RICORSO N. 57 DEL 4 OTTOBRE 2016 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 ottobre 2016.

(GU n. 45 del 9.11.2016)

 

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocaturagenerale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesin. 12, e' domiciliato per legge;   Contro la Regione Basilicata, in persona del Presidente incarica, con sede a Potenza (85100), Viale Vincenzo Verrastro n. 4 perla declaratoria della illegittimita' costituzionale dell'art. 1,comma 1, della legge della Regione Basilicata 4 agosto 2016, n. 17 -nella parte in cui modifica, quoad tempus, il comma 1 dell'art. 2della legge regionale 26 novembre 2015, n. 53 - pubblicata nelBollettino Ufficiale della Regione Basilicata n. 30 del 4 agosto2016, giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nellaseduta del giorno 23 settembre 2016;  Premessa.

La legge della Regione Basilicata 26 novembre 2015, n. 53,recante «Disposizioni ingenti per l'applicazione dell'art. 14 dellalegge 30 ottobre 2014, n. 161» - che, com'e' noto e come meglio sidira' infra, in adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenzadell'Italia all'Unione europea, contiene norme in materia di orariodi lavoro del personale delle aree dirigenziali e del ruolo sanitariodel Servizio sanitario nazionale -, all'art. 2 ha dettato unadisciplina transitoria in tema di durata massima settimanaledell'orario di lavoro (lett. a) e di riposi giornalieri (lett. c) delpersonale in questione destinata, per espressa previsione, ad operare«nelle more della definizione della nuova disciplina contrattualenazionale in relazione alle disposizioni contenute nel decretolegislativo n. 66/2003, fermi restando i principi della protezione edella sicurezza dei lavoratori e dei pazienti e comunque - secondol'originaria formulazione: n.d.r. - non oltre il 31 luglio 2016».

La legge regionale in questione e' stata in parte qua impugnataavanti a codesta Ecc.ma Corte perche' ritenuta in contrasto conl'art. 117, commi 1 e 2, lettera l), della Carta fondamentale(ricorso n. 4/2016).

L'art. 1 della legge regionale 4 agosto 2016, n. 17, intitolata«Modifiche a norme in materia di sanita'» - che con il presente attoora si impugna - modifica, per quanto qui interessa, l'art. 2, comma1, della legge n. 53/2016 stabilendo che «la data del "31 luglio2016" e' sostituita dalla data del "31 dicembre 2016"».

Cosi' disponendo la legge regionale all'esame proroga, di fattoconsolidandone gli effetti, la disciplina transitoria di cui all'art.2 della legge regionale n. 53/2015 e, in tal modo, reitera,aggravandole, le violazioni dei principi costituzionali gia'denunciate in sede di impugnativa della legge sulla quale interviene.

L'art. 1, comma 1, della legge regionale 4 agosto 2016, n. 17 e'dunque in parte qua - anch'esso - costituzionalmente illegittimonella misura in cui reitera, per un verso, la gia' denunziataviolazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagliobblighi internazionali (art. 117, comma 1, Cost.) e, per un altro,la pure lamentata invasione della competenza legislativa esclusivadello Stato in materia di ordinamento, civile (art. 117, comma 2,lettera l) Cost.): esso viene pertanto impugnato con il presentericorso ex art. 127 Cost. affinche' ne sia dichiarata laillegittimita' costituzionale e ne sia pronunciato il conseguenteannullamento per i seguenti

 

Motivi di diritto

 

Per meglio comprendere il senso e la portata delle questioni dilegittimita' costituzionale che si verranno prospettando e' d'uoporammentare che gli articoli 4 e 7 del decreto legislativo 8 aprile2003, n. 66 - emanato in attuazione delle direttive 93/104/CE e2000/34/CE: ma v. anche la direttiva 2003/88/CE - disciplinano,rispettivamente, la durata massima dell'orario di lavoro (art. 4) eil riposo giornaliero dei lavoratori (art. 7).

