RICORSO N. 37 DEL 20 GIUGNO 2016 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 giugno 2016.

(GU n. 34 del 24.08.2016)

 

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente delConsiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'avvocaturagenerale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliatoin Roma, via dei Portoghesi n. 12, contro la Regione Calabria, inpersona del suo Presidente p.t., per la declaratoria dellaillegittimita' costituzionale.

Dell'art. l, comma 1, lett. b) e lett. c) e dell'art. 3 dellalegge della Regione Calabria n. 11 del 20 aprile 2016, pubblicata nelBollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 47 del 21 aprile 2016,per contrasto con gli articoli 117, comma 3 e 120 della Costituzione,come da delibera del Consiglio dei Ministri in data 10 giugno 2016.

 

Fatto

 

In data 21 aprile 2016, sul n. 47 del Bollettino Ufficiale dellaRegione Calabria, e' stata pubblicata la legge Regionale n. 11 del 20aprile 2016, recante «istituzione dei servizi delle professionisanitarie infermieristiche, ostetriche, riabilitative, tecnicosanitarie, tecniche della prevenzione e delle professioni sociali -modifiche alla legge regionale 7 agosto 2002, n. 29».

Le prescrizioni contenute nell'art. 1, comma 1, lett. b) e lett.c) e nell'art. 3 della detta legge, come meglio si andra' a precisarein prosieguo, eccedono dalle competenze regionali e sono violative diprevisioni costituzionali e illegittimamente invasive dellecompetenze dello Stato; la legge deve pertanto essere impugnata inparte qua, come con il presente atto effettivamente la si impugna,affinche' ne sia dichiarata la illegittimita' costituzionale, conconseguente annullamento, sulla base delle seguenti considerazioni inpunto di

 

Diritto

 

1. Occorre preliminarmente rammentare che nella Regione Calabriasi e' verificata negli scorsi anni una situazione di grave squilibrioeconomico-finanziario con riferimento alle prestazioni erogate dalServizio Sanitario Nazionale, squilibrio tale da mettere a rischio lastessa garanzia dei livelli essenziali di assistenza.

Conseguentemente, la Regione ha stipulato con il Ministero dellasalute e il Ministero dell'economia e delle finanze un accordo voltoad individuare «gli interventi necessari per il perseguimentodell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali diassistenza e degli adempimenti di cui alla intesa prevista dal comma173», secondo la previsione dell'art. 1, comma 180, della legge n.311/2004 (cd. legge finanziaria 2005).

Peraltro, non avendo la Regione realizzato gli obiettivi previstidal Piano di rientro nei tempi e con la consistenza previsti dall'orarichiamato art. 1., comma 180, nonche' dall'intesa Stato-Regioni del23 marzo 2005 e dai successivi interventi legislativi in materia,essa e' stata commissariata ai sensi dell'art. 4 del decreto-leggedel 1° ottobre 2007, n. 159 in attuazione dell'art. 120, comma 2,della Costituzione (1) e dell'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno2003 (Attuazione dell'art. 120 della Costituzione sul poteresostitutivo). (2)   Prevede, infatti, l'ora richiamato art. 4 che, «qualora nelprocedimento di verifica e monitoraggio dei singoli Piani di rientro... si prefiguri il mancato rispetto da parte della regione degliadempimenti previsti dai medesimi Piani, in relazione allarealizzabilita' degli equilibri finanziari nella dimensione e neitempi ivi programmati, in finzione degli interventi di risanamento,riequilibrio economico-finanziario e di riorganizzazione del sistemasanitario regionale, anche sotto il profilo amministrativo econtabile, tale da mettere in pericolo la tutela dell'unita'economica e dei livelli essenziali delle prestazioni ..., ilPresidente del Consiglio dei ministri, con la procedura di cuiall'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, su propostadel Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con ilMinistro della salute, sentito il Ministro per gli affari regionali ele autonomie locali, diffida la regione ad adottare entro quindicigiorni tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi egestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettiviprevisti nel Piano» (art. 4, comma 1, decreto-legge cit.); in caso diinottemperanza alla diffida o nell'ipotesi in cui gli atti e leazioni posti in essere risultino inidonei o insufficienti alraggiungimento degli obiettivi programmati, il Consiglio deiMinistri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, diconcerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per gliaffari regionali e le autonomie locali, nomina un commissario ad actaper l'intero periodo di vigenza del singolo Piano di rientro (art. 4,comma 2, primo periodo, decreto-legge cit.).

