RICORSO N. 61 DEL 7 OTTOBRE 2016 (DELLA REGIONE PUGLIA)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 ottobre 2016.

(GU n. 46 del 16.11.2016)

 

Ricorso nell'interesse della Regione Puglia (c.f. 80017210727),con sede in Bari (70100), Lungomare Nazario Sauro n. 33, in personadel Presidente pro tempore, Michele Emiliano, rappresentata e difesa,in forza di procura a margine del presente atto ed in virtu' delladeliberazione di giunta regionale n. 1514 del 3 ottobre 2016 (doc.1), dal prof. avv. Francesco Saverio Marini del foro di Roma (c.f.MRN FNC 73D28 H501U; pec:francescosaveriomarini@ordineavvocatiroma.org; fax. 06.36001570),presso il cui studio in Roma, via di Villa Sacchetti, 9 (00197) haeletto domicilio; ricorrente.

Contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente delConsiglio dei ministri pro tempore, con sede in Roma (00187), PalazzoChigi - Piazza Colonna, 370, rappresentato e difeso dall'Avvocaturagenerale dello Stato, con domicilio in Roma (00186), via deiPortoghesi, 12; resistente.

Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale deldecreto-legge 9 giugno 2016, n. 98 («Disposizioni urgenti per ilcompletamento della procedura di cessione dei complessi aziendali delGruppo ILVA»), cosi come convertito in legge dalla legge 1° agosto2016, n. 151, pubblicata in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n.182 del 5 agosto 2016, limitatamente all'art. 1, comma 1, lettera b).

 

Fatto

 

1. Al fine di apprezzare le ragioni di illegittimita'costituzionale della disposizione indicata in epigrafe e' opportunoanteporre una breve premessa in ordine al quadro normativo nel qualequest'ultima si va ad inserire.

Come e' risaputo, l'art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 61 del2013 ha previsto la possibilita' di procedere al «commissariamentostraordinario dell'impresa, esercitata anche in forma di societa',che impieghi un numero di lavoratori subordinati, compresi quelliammessi al trattamento di integrazione guadagni, non inferiore amille e che gestisca almeno uno stabilimento industriale di interessestrategico nazionale ai sensi dell'articolo 1 del decreto-legge 3dicembre 2012, n. 207, convertito, con modificazioni, dalla legge 24dicembre 2012, n. 231, la cui attivita' produttiva abbia comportato ecomporti oggettivamente pericoli gravi e rilevanti per l'integrita'dell'ambiente e della salute a causa della inosservanza reiterata,dell'autorizzazione integrata ambientale».

Il successivo comma 5, inoltre, prevede che contestualmente allanomina del commissario straordinario venga predisposto, da treesperti «scelti tra soggetti di comprovata esperienza e competenza inmateria di tutela dell'ambiente e della salute e di ingegneriaimpiantistica», il «Piano delle misure e delle attivita' di tutelaambientale e sanitaria che prevede le azioni e i tempi necessari pergarantire il rispetto delle prescrizioni di legge e dell'a.i.a.».

L'approvazione di tale piano e' affidata, dal comma 7 delmedesimo articolo, ad un decreto del Presidente del Consiglio deiministri, previa delibera del Consiglio dei' ministri, su propostadel Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare,sentito il Ministro della salute, da adottarsi entro quindici giornidalla proposta e comunque entro il 28 febbraio 2014.

La disposizione precisa - e si tratta di un aspettoparticolarmente rilevante in questa sede - che il Ministrodell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, «al finedella formulazione» della menzionata proposta, «acquisisce» sullamedesima il parere «della regione competente, che (e') res(o) entrodieci giorni dalla richiesta, decorsi i quali la proposta delMinistro puo' essere formulata» anche in assenza di detto parere.

Specifiche disposizioni sono inoltre dettate all'art. 2 per ilcommissariamento di S.p.a. ILVA, avente sede a Milano, in relazionealla quale sono ritenuti esistenti ex lege i requisiti di cui almenzionato art. 1.

In attuazione della normativa sommariamente richiamata, condecreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014 si e'provveduto alla «Approvazione del piano delle misure e delleattivita' di tutela ambientale e sanitaria, a norma dell'articolo 1,commi 5 e 7, del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 61, convertito, conmodificazioni, dalla legge 3 agosto 2013, n. 89» con riferimento allostabilimento ILVA di Taranto.

