RICORSO N. 35 DEL 21 GIUGNO 2016 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 giugno 2016.

(GU n. 32 del 10.08.2016)

 

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio deiministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocaturagenerale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesin. 12, e' domiciliato per legge contro la Regione Calabria, inpersona del Presidente in carica, con sede a Cittadella Regionale,viale Europa - Localita' Germaneto, 88100 - Catanzaro per ladeclaratoria della illegittimita' costituzionale giusta deliberazionedel Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 10 giugno2016, degli articoli 4 e 5 della legge della Regione Calabria 20aprile 2016, n. 10 pubblicata nel Bollettino Ufficiale della RegioneCalabria n. 47 del 21 aprile 2016.

In data 21 aprile 2016, nel n. 47 del Bollettino Ufficiale dellaRegione Calabria, e' stata pubblicata la legge regionale 20 aprile2016, n. 10 intitolata «Norme per la tutela della salute dei pazientinell'esercizio delle attivita' specialistiche odontoiatriche».

In particolare, ed ai fini che qui interessano, l'art. 4 dellalegge - rubricato «Attivita' odontoiatrica non soggetta adautorizzazione o a segnalazione certi di inizio attivita' - SCIA» -stabilisce che «non sono soggetti ad autorizzazione sanitariaall'esercizio, ne' a segnalazione certificata di inizio attivita'(SCIA), gli studi odontoiatrici che effettuano esclusivamente visitee/o diagnostica strumentale non invasiva».

Il successivo art. 5 - rubricato «Attivita' odontoiatricasoggetta ad autorizzazione sanitaria all'esercito» - dispone invecequanto segue:   «E' soggetta ad autorizzazione sanitaria all'esercizio, conintegrale applicazione del procedimento previsto dalla leggeregionale n. 24/2008:   a) l'attivita' volta ad erogare prestazioni odontoiatricheall'interno di ambulatori o di altre strutture sanitarie comunque nonrientranti nella definizione di "studio odontoiatrico" di cuiall'art. 2;   b) in via residuale, l'attivita' degli studi odontoiatriciche non rientra tra le prestazioni a minore invasivita' elencatenell'Allegato "B" alla presente legge, fatte salve le previsioni dicui all'art. 4».

Dette disposizioni eccedono le competenze regionali, invadonoquelle statali e sono percio' violative di previsioni costituzionali:esse vengono pertanto impugnate con il presente ricorso ex art. 127Cost. affinche' ne sia dichiarata la illegittimita' costituzionale ene sia pronunciato il conseguente annullamento per i seguenti

 

Motivi di diritto

Prolegomeni

 

Per meglio comprendere il senso e la portata delle censure che siverranno esponendo e' d'uopo premettere che la Regione Calabria, perla quale si era verificata una situazione di disavanzo nel settoresanitario tale da generare uno squilibrio economico-finanziariosuscettibile di compromettere l'erogazione dei livelli essenziali diassistenza, il 17 dicembre 2009 aveva stipulato, ai sensi dell'art.1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria2005), un Accordo con i Ministri della salute e dell'economia e dellefinanze - comprensivo di un Piano di rientro dal disavanzo sanitario- il quale individuava, come previsto dalla norma, gli interventinecessari per il perseguimento dell'equilibrio economico nel rispettodei livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti di cuiall'intesa (Stato-Regioni) prevista dal comma 173 della medesimadisposizione.

Peraltro, non avendo realizzato gli obiettivi previsti dal Pianodi rientro nei tempi e nelle dimensioni previste dall'art. 1, comma180, della legge n. 311/2004, nonche' dall'intesa Stato-Regioni del23 marzo 2005, e dai successivi interventi legislativi in materia, inattuazione dell'art. 120, comma 2, della Costituzione e dell'art. 8comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, la Regione Calabria e'stata commissariata ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge 1° ottobre2007 n. 159 convertita in legge 29 novembre 2007, n. 222.