Ed infatti, nella seduta del 30 luglio 2010, il Consiglio deiministri delibero' la nomina di un Commissario ad acta per larealizzazione del vigente Piano di rientro dai disavanzi nel settoresanitario della Regione Calabria, individuando lo stesso nellapersona del Presidente pro tempore della Regione.

Successivamente, ai sensi dell'art. 2, comma 88, della legge 23dicembre 2009, n. 191, con delibera n. 44/2010 del 3 agosto 2010, ilCommissario ad acta approvo' i Programmi operativi con i quali fudata prosecuzione al Piano di Rientro 2013-2015.

Sopraggiunta la legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge distabilita' 2015), il Consiglio dei ministri, con delibera del 12marzo 2015, ha conferito, ai sensi dell'art. 1, comma 569, dellastessa legge, l'incarico di Commissario ad acta per l'attuazione delpiano di rientro ad un diverso soggetto, secondo i Programmioperativi di cui all'art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009.

Tale delibera attribuisce al nuovo Commissario ad acta icontenuti del mandato commissariale gia' affidato al Presidente protempore della Giunta regionale calabra. Al Commissario e' statoinfatti assegnato l'incarico prioritario di adottare ed attuare iProgrammi operativi e gli interventi necessari a garantire, inmaniera uniforme sul territorio regionale, l'erogazione dei livelliessenziali di assistenza in condizioni di efficienza, appropriatezza,sicurezza e qualita', nei termini indicati dai Tavoli tecnici diverifica e nell'ambito della cornice normativa vigente.

In particolare, il mandato commissariale del 12 marzo 2015 affidaal Commissario ad acta, al punto 4), tra le azioni e gli interventiprioritari, «l'adozione del provvedimento di riassetto della rete diassistenza territoriale, in coerenza con quanto specificamenteprevisto da patto per la salute 20142016», e al punto 1), «l'adozionedel provvedimento di riassetto della rete ospedaliera, coerentementecon il Regolamento sugli standard ospedalieri di cui all'intesaStato-Regioni del 5 agosto 2014 e coni pareri resi dai Ministeriaffiancanti, nonche' le indicazioni formulati dai Tavoli tecnici diverifica».

Sopravviene in questo contesto la legge regionale n. 11/2016 cheoggi si censura, con la quale, come visto, la Regione, modificando lalegge regionale 7 agosto 2002, n. 29, ha inteso regolamentare iservizi delle professioni sanitarie infermieristiche, ostetriche,riabilitative tecnico sanitarie, le tecniche della prevenzione edelle professioni sociali.

Tale legge, tuttavia, e, in particolare, i suoi articoli 1, comma1 e 3, comma 1, non sfuggono a censura di incostituzionalita' per leragioni che si vanno di seguito ad illustrare.

2.1. L'art. 1, comma 1, della legge n. 11/2016 della regioneCalabria, per quanto qui interessa, prevede che il «Consiglioregionale della Calabria, preso atto di quanto definito dalCommissario ad acta per l'attuazione del vigente piano di rientro daidisavanzi del servizio sanitario calabrese con decreto n. 130 del 16dicembre 2015 avente ad oggetto «Linee guida per l'adozione degliatti aziendali delle Aziende del servizio sanitario della RegioneCalabria - modifiche ed integrazioni al D.P.G.R. n. 97/2013 e'relativamente all'organizzazione dell'attivita' assistenziale: a)...;b) istituisce il Servizio delle professioni sanitarie (SPS) in tuttele Aziende sanitarie provinciali, ospedaliere, universitarie e pressoil dipartimento Tutela della salute della Regione Calabria; c)istituisce il Servizio sociale professionale (SSP) in tutte leAziende sanitarie provinciali, ospedaliere, universitarie e presso ildipartimento Tutela della Salute della Regione Calabria; d) ...».