Nelle premesse di tale decreto, per quanto qui di piu' prossimointeresse, si da' espressamente conto dell'acquisizione della nota n.5526 del 20 dicembre 2013, con cui la Regione Puglia ha trasmesso ilparere ai sensi dell'art. 1, comma 7, decreto-legge 4 giugno 2013, n.61, sulla proposta di piano delle misure e delle attivita' di tutelaambientale e sanitaria del 21 novembre 2013.

2. In tale quadro si viene a inserire la disposizione legislativaqui censurata. In particolare, l'art. 1, comma 1, lett. b) deldecreto-legge n. 98 del 2016, prevede, tra l'altro, che «dopol'adozione del decreto del Ministro dello sviluppo economico con ilquale (...) e' individuato l'aggiudicatario (...), quest'ultimo, inqualita' di individuato gestore, puo' presentare apposita domanda diautorizzazione dei nuovi interventi e di modifica del Piano dellemisure e delle attivita' di tutela ambientale e sanitaria approvatocon decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014,o di altro titolo autorizzativo necessario per l'eserciziodell'impianto, sulla base dello schema di Piano accluso alla propriaofferta vincolante definitiva». Quanto alla procedura perl'approvazione delle modifiche o integrazioni al menzionato Piano, sidispone quanto segue: «la domanda, completa dei relativi allegati, e'resa disponibile per la consultazione del pubblico sul sito delMinistero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare perun periodo di trenta giorni, ai fini dell'acquisizione di eventualiosservazioni. Della disponibilita' della domanda sul sito web ai finidella consultazione da parte del pubblico e' dato tempestivo avvisomediante pubblicazione su due quotidiani a diffusione nazionale ealmeno due quotidiani a diffusione regionale. L'istruttoria sugliesiti della consultatone, e' svolta dal medesimo Comitato di espertidi cui al comma 8.2 nel termine di' sessanta giorni dalla data dipresentazione della domanda, predisponendo una relazione di sintesidelle osservazioni ricevute, nonche' garantendo il pieno rispetto deivalori limite di emissione stabiliti dalla normativa dell'Unioneeuropea. Le modifiche o integrazioni al Piano delle misure e delleattivita' di tutela ambientale e sanitaria o di altro titoloautorizzativo necessario per l'esercizio dell'impianto devono in ognicaso assicurare standard di tutela ambientale coerenti con leprevisioni del Piano approvato con decreto del Presidente delConsiglio dei ministri 14 marzo 2014, pubblicato nella GazzettaUfficiale n. 105 dell'8 maggio 2014, in quanto compatibili, e sonodisposte, nei quindici giorni successivi alla conclusionedell'istruttoria, con decreto del Presidente del Consiglio deiministri, previa delibera del Consiglio dei ministri, su proposta delMinistro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e delMinistro dello sviluppo economico».

Come si vede, le modifiche e le integrazioni al «Piano dellemisure e delle attivita' di tutela ambientale e sanitaria», di cui aldecreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014, sonoapprovate con un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,senza che sia in alcun modo necessario acquisire la posizione dellaRegione interessata, neppure nella tenue forma del parere nonvincolante.

Tale previsione deve ritenersi costituzionalmente illegittima peri seguenti motivi di

 

Diritto

 

I. Violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, e 118, primoe secondo comma, Cost., nonche' del principio di lealecollaborazione.

1. La prima ragione di incostituzionalita' e' riferibile allaviolazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, 118, primo esecondo comma, Cost., nonche' del principio di leale collaborazione.Per illustrare il punto e' innanzitutto necessario soffermarsi sullematerie in cui interviene la disposizione in esame.

2. Al riguardo, in primo luogo, occorre evidenziare come la normaqui contestata incida simultaneamente su un insieme di materieintrecciate tra loro: si tratta, in particolare, della materia della«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», affidata alla potesta'legislativa esclusiva statale, nonche' della materia della «tuteladella salute», che a norma dell'art., 117, terzo comma, Cost., spettaalla legislazione concorrente di Stato e Regioni (cfr., fra molte,Corte cost., sentenze numeri 371 del 2008, 87 del 2006, 12 del 2004,329 del 2003).

In particolare, che venga in rilievo la materia relativa allatutela della salute e' di tutta evidenza, considerato il nomen jurisdel Piano, che si riferisce espressamente alla «tutela sanitaria»",nonche' il procedimento di formazione del Piano, che prevede ilnecessario coinvolgimento del Ministro della salute. Altrettantoevidente e' l'incidenza nella norma oggetto di impugnativa sullamateria delle «attivita' produttive», ricondotta dalla giurisprudenzacostituzionale alla sfera della potesta' legislativa residualeregionale di cui all'art. 117, quarto comma, Cost. (cfr., fra lealtre, sentenze numeri 15 del 2010 e 376 del 2002).