La norma da ultimo citata prevede infatti che, «qualora nelprocedimento di verifica e monitoraggio dei singoli Piani di rientro... si prefiguri il mancato rispetto da parte della regione degliadempimenti previsti dai medesimi Piani, in relazione allarealizzabilita' degli equilibri finanziari nella dimensione e neitempi ivi programmati, in funzione degli interventi di risanamento,riequilibrio economico-finanziario e di riorganizzazione del sistemasanitario regionale, anche sotto il profilo amministrativo econtabile, tale da mettere in pericolo la tutela dell'unita'economica e dei livelli essenziali delle prestazioni ..., ilPresidente del Consiglio dei ministri, con la procedura di cuiall'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, su propostadel Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con ilMinistro della salute, sentito il Ministro per gli affari regionali ele autonomie locali, diffida la regione ad adottare entro quindicigiorni tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi egestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettiviprevisti nel Piano» (art. 4, comma 1, d.1. cit.); in caso diinottemperanza alla diffida o nell'ipotesi in cui gli atti e leazioni posti in essere risultino inidonei o insufficienti alraggiungimento degli obiettivi programmati, il Consiglio deiministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, diconcerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per gliaffari regionali e le autonomie locali, nomina un commissario ad actaper l'intero periodo di vigenza del singolo Piano di rientro (art. 4,comma 2, primo periodo, d.l. cit.).

Ed infatti, nella seduta del 30 luglio 2010, il Consiglio deiministri delibero' la nomina di un Commissario ad acta per larealizzazione del vigente Piano di rientro dai disavanzi nel settoresanitario della Regione Calabria, individuando lo stesso nellapersona del Presidente pro tempore della Regione.

Successivamente, ai sensi dell'art. 2, comma 88, della legge 23dicembre 2009, n. 191, con delibera n. 44/2010 del 3 agosto 2010, ilCommissario ad acta approvo' i Programmi operativi con i quali fudata prosecuzione al Piano di Rientro 2013-2015.

Sopraggiunta la legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge distabilita' 2015), il Consiglio dei ministri, con delibera del 12marzo 2015, ha conferito, ai sensi dell'art. 1, comma 569, dellastessa legge, l'incarico di Commissario ad acta per l'attuazione delPiano di rientro all'ing. Massimo Scura, secondo i Programmioperativi di cui all'art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009.

Tale delibera attribuisce al nuovo Commissario ad acta icontenuti del mandato commissariale gia' affidato al Presidente protempore della Giunta regionale calabra. Al nuovo Commissario e' statoinfatti assegnato l'incarico prioritario di adottare ed attuare iProgrammi operativi e gli interventi necessari a garantire, inmaniera uniforme sul territorio regionale, l'erogazione dei livelliessenziali di assistenza in condizioni di efficienza, appropriatezza,sicurezza e qualita', nei termini indicati dai Tavoli tecnici diverifica, e nell'ambito della cornice normativa vigente.

In particolare, il mandato commissariale del 12 marzo 2015 affidaal Commissario ad acta, al punto 10), tra le azioni e gli interventiprioritari, l'«attuazione della normativa statale in materia diautorizzazioni e accreditamenti istituzionali, mediante adeguamentodella vigente normativa regionale».

Alla luce del contesto normativo ed amministrativo teste'descritto, la legge regionale 20 aprile 2016, n. 10 contienedisposizioni che, come s'e' detto, appaiono sotto piu' rispettiviziate d'illegittimita' costituzionale.

 

A

 

1. Sotto un primo profilo, si osserva infatti che gli articoli 4e 5 della legge regionale Calabria 20 aprile 2016, n. 10 - d'ora, inavanti, per brevita', la legge -, identificando le attivita'odontoiatriche rispettivamente non soggette ad autorizzazionesanitaria all'esercizio o a segnalazione certificata di inizioattivita' (SCIA) (art. 4) e quelle che sono invece soggette adautorizzazione sanitaria all'esercizio (art. 5), dettano norme inmateria sanitaria in costanza di vigenza del Piano di rientro daldisavanzo sanitario alla cui attuazione e' esclusivamente competenteil Commissario ad acta in carica.

Per questo aspetto le due disposizioni sono incostituzionali, inprimo luogo, per violazione dell'art. 120, comma 2, Cost.interferendo pesantemente con le funzioni commissariali di cui alpunto 10) della deliberazione assunta dal Consiglio dei ministrinella seduta del 12 marzo 2015 la quale, come s'e' detto, tra leazioni e gli interventi prioritari ha posto l'«attuazione dellanormativa statale in materia di autorizzazioni e accreditamentiistituzionali, mediante adeguamento della vigente normativaregionale».

