RICORSO N. 41 DEL 14 LUGLIO 2016 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 luglio 2016.

(GU n. 37 del 14.09.2016)

 

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente delConsiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocaturagenerale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliatoin Roma, via dei Portoghesi n. 12;   Contro la Regione Molise, in persona del suo Presidente protempore, per la declaratoria della illegittimita' Costituzionaledell'art. 16 della legge della Regione Molise n. 4 del 4 maggio 2016,pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Molise del 5 maggio2016, n. 16, come da delibera del Consiglio dei Ministri in data 30giugno 2016.

 

Fatto

 

In data 5 maggio 2016 e' stata pubblicata, sul n. 16 delBollettino Ufficiale della Regione Molise, la legge regionale n. 4del 4 maggio 2016, recante «Disposizioni collegate alla manovra dibilancio 2016-2018 in materia di entrate e spese. Modificazioni eintegrazioni di leggi regionali».

Una delle disposizioni contenute nella detta Legge, come megliosi andra' a precisare in prosieguo, eccede dalle competenze regionalied e' violativa di previsioni costituzionali e illegittimamenteinvasiva delle competenze dello Stato; si deve pertanto procedere conil presente atto alla sua impugnazione, affinche' ne sia dichiaratala illegittimita' costituzionale, con conseguente annullamento, sullabase delle seguenti considerazioni in punto di

 

Diritto

 

1.1. Nell'ambito delle norme introdotte dal Legislatore regionalea sostegno della manovra di bilancio per il triennio 2016-2018, e'stato in particolare disposto, per quanto qui interessa, con l'art.16 della legge R. n. 4/2016 (Conferimento all'ARPAM di funzioni ecompiti in materia di ambiente ed energia), l'ampliamento delleattribuzioni della Agenzia Regionale per la protezione ambientale.

Si e' infatti testualmente previsto che «1. All'Agenzia regionaleper la Protezione Ambientale del Molise (ARPAM), oltre alle funzionigia' esercitate ai sensi dell'art. 5 della legge regionale 13dicembre 1999, n. 38, istitutiva della stessa Agenzia, sonoattribuite, a decorrere dai provvedimenti di cui al comma 3, lefunzioni amministrative regionali in materia di ambiente e dienergia.

2. In ragione del riordino delle funzioni non fondamentaliesercitate dalle province, attuato, a livello regionale, con la leggeregionale 10 dicembre 2015, n. 18, recante «Disposizioni di riordinodelle funzioni esercitate dalle Province in attuazione della legge 7aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulleprovince, sulle unioni e fusioni di Comuni)», all'ARPAM sono altresi'attribuite, a decorrere dai provvedimenti di cui al comma 3, lefunzioni in materia di:   a) inquinamento atmosferico, di cui all'art. 4 della leggeregionale 22 luglio 2011, n. 16 (Disposizioni per la tuteladell'ambiente in materia di inquinamento atmosferico);   b) impianti termici, di cui all'art. 42 della legge regionale29 settembre 1999, n. 34 (Norme sulla ripartizione delle funzioni edei compiti amministrativi tra la Regione e gli Enti locali, inattuazione dell'art. 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142, della legge15 marzo 1997, n. 59 e del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.112).

3. Entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge, laGiunta regionale adotta ogni provvedimento necessario a dare piena ecompleta attuazione alle nonne di cui al presente articolo».

1.2. E' opportuno rammentare, pregiudizialmente, chel'istituzione delle Agenzie Regionali per la Protezione Ambientalerisale al decreto-legge n. 496/1993, convertito nella legge n. 61/94.

Con lo stesso (Disposizioni urgenti sulla riorganizzazione deicontrolli ambientali e istituzione della Agenzia nazionale per laprotezione dell'ambiente), a seguito della abrogazione con referendumpopolare delle norme che affidavano alle Unita' Sanitarie Locali icontrolli in materia ambientale, veniva prevista la istituzione delledette Agenzie, dotate di autonomia tecnico-giuridica, amministrativae contabile.