Ebbene, la norma de qua, come si e' visto, in un ambitocaratterizzato da un simile intreccio di materie, regola una funzioneamministrativa - ossia l'approvazione delle modifiche e delleintegrazioni al Piano delle misure e delle attivita' di tutelaambientale e sanitaria di cui al decreto del Presidente del Consigliodei ministri 14 marzo 2014 - affidandola a un organo statale, senzaprevedere alcuna forma di collaborazione con la Regione interessata.

Tale circostanza viola i parametri sopra menzionati per iconcorrenti motivi di seguito illustrati.

3.1. Come e' noto, la giurisprudenza della Corte costituzionaleha ritenuto ormai da tempo che, nei casi in cui una disposizionelegislativa verta su un «intreccio» di materie, senza che se neriesca a individuare una dotata del carattere di prevalenza, lo Statopuo' adottare la menzionata disposizione purche' la disciplina daessa recata sia rispettosa del principio di leale collaborazioneprevedendo adeguati meccanismi cooperativi con le istituzioni delleautonomie territoriali di volta in volta interessate (cfr., ad es.,le sentenze numeri 229 del 2012, 330 del 2011, 339 e 168 del 2009, 51del 2008, 50 del 2005, nonche', con particolare riguardo a casi incui e' coinvolta la materia della «tutela dell'ambiente edell'ecosistema», le sentenze numeri 278 del 2010 e 88 del 2009; conparticolare riguardo ai casi in cui sia coinvolta la tutela dellasalute cfr. ad esempio sentenze numeri 162 del 2007 e 134 del 2006).

Il carattere «costituzionalmente necessario» che in ipotesisimili assumono gli strumenti procedurali della leale collaborazionenon puo' essere espresso in modo piu' chiaro, che con le parole dicodesta Ecc.ma Corte: l'esercizio di poteri unilaterali dello Statodeve essere escluso «nelle ipotesi di esercizio accentrato difunzioni amministrative e legislative, in base al principio disussidiarieta', di cui all'art. 118 Cost. Nell'esclusione dorrebberoinoltre rientrare le molteplici fattispecie di incroci o intrecci trafunzioni statali e regionali, tali da rendere impossibile o dannosauna netta separazione e rendere quindi inevitabile il raggiungimentodi accordi tra Stato e Regioni, come modalita' elettiva di armonicacomposizione dei rispettivi interessi costituzionalmente tutelati (explurimis, sentenze n. 27 del 2010, n. 168 del 2008, n. 50 del 2005,n. 308 del 2003)» (cfr. Corte cost., sentenza n. 39 del 2013). Ma none' tutto: il giudice costituzionale ha anche precisato «l'intensita'»delle forme di coinvolgimento regionale, che devono essereproporzionate al tipo di interessi coinvolti, alla natura eall'intensita' delle esigenze unitarie da soddisfare, alla tipologiaed estensione delle competenze regionali «invase» dall'interventostatale (cfr., fra le tante, Corte cost., sentenza n. 62 del 2005).

Ebbene, alla luce di cio', la disposizione in parola apparepalesemente in contrasto con gli invocati parametri costituzionali,in quanto - in un caso in cui si verifica, con tutta evidenza, un«intreccio» di materie senza che se ne possa individuare unaprevalente sulle altre - affida la funzione amministrativa de qua, inmodo esclusivo e unilaterale, a un organo statale senza richiederealcuna forma di collaborazione con la Regione interessata, neppurenella debole forma del parere non vincolante.

3.2. In secondo luogo, si deve rilevare che - anche a volerconsiderare esclusivamente il titolo di intervento della leggestatale consistente nella «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» -la norma contestata ha un contenuto che, per sua natura, e'inevitabilmente portato ad incidere fortemente su funzioniistituzionalmente attribuite alla competenza regionale, quali quelleattinenti alla tutela della salute ed alle attivita' produttive. Alriguardo e' dunque necessario evocare quell'ulteriore filone digiurisprudenza costituzionale che evidenzia come nei casi in cui lalegge statale (quand'anche si muova nell'ambito di un sicuro titolodi competenza esclusiva ex art. 117, secondo comma, Cost.) determiniuna «forte incidenza» su funzioni di competenza regionale, leattivita' amministrative attuative di detta legge debbano esseredisciplinate nel pieno rispetto del principio di leale collaborazionecon la Regione interessata (cfr., ad es., sentenza n. 88 del 2003,nonche' - con specifico riferimento al settore della tuteladell'ambiente - sentenza n. 232 del 2009).