L'adeguamento alla legislazione statale della normativa regionalein materia di autorizzazioni allo svolgimento di attivita' sanitariae' dunque compito e funzione - prioritaria e precipua - delCommissario ad acta, compito e funzione nelle quali la Regionecommissariata non puo' indebitamente surrogarsi stabilendo, in vianormativa, quali sono le attivita' sanitarie il cui esercizio e'soggetto ad autorizzazione e quali, invece, non lo sono o per lequali e' sufficiente una semplice segnalazione certificata d'inizioattivita'.

Legiferando in materia la Regione Calabria si e' percio'illegittimamente riappropriata di un potere dal cui esercizio e'stata temporaneamente interdetta per effetto dell'esercizio, da partedel Governo, del potere sostitutivo previsto dall'art. 120, comma 2,Cost. - e dalle relative norme statali di attuazione (in generale,quanto ai modi e ai termini, dall'art. 8 della legge n. 131/2003 e,nello specifico, dall'art. 4 del decreto-legge n. 159/2007) - al finedi garantire «la tutela dei livelli essenziali delle prestazioniconcernenti i diritti civili e sociali» in materia di prestazionisanitarie; e, cosi' facendo, e' percio' incorsa, eo ipso, nellaviolazione del precetto costituzionale sopra richiamato.

Si ricorda che, di recente, codesta Corte ha dichiaratol'illegittimita' costituzionale, per violazione dell'art. 120, comma2, Cost., di altre disposizioni emanate dalla Regione Calabriaproprio in materia sanitaria - legge regionale 29 marzo 2013, n. 12 -anche allora sotto il profilo della indebita interferenza della leggeregionale impugnata con l'attivita' e le funzioni del commissario adacta (sentenza 5 maggio 2014, n. 110).

In quell'occasione codesta Corte ha ricordato che lagiurisprudenza costituzionale «ha piu' volte affermato che l'operatodel commissario ad acta, incaricato dell'attuazione del Piano dirientro dal disavanzo sanitario previamente concordato tra lo Stato ela Regione interessata, sopraggiunge all'esito di una persistenteinerzia degli organi regionali, essendosi questi ultimi sottratti adun'attivita' che pure e' imposta dalle esigenze della finanzapubblica. E', dunque, proprio tale dato - in uno con la constatazioneche l'esercizio del potere sostitutivo e', nella specie, impostodalla necessita' di assicurare la tutela dell'unita' economica dellaRepubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioniconcernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.), qual e' quelloalla salute - a legittimare la conclusione secondo cui le funzioniamministrative del Commissario, ovviamente fino all'esaurimento deisuoi compiti di attuazione del Piano di rientro, devono essere posteal riparo da ogni interferenza degli organi regionali» (sul punto, v.anche le sentenze 3 maggio 2013, n. 79, 26 febbraio 2013, n. 28, 14febbraio 2013, n. 18, 25 maggio 2012, n. 131, 11 marzo 2011, n. 78).

Nella citata sentenza n. 79/2013 codesta Corte ha poiulteriormente precisato che anche «la mera potenziale situazione diinterferenza con le funzioni commissariali e' idonea - a prescinderedalla ravvisabilita' di un diretto contrasto con i poteri delcommissario - ad integrare la violazione dell'art. 120, secondocomma, Cost.».

2. Sotto altro, ma concorrente, profilo mette poi conto osservareche le stesse disposizioni regionali, prevedendo interventi inmateria di organizzazione sanitaria non contemplati dal Piano dirientro e, segnatamente, dal «Programma 5» del Piano - approvato condecreto del Commissario ad acta n. 14 del 2 aprile 2015 -,riguardante le autorizzazioni e gli accreditamenti, si pongono incontrasto con i principi fondamentali diretti al contenimento dellaspesa pubblica sanitaria di cui all'art. 2, commi 80 e 95, dellalegge n. 191 del 2009: e, in particolare, con quello fissato dalcomma 95 dell'art. 2 citato a mente del quale gli interventi previstinell'Accordo Stato-Regione e nel relativo Piano di rientro «sonovincolanti per la regione, che e' obbligata a rimuovere iprovvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi chesiano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro».