In particolare, l'art. 4 del decreto legislativo n. 66/2003,attuativo dell'art. 6 della direttiva 2003/88/CE, disciplina ladurata massima dell'orario di lavoro disponendo che: a) «la duratamassima settimanale dell'orario di lavoro» e' stabilita dai contrattidi lavoro; (comma 1); b) «la durata media dell'orario di lavoro nonpuo' in ogni caso superare, per ogni periodo di sette giorni, lequarantotto ore, comprese le ore di lavoro straordinario» (comma 2);c) «la durata media dell'orario di lavoro deve essere calcolata conriferimento a un periodo non superiore a quattro mesi» (comma 3); d)«i contratti collettivi di lavoro possono in ogni caso elevare talelimite fino a sei mesi ovvero fino a dodici mesi a fronte di ragioniobiettive, tecniche o inerenti all'organizzazione del lavoro,specificate negli stessi contratti collettivi» (comma 4).

L'art. 7 del decreto legislativo n. 66/2003, attuativo invecedell'art. 3 della direttiva 2003/88/CE, stabilisce poi che «illavoratore ha diritto a undici ore di riposo consecutivo ogniventiquattro ore».

L'art. 3, comma 85, della legge 24 dicembre 2007, n. 244(aggiungendo il comma 6-bis all'art. 17 del decreto legislativo n.66/2003) e l'art. 41, comma 13, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.112, conv., con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133,dichiararono tali norme non applicabili al personale sanitario delServizio sanitario nazionale.

Tale esclusione determino' l'apertura, da parte della Commissioneeuropea, di una procedura di infrazione contro l'Italia poiche' ledisposizioni derogate erano state emanate, come s'e' detto, inattuazione di direttive europee vigenti in materia e, in particolare,degli articoli 6 e 3 della direttiva 2003/88/CE.

Il legislatore nazionale intervenne dunque con l'art. 14 dellalegge 30 ottobre 2014, n. 161 - intitolata «Disposizioni perl'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italiaall'Unione europea - legge europea 2013-bis») disponendol'abrogazione delle richiamate norme di deroga.

Tuttavia, poiche' l'immediata applicazione della disciplinagenerale avrebbe potuto pregiudicare, tenuto conto dei limitinormativi all'assunzione di personale, la continuita' nell'erogazionedei servizi sanitari e dei livelli essenziali delle prestazioninonche' l'ottimale funzionamento delle strutture, il comma 1dell'art. 14 della legge in questione ha disposto che l'abrogazionedelle norme derogatorie operasse decorsi dodici mesi dall'entrata invigore della legge medesima: termine poi scaduto il 25 novembre 2015.

In particolare, e come previsto dal comma 2, la norma transitoriaaveva lo scopo di consentire alle regioni di realizzare, entro talelasso di tempo, appositi processi di riorganizzazione erazionalizzazione delle strutture e dei servizi dei propri entisanitari finalizzati ad una piu' efficiente allocazione delle risorseumane, disponibili a legislazione vigente, tenendo anche conto diquanto previsto dell'art. 15, comma 13, lettera c), del decreto-legge6 luglio 2012, n. 95, conv., con modificazioni, dalla legge 7 agosto2012, n. 135, cui e' stata poi data attuazione con il decreto delMinistro della salute 2 aprile 2015, n. 70 («Regolamento recantedefinizione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici equantitativi relativi all'assistenza ospedaliera»).

Il comma 3 del menzionato art. 14 della legge n. 161/2014 hainoltre previsto, in conformita' a quanto consentito dall'art. 17,paragrafo 3, lettera c), della richiamata direttiva 2003/88/CE, che,al fine di garantire la continuita' nell'erogazione dei livelliessenziali delle prestazioni, i contratti collettivi nazionali dilavoro del comparto sanita' disciplinino le deroghe alle disposizioniin materia di riposo giornaliero del personale del Servizio sanitarionazionale preposto ai servizi relativi all'accettazione, altrattamento e alle cure, prevedendo altresi' equivalenti periodi diriposo compensativo, immediatamente successivi al periodo di lavoroda compensare, ovvero, in casi eccezionali in cui la concessione ditali periodi equivalenti di riposo compensativo non sia possibile perragioni oggettive, adeguate misure di protezione del personalestesso.

Lo stesso comma ha infine previsto che, nelle more del rinnovodei contratti collettivi vigenti, le disposizioni contrattuali inmateria di durata massima settimanale dell'orario di lavoro e diriposo giornaliero attuative delle norme abrogate siano a loro voltadisapplicate a decorrere dalla data di abrogazione di queste.

A seguito della pubblicazione della legge n. 161/2014 laprocedura comunitaria di infrazione e' stata archiviata.