Ora, e' del tutto evidente la circostanza secondo la qualel'approvazione del Piano delle misure e delle attivita' di tutelaambientale e sanitaria, o di altro titolo autorizzativo che si rendanecessario ai fini dell'esercizio dell'impianto siderurgico delGruppo ILVA di Taranto, incida fortemente sulle competenze e sullefunzioni regionali vertenti sulle materie illustrate. La mancanza diqualunque strumento collaborativo o modulo consensuale con la Regioneinteressata - ancorche' nella forma piu' debole e meno vincolante perl'esercizio della funzione amministrativa allocata al livello statale- rende dunque manifesta l'incostituzionalita' della disposizione inesame.

3.3. Infine, preme evidenziare specificamente il patentecontrasto con l'art. 118, primo e secondo comma, Cost., della normade qua. Quest'ultima, infatti, regola l'esercizio di una funzioneamministrativa affidandolo integralmente a un organodell'amministrazione statale. Ora, non mette conto in questa sedevalutare la sussistenza del presupposto della inadeguatezzadell'amministrazione regionale a svolgere detta funzione, che - comee' noto - e' il solo che legittima l'allocazione al livello stataledi una funzione amministrativa, poiche' la disposizione che in questasede si contesta interviene a valle di una normativa che ha gia'previsto e disciplinato la (analoga) funzione della approvazione delPiano. Il principio di sussidiarieta' di cui alle disposizionicostituzionali da ultimo invocate, infatti, esige non solo che lafunzione amministrativa sia attribuita al livello piu' vicino alcittadino, ma anche che - quando per ragioni di esercizio unitariosia necessario attribuirla a un livello «superiore» - il livello«inferiore» sia messo in condizioni di collaborare con l'eserciziodella funzione medesima in un modo tale, ovviamente, da nonpregiudicarne la funzionalita' (istanze tutte ben chiaramentepresenti nella giurisprudenza della Corte fin dalla sentenza n. 303del 2003). Tale precetto e' stato evidentemente violato nel caso inquestione, poiche' la previsione di un mero parere non vincolante daparte della Regione interessata avrebbe soddisfatto la menzionataesigenza di coinvolgimento e di collaborazione, senza pregiudicare inalcun modo, evidentemente, la funzionalita' dell'azioneamministrativa.

Depone nel senso della palese violazione, da parte delladisposizione che in questa sede si contesta, dei parametri sopraindicati, la considerazione, gia' piu' sopra anticipata, che ledisposizioni vigenti - in generale, e non solo per il caso dellostabilimento siderurgico dell'ILVA S.p.a. di Taranto - prevedono, perl'approvazione del Piano delle misure e delle attivita' di tutelaambientale e sanitaria, la previa acquisizione del parere dellaRegione competente: il che evidenzia vieppiu' l'incostituzionalita'dell'odierna disposizione che invece non la prevede. Tanto piu' che,proprio nel caso di specie, come riferito in premessa, l'approvazionedel Piano mediante il decreto del Presidente del Consiglio deiministri 14 marzo 2014 (attualmente vigente) era avvenuta in concretoa seguito dell'acquisizione del parere della Regione Pugliaespressamente previsto dall'art. 1, comma 7, decreto-legge 4 giugno2013, n. 61 (cfr. nota della Regione Puglia n. 5526 del 20 dicembre2013, richiamata nelle premesse del citato decreto del Presidente delConsiglio dei ministri).

4. In ragione di quanto precede, si chiede a codesta Ecc.ma Cortedi voler annullare la norma impugnata.

II. Violazione dell'art. 3, primo comma, Cost., e del principio diragionevolezza, in riferimento agli articoli 117, terzo e quartocomma, e 118, primo e secondo comma, Cost., nonche' al principio dileale collaborazione.

1. I profili sviluppati nel motivo che precede rendono evidenteun altro aspetto di incostituzionalita' della norma in esame.