Secondo quanto previsto dal decreto-legge, come modificato insede di conversione, le Agenzie (art. 03) sono destinate a svolgerein ambito locale le attivita' tecnico-scientifiche per la protezionedell'ambiente di cui all'art. 01 (ferme restando «le attribuzionitecniche e di controllo e quelle amministrative di interessenazionale spettanti, in base alla legislazione vigente, ai Servizitecnici nazionali e', in materia di igiene degli alimenti, di serviziveterinari, di igiene, prevenzione e sicurezza nei luoghi di lavoro edi igiene e sanita' pubblica, al Servizio sanitario nazionale») e le«ulteriori attivita' tecniche di prevenzione, di vigilanza e dicontrollo ambientale, eventualmente individuate dalle regioni»;collaborano con la neo-istituita Agenzia Nazionale per la Protezionedell'Ambiente, cui sono demandate, tra l'altro (art. 1, comma 1,lettera b)), «le attivita' di indirizzo e coordinamento tecnico neiconfronti delle Agenzie» stesse.

E' dunque evidente che, fin dalla loro istituzione, leattribuzioni delle Agenzie sono state sempre limitate allosvolgimento di funzioni di supporto tecnico-scientifico nei confrontidelle Regioni (e delle Province), nonche' a compiti di vigilanza econtrollo sul territorio.

1.3. Come visto, invece, la legge regionale di cui si trattaassegna oggi all'ARPAM, oltre alle funzioni gia' previste dalla leggeregionale n. 38/1999 (con la quale si era provveduto a dareattuazione a quanto previsto dal decreto-legge n. 496/1993), lefunzioni amministrative regionali in materia di ambiente ed energiae, in particolare, le funzioni gia' attribuite dalla legge regionalen. 16/2011 alle Province in materia di inquinamento e qualita'dell'aria.

1.4. Alla luce delle nuove disposizioni cosi' introdotte, inmateria di inquinamento atmosferico vengono, dunque, unificati sottoun unico ente: i poteri di pianificazione ambientale (come i piani diqualita' dell'aria); quelli di attuazione di detti piani; l'eserciziodel «potere sostitutivo nei confronti dei Comuni in caso di inerzianell'attuazione degli interventi per la gestione operativa di episodiacuti di inquinamento atmosferico» (art. 5, comma 1, lettera e) dellalegge regionale 16/2011).

Viene conferita all'ARPAM anche la funzione di emanare, «ai sensidell'art. 269 del decreto legislativo n. 152/2006, i provvedimentiautorizzativi, nonche', ai sensi dell'art. 278 del decreto medesimo,i provvedimenti di diffida, di sospensione e di revoca delleautorizzazioni degli impianti».

Inoltre, in tema di disciplina degli impianti termici, vengonotrasferite all'ARPAM sia la funzione di rilasciare autorizzazioniambientali degli impianti, sia il controllo sul rispetto dellestesse.

Cosi' disponendo, il Legislatore regionale ha dunqueillegittimamente inciso nelle competenze statali, e deve esserepertanto dichiarata incostituzionale alla luce delle considerazioniqui di seguito sviluppate.

2.1. Invero, anche dalla sommaria esposizione che precede e'agevole rilevare che l'Agenzia regionale finisce oggi, nel disegnodel Legislatore regionale, ad assumere una funzione profondamentediversa, e ben piu' ampia e pervasiva, rispetto a quella strettamentetecnica che era stata originariamente per essa prevista dalLegislatore nazionale.

E, invero, le nuove attribuzioni implicano con piena evidenzaampi margini di discrezionalita', involgenti la valutazione dimolteplici interessi pubblici concernenti il rilascio delleautorizzazioni ambientali degli impianti industriali e le attivita'di pianificazione ambientale; interessi a volte confliggenti e chedevono essere tra loro equilibratamente contemperati (la tuteladell'ambiente e della salute, la sostenibilita' economica degliadempimenti, il rispetto dei vincoli nascenti della pianificazioneterritoriale): si pensi alle scelte relative alla possibile riduzionedelle emissioni inquinanti del traffico veicolare, del riscaldamentocivile e degli impianti industriali.