Come visto, dunque, la norma regionale prende formalmente atto diquanto disposto dal Commissario ad acta con il decreto n. 130 del 16dicembre 2015: ma in realta', come si vedra', da esso si discosta inmaniera sostanziale.

2.2. Con il detto decreto il Commissario, nell'approvare lemenzionate linee guida,ha invero fornito alle Aziende del Serviziosanitario della Regione Calabria criteri condivisi per l'adozione deisingoli atti aziendali, nell'ambito dei quali esercitare la propriaautonomia organizzativa.

In particolare esse prevedono (pag. 32, punto 45) che «le Aziendedefiniscono l'organizza ione delle attivita' assistenziali,prevedendo una figura di dirigente delle professioni sanitarie cherisponde direttamente al Direttore sanitario dell'Azienda edeventuali altre figure previste da specifiche norme contrattualirecepite con direttive regionali». Sulla base di tali linee guida lesingole Aziende sanitarie possono pertanto istituire il Serviziodelle professioni sanitarie (SPS) e il Servizio sociale professionale(SSP) conformemente all'art. 7 della legge n. 251/2000.

2.3. Per contro, con la nonna che oggi si censura, il Legislatoreregionale autorizza il Consiglio regionale della Calabria,relativamente all'organizzazione dell'attivita' assistenziale, adistituire il Servizio delle professioni sanitarie (SPS) (lett. b)dell'art. 1 della legge oggi impugnata), nonche' (art. 1, lett. c),il Servizio sociale professionale (SSP) in tutte le Aziende sanitarieprovinciali, ospedaliere, universitarie e presso il dipartimentoTutela della Salute della Regione Calabria.

E' dunque evidente il contrasto delle disposizioni che siimpugnano con il citato decreto commissariale, in quanto direttamenteistitutive dei menzionati Servizi, sostanzialmente avocandosi alConsiglio regionale una competenza propria delle Aziende sanitarie ilcui esercizioavrebbe dovuo invece essere vagliato dalla strutturacommissariale.

2.4. Da cio' discende la incostituzionalita' sotto dupliceprofilo dell'art. 1, comma 1, lett. b) e lett. c) della leggeregionale n. 11/2016.

2.4.1. Per un verso, quelle disposizioni interferiscono infatticon le valutazioni e i poteri del Commissario ad acta, violando,pertanto, indirettamente, l'art. 120 della Costituzione.

Come infatti rammentato, tra le tante, dalla sentenza n. 79/2013,codesta Ecc.ma Corte «ha affermato che «l'operato del Commissario adacta, incaricato dell'attuazione del Piano di rientro dal disavanzosanitario previamente concordato tra lo Stato e la Regioneinteressata, sopraggiunge all'esito di una persistente inerzia degliorgani regionali, essendosi questi ultimi sottratti ad un'attivita'che pure e' imposta dalle esigenze della finanza pubblica. E',dunque, proprio tale dato - in uno con la constatazione chel'esercizio del potere sostitutivo e', nella specie, imposto dallanecessita' di assicurare la tutela dell'unita' economica dellaRepubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioniconcernenti un diritto, fondamentale (art. 32 Cost.), qual e' quelloalla salute - a legittimare la conclusione secondo cui le finzioniamministrative del Commissario [...] devono essere poste al riparo daogni interferenza degli organi regionali» (sentenze n. 28 del 2013 en. 78 del 2011).