Per questo riguardo le disposizioni regionali all'esame,intervenendo in ambito - quello autorizzatorio - che, siccomecontemplato dall'Accordo sottoscritto e dal relativo Piano dirientro, e' attualmente riservato alla competenza del Commissario adacta, violano pertanto l'art. 117, comma 3, Cost. contrastando con iprincipi fondamentali della legislazione statale in materia dicoordinamento della finanza pubblica e di tutela della salute.

Con la citata sentenza n. 79 del 2013 codesta Corte ha infattievidenziato che la giurisprudenza costituzionale «ha ripetutamenteaffermato che l'autonomia legislativa concorrente delle Regioni nelsettore della tutela della salute ed in particolare nell'ambito dellagestione del servizio sanitario puo' incontrare limiti alla lucedegli obiettivi della finanza pubblica e del contenimento dellaspesa», peraltro in un «quadro di esplicita condivisione da partedelle Regioni della assoluta necessita' di contenere i disavanzi delsettore sanitario» (sentenze n. 91 del 2012 e n. 193 del 2007).Pertanto, il legislatore statale puo' «legittimamente imporre alleRegioni vincoli alla spesa corrente per assicurare l'equilibriounitario della finanza pubblica complessiva, in connessione con ilperseguimento di obiettivi nazionali, condizionati anche da obblighicomunitari» (sentenze n. 91 del 2012, n. 163 del 2011 e n. 52 del2010).

In tale contesto, la Corte ha gia' piu' volte riconosciutoall'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009 natura di«principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblicasanitaria e, dunque, espressione di un correlato principio dicoordinamento della finanza pubblica» (cosi' la gia' ricordatasentenza n. 79/2013 che richiama a sua volta le pronunce 18 aprile2012, n. 91, 12 maggio 2011, n. 163, 11 aprile 2011, n. 123, 23aprile 2010, n. 141 e 17 marzo 2010, n. 100).

«Tali norme - prosegue, in motivazione, la sentenza n. 79/2013 -hanno, infatti, reso vincolanti per le Regioni che li abbianosottoscritti, gli interventi individuati negli accordi di cuiall'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennaledello Stato - legge finanziaria 2005), finalizzati a realizzare ilcontenimento della spesa sanitaria ed a ripianare i debiti anchemediante la previsione di speciali contributi finanziari delloStato».

Per queste ragioni gli articoli 4 e 5 della legge regionaleCalabria n. 10/2016 sono costituzionalmente illegittimi perviolazione degli articoli 120, comma 2, Cost. e 117, comma 3, Cost.

 

B

 

L'art. 4 della legge e' pero' incostituzionale anche sotto unaltro profilo.

Esso prevede, infatti, con formulazione generica e pocoperspicua, che non sono soggetti ne' ad autorizzazione sanitariaall'esercizio ne' a segnalazione certificata di inizio attivita'(SCIA) quegli studi odontoiatrici che «effettuano esclusivamentevisite e/o diagnostica strumentale non invasiva».

Per questo riguardo la norma si pone in palese contrasto conquanto stabilito dall'art. 8, comma 4, del decreto legislativo 30dicembre 1992, n. 502 il quale, nel quadro della disciplina deirapporti per l'erogazione delle prestazioni assistenziali, prevede,con atto di indirizzo e coordinamento, emanato d'intesa con laConferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e leprovince autonome, sentito il Consiglio superiore di sanita', ladefinizione di «requisiti strutturali, tecnologici e organizzativiminimi richiesti per l'esercizio delle attivita' sanitarie da partedelle strutture pubbliche e private e la periodicita' dei controllisulla permanenza dei requisiti stessi».

L'art. 8-bis del decreto legislativo n. 502/1992 stabilisce poi,per quanto qui interessa, che l'esercizio di attivita' sanitarie e'subordinato "al rilascio delle autorizzazioni di cui all'art. 8-ter"(art. 8-bis, comma 3): tale disposizione, quanto agli studiodontoiatrici, prevede che «l'autorizzazione all'esercizio diattivita' sanitarie e', altresi', richiesta per gli studiodontoiatrici, medici e di altre professioni sanitarie, oveattrezzati per erogare prestazioni di chirurgia ambulatoriale, ovveroprocedure diagnostiche e terapeutiche di particolare complessita' oche comportino un rischio per la sicurezza del paziente, individuatiai sensi del comma 4, nonche' per le strutture esclusivamentededicate ad attivita' diagnostiche, svolte anche a favore di soggettiterzi» (art. 8-ter, comma 2).