Tali valutazioni e scelte non possono che essere riservate, inlinea con la previsione di cui all'art. 118 della Costituzione, agliEnti territoriali in grado di rappresentare tutti gli interessidell'area da essi gestita, come le Regioni e le Province: cio' e'quanto fino ad oggi regolarmente e pacificamente avvenuto, in uncontesto nel quale, ai fini del corretto e consapevole eserciziodelle funzioni di autorizzazione e di pianificazioni, detti enti sisono avvalsi del supporto tecnico delle ARPA. Ma questo sistema esceprofondamente modificato in forza della legge della cuicostituzionalita' oggi si dubita.

2.2. Ne' puo' trascurarsi di rammentare che, a seguito delsopravvenire della legge n. 56/2014 («disposizioni sulle citta'metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni»), inattesa della riforma del titolo V della Costituzione si e' procedutoal riordino delle Province, configurandole come Enti territorialititolari di funzioni fondamentali in specifici settori e adistituire, contestualmente, le Citta' Metropolitane, nuovi enti digoverno delle grandi aree urbane, dotati di funzioni proprie diprogrammazione e gestione del territorio.

A tal fine la legge individua l'elenco delle funzionifondamentali delle Province e disciplina il processo di riordinodelle funzioni non fondamentali delle stesse.

Per quanto qui interessa, tra le funzioni fondamentali delleProvince l'art. 1, comma 85 della legge n. 56/2014 contempla, allalettera a), le materie di «pianificazione territoriale provinciale dicoordinamento, nonche' tutela e valorizzazione dell'ambiente».

Il successivo comma 87 prevede che «le funzioni fondamentali dicui al comma 85 sono esercitate nei limiti e secondo le modalita'stabilite dalla legislazione statale e regionale di settore, secondola rispettiva competenza per materia ai sensi dell'art. 117, commisecondo, terzo e quarto, della Costituzione».

Il comma 89 dispone quindi che «lo Stato e le regioni, secondo lerispettive competenze, attribuiscono le funzioni provinciali diverseda quelle di cui al comma 85, in attuazione dell'art. 118 dellaCostituzione, nonche' al fine di conseguire le seguenti finalita':individuazione dell'ambito territoriale ottimale di esercizio perciascuna funzione; efficacia nello svolgimento delle funzionifondamentali da parte dei comuni e delle unioni di comuni;sussistenza di riconosciute esigenze unitarie; adozione di forme diavvilimento e deleghe di esercizio tra gli enti territorialicoinvolti nel processo di riordino, mediante intese o convenzioni.Sono altresi' valorizzate forme di esercizio associato di funzioni daparte di piu' enti locali, nonche' le autonomie funzionali. Lefunzioni che nell'ambito del processo di riordino sono trasferitedalle province ad altri enti territoriali continuano ad essere daesse esercitate fino alla data dell'effettivo avvio di esercizio daparte dell'ente subentrante; tale data e' determinata nel decreto delPresidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 92 per lefunzioni di competenza statale ovvero e' stabilita dalla regione aisensi del comma 95 per le funzioni di competenza regionale».

Da ultimo, il comma 91 del medesimo art. 1 prevede che «entro tremesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentite leorganizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, lo Stato e leregioni individuano in modo puntuale, mediante accordo sancito nellaConferenza unificata, le funzioni di cui al comma 89 oggetto delriordino e le relative competenze».

Detto accordo Stato-Regioni e' stato poi siglato l'11 settembre2014 e ha previsto che «ciascuna Regione provveda a definire l'elencodelle funzioni esercitate dalle rispettive Province, nonriconducibili alle funzioni fondamentali di cui all'art. 1, comma 85della legge ed a operarne il riordino nel rispetto dei principi esecondo le modalita' concordati nel presente accordo».