Piu' specificatamente, secondo la Corte «la semplice interferenzada parte del legislatore regionale con le funzioni del Commissario adacta, come definite nel mandato commissariale, determina di per se'la violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost. (sentenza n. 28 del2013; nello stesso senso, sentenza n. 2 del 2010); ed in particolare,«ogni intervento che possa aggravare il disavanzo sanitario regionale«avrebbe l'effetto di ostacolare l'attuazione del piano di rientro e,quindi, l'esecuzione del mandato commissariale [...]» (sentenza n. 18del 2013; nello stesso senso, sentenza n. 131 del 2012)».

Tali concetti, piu' di recente, sono stati ribaditi con lasentenza n. 110/2014. (3)

2.4.2. Sotto ulteriore profilo, poi, le disposizioni regionalioggi censurate, con gli interventi in materia di organizzazionesanitaria ivi contenuti, si sovrappongono alle previsioni del Pianodi rientro, e in particolare alle azioni di governance di cui aiprogramma operativo 2013-2015, n. 10 (approvato in data 2 aprile2015, con decreto del Commissario ad acta n. 14), e si pongonopertanto in contrasto con i principi fondamentali della legislazionestatale diretti alla tutela della salute e al contenimento dellaspesa pubblica in materia sanitaria di cui all'art. 2, commi 80 e 95,della legge n. 191 del 2009, secondo i quali gli interventi previstinell'accordo e nel relativo Piano «sono vincolanti per la regione,che e' obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e anon adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazionedel piano di rientro»: cio', pertanto, con patente violazionedell'art. 117, terzo comma della Costituzione.

Bastera' riportarsi, sul punto, alla gia' citata sentenza n.79/2013 in punto di vincolativita' delle previsioni contenute nel Piano di rientro.

Conclusivamente, le disposizioni contenute nell'art.1, comma 1,lett. b) e c) della legge della Regione Calabria n. 11/2016 devonoessere dichiarate incostituzionali per le ragioni che precedono.

3. Parimenti incostituzionale e' poi l'art. 3, comma 1, dellalegge regionale in esame, laddove, nel modificare l'art. 20 dellalegge regionale 7 agosto 2002, n. 29 dispone che «al comma 3dell'art. 20 della legge regionale 7 agosto 2002, n. 29 (Approvazionedisposizioni normative collegate alla legge finanziaria regionale alSettore Sanita'), la parola «sei» e' sostituita dalla parola«dodici».

3.1. Orbene, tale ultima norma, nel dettare disposizioniriguardanti la nomina dei Commissari nelle Aziende Sanitarie ed inquelle Ospedaliere, prevede che «per esigenze di caratterestraordinario possono essere nominati dalla Giunta Commissari nelleAziende sanitarie ed in quelle Ospedaliere preferibilmente scelti trai dirigenti in servizio della Pubblica amministrazione e di entiprivati di media e grande dimensione con almeno cinque anni dianzianita' svolta con autonomia gestionale e di risorse, per unperiodo di sei mesi eventualmente rinnovabile per una sola volta finoad un massimo di sei mesi».

Con la modifica di cui si discute il Legislatore regionaleinterviene oggi sulla durata dell'incarico commissariale, prevedendoun ampliamento, da sei mesi a dodici mesi (rinnovabili), della duratain carica dei commissari straordinari regionali.

Tale consistente ampliamento contrasta con il caratteretemporaneo che propriamente caratterizza la gestione commissariale.

3.2. In via generale, infatti, il Commissario straordinarioregionale viene nominato nelle Aziende sanitarie ed in quelleospedaliere per ragioni del tutto eccezionali (ad es. per decadenza),e con una durata ben limitata.