Tanto premesso in ordine alla normativa europea e statale diriferimento, la legge regionale Basilicata 26 novembre 2015, n. 53 -gia' impugnata con il ricorso sopra citato - e, di conseguenza, lalegge regionale Basilicata 4 agosto 2016, n. 17 - che su quellainterviene e che ora si impugna - recano disposizioni in materia diorario di lavoro e di riposi giornalieri che, introducendo deroghealla richiamata normativa, violano, come s'e' detto, i vincoliderivanti dall'ordinamento comunitario, ma impingono altresi' nellamateria dell'ordinamento civile riservata alla potesta' legislativaesclusiva dello Stato ed interdetta per converso alla competenzalegislativa regionale.

In particolare, mentre l'art. 1 della legge regionale n. 53/2015afferma che la finalita' della legge e' quella di dare attuazione alpiu' volte richiamato art. 14 della legge statale n. 161/2014 - ilquale, come s'e' ricordato, prevedeva, per la verita', che le regionie le province autonome concludessero i processi di riorganizzazione erazionalizzazione delle strutture e dei servizi entro dodici mesidalla data di entrata in vigore della legge stessa -, rinviandoperaltro a successivi e non meglio specificati provvedimenti dellaGiunta regionale, l'art. 2 detta una disciplina transitoria chepresenta i citati profili di illegittimita' costituzionale.

 

I

 

In particolare e come s'e' anticipato in premessa, l'art. 2 dellalegge regionale n. 53/2016 - sul quale interviene la legge regionaleche ora si impugna - contiene, tra l'altro, la disciplina transitoriadell'orario di lavoro del personale sanitario del Servizio sanitarionazionale stabilendo che, nelle more della definizione della nuovadisciplina contrattuale nazionale in relazione alle disposizionicontenute nel decreto legislativo n. 66/2003, «per il calcolo delladurata massima settimanale di 48 ore dell'orario di lavoro di cuiall'art. 4 del decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66, il periododi riferimento e' di mesi dodici in linea con quanto previsto dalcomma 4 del predetto articolo» (comma 1 lettera a).

Tale disposizione regionale si pone in realta' in contrasto conla norma statale richiamata posto che l'art. 4 del decretolegislativo n. 66/2003, di attuazione delle direttive 93/104/CE e2000/34/CE, prevede che «la durata media dell'orario di lavoro nonpuo' in ogni caso superare, per ogni periodo di sette giorni, lequarantotto ore, comprese le ore di lavoro straordinario» (comma 2) eche tale «durata media dell'orario di lavoro deve essere calcolatacon riferimento a un periodo non superiore a quattro mesi» (comma 3).

E' ben vero che lo stesso art. 4 del decreto legislativo n.66/2003 prevede che tale limite puo' essere elevato «fino a sei mesiovvero fino a dodici mesi a fronte di ragioni obiettive, tecniche oinerenti all'organizzazione del lavoro (comma 4), ma e' altrettantovero che cio' puo' essere disposto solo dai contratti collettivi dilavoro e che le ragioni giustificatrici dell'innalzamento del limiteordinario devono essere «specificate negli stessi contratticollettivi».

Contemplando un periodo di riferimento per il calcolo delladurata media dell'orario di lavoro superiore a quello previsto, inattuazione di specifiche disposizioni europee, dalla legge statale -12 mesi contro 4 -, limite derogabile in aumento solo dall'autonomiacollettiva ed in presenza di specifiche ragioni obiettive, tecniche oinerenti all'organizzazione del lavoro, la norma regionale in esame -e, di conseguenza, quella oggetto della presente impugnazione - violadunque ad un tempo il comma 1 e il comma 2, lettera l) dell'art. 117della Costituzione sia perche' non rispetta i vincoli derivanti allapotesta' legislativa delle Regioni dall'ordinamento comunitario siaperche', regolando profili attinenti all'ordinamento civile, invadeambito riservato all'esclusiva competenza legislativa dello Stato.

 

II

 

Come parimenti s'e' detto in premessa, l'art. 2 della leggeregionale n. 53/2016 contiene pure la disciplina transitoria delriposo giornaliero del personale sanitario del Servizio sanitarionazionale stabilendo che «i riposi giornalieri inferiori ad undiciore sono possibili in presenza di eventi eccezionali e nonprevedibili o assenze improvvise che non consentano di garantire lacontinuita' dell'assistenza come accertati dai responsabili deiservizi sanitari interessati» (comma 1 lettera c).