2.3. Alla luce della ricostruzione del quadro normativo nazionalesopra sommariamente richiamato, e' dunque chiaro che lo Stato e leRegioni, per le materie di competenza, attribuiscono le funzioni nonfondamentali delle Province, in attuazione dell'art. 118 Cost., conla finalita' di individuare l'ambito territoriale ottimale diesercizio, di assicurare l'efficacia nello svolgimento delle funzionifondamentali da parte dei Comuni e delle Unioni di Comuni, difavorire forme di esercizio associato di funzioni.

Alle Regioni spetta, dunque, il compito di operare una completa eimmediata riallocazione delle funzioni non fondamentali delleProvince, con precisa individuazione delle funzioni e degli ambitimateriali e dei livelli di governo destinatari del trasferimento didette funzioni.

La ratio della cd. legge Del Rio prevede, quindi, in via generalee principale l'assegnazione delle funzioni non fondamentali aiComuni, quali Enti territoriali piu' vicini al cittadino, salvo chesulla base dei principi di sussidiarieta', differenziazione edadeguatezza di cui all'art. 118 Cost. non necessitino di eserciziounitario e pertanto debbano essere conferite ad un ente di governosuperiore (come ad esempio la stessa Regione).

Resta in capo alle Province, quali enti di area vasta, il solomantenimento delle funzioni fondamentali, tra le quali rientra, comesopra evidenziato, la tutela e valorizzazione dell'ambiente.

2.4. Orbene, l'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. riservaallo Stato la potesta' legislativa esclusiva in materia di«legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentalidi Comuni, Province e Citta' metropolitane».

Non e' consentito pertanto alla Regione alcun margine diintervento in ordine a quelle funzioni che codesta Ecc.ma Corte hadefinito (sentenza n. 22/2014) come «le componenti essenzialidell'intelaiatura dell'ordinamento degli enti locali, per loro naturadisciplinate da leggi destinate a durare nel tempo e rispondenti adesigenze sociali ed istituzionali di lungo periodo, secondo le lineedi svolgimento dei principi costituzionali nel processo attuativodelineato dal legislatore statale ed integrato da quelli regionali».

La materia della «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e deibeni culturali» e' parimenti rimessa alla competenza legislativaesclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lettera s)).

Intervenendo dunque nel modo sopra delineato, in evidentecontrasto con la normativa statale posta dal decreto-legge n.496/1993, il Legislatore regionale ha invaso una sfera di competenzariservata allo Stato.

Alla luce delle precedenti considerazioni, appare pertantoevidente che la legge regionale in esame, nel trasferire tutte lefunzioni in materia ambientale ad un ente tecnico-scientifico disupporto, quale e' l'Agenzia Regionale per la Protezionedell'Ambiente, si pone nettamente in contrasto con la normativanazionale sopra richiamata, nonche' con quanto stabilito dagliarticoli 117, comma 2, lettere p) ed s) e 118 della Costituzione.

Conclusivamente, l'art. 16 della legge regionale Molise n. 4/2016e' in contrasto con l'art. 1 del decreto-legge 496/1993 chedisciplina le funzioni delle ARPA e con l'art. 1, commi 85, 87, 89 e91, della legge 56/2014 per quanto concerne il riordino dellefunzioni delle Province, in violazione degli articoli 118 primo commaCost., e dell'art. 117, comma 2, lettera p) e s), Cost. e devepertanto essere dichiarata incostituzionale.

 

P. Q. M.

 

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale vogliadichiarare costituzionalmente illegittimo, e conseguentementeannullare, per i motivi sopra specificati, l'art. 16 della leggedella Regione Molise n. 4 del 4 maggio 2016, pubblicata nelBollettino Ufficiale della Regione Molise del 5 maggio 2016, n. 16,come da delibera del Consiglio dei Ministri in data 30 giugno 2016.

Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:   1. estratto della delibera del Consiglio dei Ministri 30 giugno2016;   2. copia della legge regionale impugnata;   3. rapporto del Dipartimento degli affari regionali.

Con ogni salvezza.

Roma, 1° luglio 2016

L'avvocato dello Stato: Salvatorelli