L'art. 4 della legge regionale Calabria n. 10/2016, prevedendo inmaniera assolutamente generica l'esclusione dall'autorizzazionesanitaria e dalla segnalazione certificata inizio attivita' gli studiodontoiatrici che effettuano visite e/o prestazioni diagnostichestrumentali «non invasive», senza peraltro specificare in alcun modoil livello di invasivita', si pone dunque in contrasto con ilprincipio fondamentale di tutela della salute di cui sono espressionele citate disposizioni del decreto legislativo n. 502/1992 e,pertanto, viola i precetti di cui agli articoli 32 e 117, comma 3,della Costituzione.

Giova a tal proposito rammentare che con sentenza 16 aprile 2015,n. 59 codesta Corte ha evidenziato come «la competenza regionale inmateria di autorizzazione e vigilanza sulle istituzioni sanitarieprivate debba senz'altro essere inquadrata nella piu' generalepotesta' legislativa concorrente in materia di tutela della salute,che vincola le Regioni al rispetto dei principi fondamentalistabiliti dalle leggi dello Stato» (sentenze 31 marzo 2006, n. 134 26maggio 2005, n. 200; nello stesso, sent. 19 dicembre 2012, n. 292 e22 novembre 2012, n. 260).

Da tanto consegue - prosegue la Corte - «che, ai sensi dell'art.117, terzo comma, Cost., le scelte del legislatore regionale devonosvolgersi nel rispetto dei principi fondamentali riservati allalegislazione dello Stato (sentenze n. 162 del 2004 e n. 282 del 2002,ordinanza n. 323 del 2010)».

Quanto poi all'obbligatorieta' di autorizzazione da parte deglistudi medici ed odontoiatrici, la medesima sentenza n. 59 del 2015 haprecisato che gli articoli 8 e 8-ter del decreto legislativo n. 502del 1992, stabiliscono «requisiti minimi» di sicurezza e qualita' perpoter effettuare prestazioni sanitarie (sentenza n. 292 del 2012) edesprimono principi fondamentali nella materia «tutela della salute»(sentenze n. 245 e n. 150 del 2010).

Su tali basi la Corte ha giudicato pertanto incostituzionale lalegge della Regione Abruzzo 17 aprile 2014, n. 21 che aveva espuntodal regime autorizzatorio una serie di prestazioni, tra cui numerosiinterventi dentali e ortodontici in relazione ai quali, secondo laCorte, non e' ipotizzabile il venir meno dei livelli essenziali digaranzia previsti dal legislatore statale in ordine alla qualita' esicurezza delle cure ed all'idoneita' delle dotazioni tecniche estrumentali.

Per le suesposte ragioni l'art. 4 della legge regionale Calabrian. 10/2016 - che genericamente esenta da autorizzazione sanitarial'esercizio di attivita' odontoiatrica non invasiva - si pone incontrasto con gli articoli 32 e 117, comma 3, Cost. ed e' percio'costituzionalmente illegittimo.

 

P. Q. M.

 

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codestaecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmenteillegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi soprarispettivamente indicati ed illustrati, gli arti. 4 e 5 della leggedella Regione Calabria 20 aprile 2016, n. 10 pubblicata nelBollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 47 del 21 aprile 2016,come da delibera del Consiglio dei ministri assunta nella seduta delgiorno 10 giugno 2016.

Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno iseguenti atti e documenti:   1. attestazione relativa alla approvazione, da parte delConsiglio dei ministri nella riunione del giorno 10 giugno 2016,della determinazione di impugnare la legge della Regione Calabria 20aprile 2016, n. 10 secondo i termini e per le motivazioni di cui allaallegata relazione del Ministro per gli affari regionali e leautonomie;   2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nelBollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 47 del 21 aprile 2016.

Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi diricorso anche alla luce delle difese avversarie.

Roma, 13 giugno 2016

Il vice Avvocato generale dello Stato: Mariani