Per questa parte la disposizione si pone in contrasto con l'art.7 del citato decreto legislativo n. 66/2003 il quale prevede che«ferma restando la durata normale dell'orario settimanale, illavoratore ha diritto a undici ore di riposo consecutivo ogniventiquattro ore. Il riposo giornaliero deve essere fruito in modoconsecutivo fatte salve le attivita' caratterizzate da periodi dilavoro frazionati durante la giornata o da regimi di reperibilita'».

L'art. 17, comma 1, del medesimo decreto legislativo prevede, tral'altro, che eventuali deroghe all'art. 7 possano essere disposteesclusivamente mediante contratti collettivi stipulati a livellonazionale con le organizzazioni sindacali comparativamente piu'rappresentative (ovvero, in mancanza di disciplina collettiva,mediante una procedura speciale di livello nazionale, regolamentataal comma 2), specificando, inoltre, al comma 4, che tale deroga e'ammessa solo a condizione che «ai prestatori di' lavoro sianoaccordati periodi equivalenti di riposo compensativo o, in casieccezionali in cui la concessione di tali periodi equivalenti diriposo compensativo non sia possibile per motivi oggettivi, acondizione che ai lavoratori interessati sia accordata una protezioneappropriata».

Si tratta di riserve (alla contrattazione collettiva) e di limitiespressamente ribaditi, tra l'altro, anche dallo stesso art. 14 dellalegge n. 161/2014, di cui pure la legge regionale Basilicata n.53/2015 si dichiara attuativa.

Come anticipato, infatti, il comma 3 di tale disposizione prevedeche «nel rispetto di quanto previsto dall'art. 17 del decretolegislativo 8 aprile 2003, n. 66, e successive modificazioni, al finedi garantire la continuita' nell'erogazione dei livelli essenzialidelle prestazioni, i contratti collettivi nazionali di lavoro delcomparto sanita' disciplinano le deroghe alle disposizioni in materiadi riposo giornaliero del personale del Servizio sanitario nazionalepreposto ai servizi relativi all'accettazione, al trattamento e allecure, prevedendo altresi' equivalenti periodi di riposo compensativo,immediatamente successivi al periodo di lavoro da compensare, ovvero,in casi eccezionali in cui la concessione di tali periodi equivalentidi riposo compensativo non sia possibile per ragioni oggettive,adeguate misure di protezione del personale stesso».

Prevedendo, sia pure in circostanze eccezionali ed imprevedibili,riposi giornalieri di durata inferiore alle undici ore, ladisposizione regionale in esame - e, di conseguenza, quella oggettodella presente impugnazione - viola dunque ad un tempo il comma 1 eil comma 2, lettera l) dell'art. 117 della Costituzione sia perche'non rispetta i vincoli derivanti alla potesta' legislativa delleRegioni dall'ordinamento comunitario sia perche', regolando profiliattinenti all'ordinamento civile, invade ambito riservatoall'esclusiva competenza legislativa dello Stato.

 

P.Q.M.

 

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codestaEcc.ma Corte costituzionale, previa riunione, per evidenti ragioni diconnessione soggettiva ed oggettiva, del presente ricorso al ricorson. 4/2016, voglia dichiarare costituzionalmente illegittimo, econseguentemente annullare, per i motivi sopra rispettivamenteindicati ed illustrati, l'art. 1, comma 1, della legge della RegioneBasilicata 4 agosto 2016, n, 17 - nella parte in cui modifica, quoadtempus, il comma 1 dell'art. 2 della legge regionale 26 novembre2015, n. 53 - pubblicata nel Bollettino Ufficiale della RegioneBasilicata n. 30 del 4 agosto 2016, come da delibera del Consigliodei ministri assunta nella seduta del giorno 23 settembre 2016.

Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno iseguenti atti e documenti:   1. attestazione relativa alla approvazione, da parte delConsiglio dei ministri nella riunione del giorno 23 settembre 2016,della determinazione di impugnare la legge della Regione Basilicata 4agosto 2016, n. 17 pubblicata nel Bollettino Ufficiale della RegioneBasilicata n. 30 del 4 agosto 2016 secondo i termini e per lemotivazioni di cui alla allegata relazione del Ministro per gliaffari regionali e le autonomie;   2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nelBollettino Ufficiale della Regione Basilicata n. 30 del 4 agosto2016.

Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi diricorso anche alla luce delle difese avversarie.

Roma, 29 settembre 2016

Vice Avvocato Generale dello Stato: Mariani