Come si e' visto, quest'ultima regola il procedimento tramite cuigiungere a modifiche e integrazioni dello specifico Piano dellemisure e delle attivita' di tutela ambientale e sanitaria approvato,con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo2014, in specifico riferimento allo stabilimento ILVA di Taranto.Come si vede, dunque, la norma legislativa che qui si contesta nonpone una disciplina generale e astratta riguardante, in generale, lamodifica e le integrazioni di tutti i «Piani delle misure e delleattivita'» di cui all'art. 1 del decreto-legge n. 61 del 2013,atteggiandosi, al contrario, come vera e propria «leggeprovvedimento» concernente la modifica del contenuto di uno specificoatto amministrativo (il decreto del Presidente del Consiglio deiministri 14 marzo 2014), e riguardante uno specifico stabilimentoindustriale (ovviamente, l'impianto siderurgico ILVA di Taranto).

Come e' noto, la giurisprudenza costituzionale non escludesenz'altro la legittimita' costituzionale delle leggi provvedimento,affermando piuttosto la necessita' di procedere ad un loro scrutiniostretto di ragionevolezza (cfr., ex multis sentenze numeri 64 del2014; 20 del 2012; 429 del 2002). Ora, risulta evidente ictu oculiche, nel caso di specie, tale scrutinio non puo' ritenersi superato -con particolare riguardo alla mancata previsione del parereobbligatorio (ancorche' non vincolante) della Regione - dalladisposizione qui in discussione. Cio' per le seguenti ragioni.

2.1. Innanzitutto, l'eventuale inclusione della necessarieta' delparere regionale nel tessuto della norma non avrebbe minimamentepregiudicato alla medesima il raggiungimento del suo fine, ne' loavrebbe in alcun modo reso piu' difficile: da cio' la chiarairragionevolezza della mancata previsione del parere, che ha indottoun sacrificio delle attribuzioni regionali sproporzionato rispettoagli scopi perseguiti, e ai «benefici» ricercati, dal legislatorestatale.

2.2. In secondo luogo, non puo' tacersi come continui a permanerenell'ordinamento la norma - questa si', generale e astratta - cheprevede la necessarieta' del parere regionale per tutti i casi in cuisi giunga alla definizione di un Piano delle misure e delle attivita'ai sensi dell'art. 1 del decreto-legge n. 61 del 2013. Ebbene, non e'dato rinvenire alcuna ragione per trattare in modo differenziato - inrelazione allo specifico profilo qui considerato - le modifiche e leintegrazioni al Piano concernente lo stabilimento ILVA di Tarantorispetto a tutti gli altri Piani in relazione ai quali sussistano lemedesime condizioni di cui al menzionato art. 1 del decreto-legge n.61. Non si comprende, infatti, perche' mai nel primo caso, adifferenza di tutti gli altri, non debba essere acquisito il pareredella Regione competente. Risulta evidente, dunque, che si tratta diuna discriminazione totalmente irragionevole. Di qui laincostituzionalita' della norma, per manifesta irragionevolezza,nella parte in cui non prevede, anche con riferimentoall'approvazione delle modifiche e delle integrazioni del Piano dellemisure e delle attivita' di tutela ambientale e sanitaria approvato,con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo2014, in riferimento allo stabilimento ILVA di Taranto, la necessariaacquisizione del parere non vincolante della Regione interessata neitermini gia' previsti dall'art. 1, comma 7, del decreto-legge n. 61del 2013.

A margine della presente censura, merita di essere evidenziatocome essa ridondi chiaramente sulla violazione delle competenzeregionali, poiche' - come si e' gia' illustrato in precedenza - laprevisione della necessarieta' di un parere della Regione interessatae' costituzionalmente imposta da norme volte a garantire lecompetenze legislative e amministrative di quest'ultima. Di qui lasicura proponibilita' della questione nella sede del giudizio dicostituzionalita' promosso dalla Regione in via diretta.

3. Anche sotto gli aspetti qui considerati, dunque, la normaimpugnata e' meritevole di annullamento.

 

P. Q. M.

 

Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, ogni contraria istanza,eccezione e deduzione disattesa, accogliere il presente ricorso e perl'effetto dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1,comma 1, lettera b), del decreto-legge 9 giugno 2016, n. 98, cosi'come convertito in legge dalla legge 1° agosto 2016, n. 151, perviolazione degli articoli 3, primo comma, 117, terzo e quarto comma,e 118, primo e secondo comma, Cost., nonche' del principio di lealecollaborazione e del principio di ragionevolezza, sotto i profili eper le ragioni suesposte.

Roma, 3 ottobre 2016

Prof. avv.: Francesco Saverio Marini

Si deposita, unitamente al presente ricorso:   doc. 1: copia conforme della deliberazione di giuntaregionale n. 1514 del 3 ottobre 2016.