L'art. 3 della legge regionale in esame, invece, nel prevedere unampliamento della durata del mandato commissariale per un periodocosi' lungo (fino a ventiquattro mesi) rischia di costituire di fattouna sorta digestione ordinaria:..essa rientrerebbe pero' nellacompetenza propria del Direttore generale, il quale deve essere inpossesso dei requisiti previsti dall'art. 3-bis del decretolegislativo n. 502/1992, e, in particolare, di quelli menzionati alcomma 3. (4)

3.3. Dovendosi ragionevolmente ritenere che un conferimentocommissariale quale quello previsto dalla disposizione regionale inesame, finisce con l'assumere, di fatto, una connotazione di gestioneordinaria, e' dunque evidente l'elusione delle procedure di nomina dicui al richiamato art. 3-bis.

La disposizione regionale in esame contrasta pertanto con iprincipi fondamentali della legislazione statale in materia di tuteladella salute di cui all'art. 3-bis del decreto legislativo n.502/1992 e, pertanto viola l'art. 117, terzo comma, dellaCostituzione.

Anche l'art. 3 della legge della Regione Calabria n. 11 del 20aprile 2016 dovra' pertanto esser dichiarato incostituzionale.

(1) Il Governo puo' sostituirsi a organi delle Regioni, delle Citta' metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumita' e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unita' giuridica o dell'unita' economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarieta' e del principio di leale collaborazione.

(2) Nei casi e per le finalita' previsti dall'articolo 120, secondo comma, della Costituzione, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente per materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, su proposta del Ministro competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario. Alla riunione del Consiglio dei ministri partecipa il Presidente della Giunta regionale della Regione interessata al provvedimento.

(3) «la mera potenziale situazione di interferenza con le funzioni commissariali e' idonea - a prescindere dalla ravvisabilita' di un diretto contrasto con i poteri del commissario - ad integrare la violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost. D'altro canto, «ogni intervento che possa aggravare il disavanzo sanitario regionale «avrebbe l'effetto di ostacolare l'attuazione del piano di rientro e, quindi, l'esecuzione, del mandato commissariale [...]» (sentenza n. 131 del 2012)» (sentenza n. 18 del 2013)».

(4) «La regione provvede alla nomina dei direttori generali delle aziende e degli enti del Servizio sanitario regionale, attingendo obbligatoriamente all'elenco regionale di idonei, ovvero agli analoghi elenchi delle altre regioni, costituiti previo avviso pubblico e selezione effettuata, secondo modalita' e criteri individuati dalla regione, da parte di una commissione costituita dalla regione medesima in prevalenza tra esperti indicati da qualificate istituzioni scientifiche indipendenti, di cui uno designato dall'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Gli elenchi sono aggiornati almeno ogni due anni. Alla selezione si accede con il possesso di laurea magistrale e di adeguata esperienza dirigenziale, almeno quinquennale. nel campo delle strutture sanitarie o settennale negli altri settori, con autonomia gestionale e con diretta responsabilita' delle risorse umane, tecniche o finanziarie nonche' di eventuali ulteriori requisiti stabiliti dalla regione. La regione assicura, anche mediante il proprio sito internet adeguata pubblicita' e trasparenza ai bandi alla procedura di selezione, alle nomine e ai curricida. Resta ferma l'intesa con il rettore per la nomina del direttore generale di aziende ospedaliero-universitarie.»

 

P. Q. M.

 

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale vogliadichiarare costituzionalmente illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi tutti ut supra specificati, l'art. 1, comma1, lett.b) e lett. c) e l'art. 3 della legge della Regione Calabrian. 11 del 20 aprile 2016, pubblicata nel Bollettino Ufficiale dellaRegione Calabria n. 47 del 21 aprile 2016, per contrasto con gliarticoli 117, comma 3 e 120 della Costituzione, come da delibera delConsiglio dei Ministri in data 10 giugno 2016.

Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:   1) estratto della delibera del Consiglio dei ministri 10giugno 2016;   2) copia della legge regionale impugnata;   3) rapporto del dipartimento degli Affari Regionali.

Con ogni salvezza.

Roma, 16 giugno 2016

L'avvocato dello Stato: Salvatorelli