi dell'art. 133, secondocomma, Cost. e concluso con la legge regionale n. 15 del 2014 (leggeche, come gia' indicato nelle premesse di fatto, ha fatto seguitoall'esito positivo della consultazione popolare ed ha gia' avutopiena esecuzione).

Si deve considerare che la legge regionale n. 15 del 2014 e'stata approvata a seguito di un procedimento legislativo attivato dalConsiglio regionale delle Marche mediante la convocazione di unaconsultazione popolare che rispettava i criteri definiti dallagiurisprudenza di questa Corte in ordine all'individuazione dellepopolazioni interessate alla modifica delle circoscrizioni comunalidi Fano e Mondolfo.

Questa Corte ha infatti escluso la necessita' di individuare inastratto, in apposita legge regionale, i criteri per individuare lepopolazioni interessate da chiamare a pronunciarsi ai sensi dell'art.133, secondo comma, Cost.

La giurisprudenza costituzionale ha definito in positivo icriteri ai quali occorre attenersi caso per caso anche quando laRegione non abbia deliberato di precisare in apposita legge regionalele modalita' con cui scegliere la popolazione da chiamare adesprimere la propria valutazione.

Come gia' sostenuto dalla Regione Marche davanti al giudiceamministrativo, questa Corte ha statuito che, di massima, si devonointendere per «popolazioni interessate» non solo i residenti nellaparte di territorio oggetto della variazione, ma l'intera popolazionedei Comuni interessati ammettendo tuttavia che «in situazioniparticolari ed eccezionali» ... quali «la limitata entita' sia delterritorio che della popolazione rispetto al totale» oggetto dellavariazione (oppure la circostanza che la frazione di cui si prevedeil distacco sia gia' esistente come fatto «sociologicamente distinto»o sia collegata in maniera eccentrica al capoluogo o l'assenza diinfrastrutture rilevanti) si possa circoscrivere il referendum,insieme alle popolazioni della parte oggetto della variazione, allealtre popolazioni che risultino concretamente e ragionevolmenteinteressate alla variazione stessa. In tal modo la Corte ha statuitoun complesso esaustivo di principi che il legislatore regionalepotrebbe soltanto riprodurre e far propri e che, comunque, risultanogeneralmente applicabili anche in mancanza di espresse disposizioniregionali.

Pertanto, sulla base dei principi fissati dalla giurisprudenzacostituzionale, l'individuazione delle popolazioni interessate deveessere compiuta di volta in volta, in concreto, nel momento in cuiviene indetto il referendum.

La valutazione della modalita' con cui e' esercitato il poterediscrezionale del Consiglio regionale nell'attivare la consultazionedelle popolazioni interessate, nel caso in cui non si tratti disindacare tali atti sulla base dei criteri fissati nelle leggeregionale, non puo' che spettare all'unico organo in grado divalutare la legittimita' costituzionale dell'intero procedimentolegislativo.

Il giudice costituzionale assume, infatti, il ruolo di unico edeffettivo garante della correttezza di tali valutazioni, interne alprocedimento legislativo avviato con la proposta di legge regionale ainiziativa popolare n. 77 del 2011.

In concreto, la consultazione attivata dal Consiglio regionaledelle Marche ha tenuto conto della particolarissima collocazionedell'abitato di Marotta, che costituisce un gruppo sociologicamentedistinto dal comune di Fano, si trova in un'area eccentrica rispettoal capoluogo (dista circa 13 Km) e comporta una perdita pocosignificativa della popolazione per il Comune da cui l'abitato sidistacca (appunto, il comune di Fano): 3.300 persone su 62.901. Sutale frazione non insistono infrastrutture del Comune capoluogo diparticolare rilievo, ma in ogni caso sono state prese in esame tuttele situazioni segnalate per quanto attiene all'utilizzo degliimpianti da parte delle frazioni limitrofe, anche appartenenti adiversi comuni.

La Regione ha proceduto all'individuazione delle «popolazioniinteressate» assumendo i criteri indicati dalla giurisprudenza diquesta Corte, valutando, nella sua istruttoria, principalmente gliaspetti socio economici e l'effettivo utilizzo dei servizi da partedelle diverse frazioni dei territori comunali coinvolti. La disaminadi tali elementi ha fatto ritenere ragionevole ed opportuna laconsultazione delle frazioni limitrofe o comunque potenzialmenteinteressate alla fruizione di infrastrutture e specifici servizi, siadel comune di Fano (comune dal quale la frazione di Marotta si e'distaccata), sia del comune di Mondolfo (comune che ha incorporato lafrazione).

La delibera regionale n. 87 del 2014 ha dato ampia illustrazionenel suo documento istruttorio di tutti gli aspetti considerati edelle ulteriori attivita' istruttorie svolte.

Spetta in conclusione a questa Corte e non al Consiglio di Statovalutare la congruita' dei criteri scelti per individuare lepopolazioni interessate nel caso concreto, in quanto la definizionedi tali criteri e la convocazione della consultazione costituisconoil presupposto indefettibile dell'intero procedimento che si concludecon la legge provvedimento ex art. 133, secondo comma, Cost.

 

P.Q.M.

 

Si chiede la dichiarazione di non spettanza allo Stato, e peresso al Consiglio di Stato, del potere di annullare e dichiararel'illegittimita' della delibera di indizione del referendumconsultivo delle popolazioni interessate ex art. 133 Cost. di cuialla deliberazione del Consiglio regionale della Regione Marche n. 87del 22 ottobre 2013, costituente il presupposto dellalegge-provvedimento della Regione Marche n. 15 del 2014, conconseguente annullamento della sentenza non definitiva del Consigliodi Stato, Sezione Quinta, n. 3678 del 23 agosto 2016.

Con ossequio.

Firenze - Roma, 21 ottobre 2016

Avv. Costanzi - Avv. prof. Grassi