RICORSO N. 26 DEL 28 APRILE 2016 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 aprile 2016.

(GU n. 20 del 18.05.2016)

 

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentatoe difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui e'domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12,   Contro Regione Veneto in persona del Presidente della Giuntaregionale pro tempore per la declaratoria di illegittimita'costituzionale dell'art. 12, commi 1 e 2, commi 3 e 4, della leggedella Regione Veneto n. 7 del 23 febbraio 2016, pubblicata sul B.U.Rn. 18 del 26 febbraio 2016 «Legge di stabilita' regionale 2016».

La legge n. 7 del 23 febbraio 2016 della Regione Veneto reca ledisposizioni della «Legge di stabilita' regionale 2016».

In particolare l'art. 12 rubricato «Istituzione del fondoregionale per il patrocinio legale gratuito a sostegno dei cittadiniveneti colpiti dalla criminalita' e del fondo regionale per ilpatrocinio legale ed il sostegno alle spese mediche degli addettidelle Polizie locali e delle Forze dell'ordine» ai commi 1 e 2, e aicommi 3 e 4 dispone:   1. La Regione del Veneto al fine di dare sostegno ai cittadiniresidenti nel territorio veneto da almeno quindici anni colpiti dacriminalita', istituisce un apposito fondo regionale denominato«Fondo regionale per il patrocinio legale gratuito a sostegno deicittadini veneti colpiti dalla criminalita'».

2. Il fondo di cui al comma 1 e' destinato ad assicurare ilpatrocinio a spese della Regione nei procedimenti penali per ladifesa dei cittadini residenti in Veneto da almeno quindici anni che,vittime di un delitto contro il patrimonio o contro la persona, sianoaccusati di eccesso colposo di legittima difesa o di omicidio colposoper aver tentato di difendere se stessi, la propria attivita', lafamiglia o i beni, da un pericolo attuale di un'offesa ingiusta.

3. La Regione del Veneto, al fine di tutelare gli addetti dellePolizie locali e delle Forze dell'ordine operanti sul territorio,istituisce, altresi', un apposito fondo regionale denominato «Fondoregionale per il patrocinio legale ed il sostegno alle spese medichedegli addetti delle Polizie locali e delle Forze dell'ordine».

4. Il fondo di cui al comma 3 e' destinato alla stipula diapposite convenzioni volte a garantire:   a) l'anticipo delle spese mediche, e il ristoro di eventualiquote non rimborsate da assicurazioni o risarcimenti, derivanti dacure effettuate presso il sistema sanitario regionale dagli addettidelle Polizie locali e delle Forze dell'ordine operanti nelterritorio regionale che siano rimasti feriti sul campo duranteazioni di prevenzione e di contrasto della criminalita' rientrantinelle proprie funzioni;   b) il patrocinio legale gratuito agli addetti delle Polizielocali e delle Forze dell'ordine operanti nel territorio regionaleche risultino destinatari di procedimenti legali per scelteintraprese durante azioni di prevenzione e di contrasto dellacriminalita' rientranti nelle proprie funzioni.

La disposizione dell'art. 12, commi 1 e 2, e commi 3 e 4 dellalegge regionale n. 7/2016 sopra riportata appare costituzionalmenteillegittima, sotto i profili che verranno ora evidenziati, e pertantoil Governo - giusta delibera del Consiglio dei ministri del 22 aprile2016 (che per estratto autentico si produce) ai sensi dell'art. 127Costituzione la impugna con il presente ricorso per i seguenti     Motivi    Violazione dell'art. 117, comma 2 lettera h), lettera l) e dell'art.3 della Costituzione.

L'art. 12 della legge regionale n. 7/2016, ai commi 1 e 2 ,prevede l'istituzione di un fondo regionale, a spese della Regione,per il patrocinio gratuito a favore dei cittadini residenti nelterritorio veneto da almeno quindici anni, vittime di un delittocontro il patrimonio o contro la persona e accusati di eccessocolposo di legittima difesa o di omicidio colposo, per aver tentatodi difendere se' stessi, la propria attivita', la famiglia o i beni,da un pericolo attuale di una offesa ingiusta.

La disposizione in esame riguarda la condotta di un cittadino chesia allo stesso tempo vittima di un reato, avendo subitol'aggressione al proprio patrimonio o alla propria persona, e autoredi un reato, in quanto colpevole di eccesso colposo in legittimadifesa o di omicidio colposo, per aver tentato di difendere se'stesso o la propria famiglia o i beni da una offesa ingiusta.

Per tali cittadini, residenti in Veneto da oltre quindici anni,la Regione prevede l'istituzione del fondo per il gratuitopatrocinio.

La disposizione regionale in esame prevede in tali casi ilriconoscimento del beneficio economico del gratuito patrocinio, inquanto secondo la Regione la circostanza che l'autore del reato siavittima di un delitto dal quale si difende puo' giustificarel'intervento di favore che prescinde dal reddito (come e' noto ilgratuito patrocinio viene accordato, ex art. 24, comma 3 dellaCostituzione dallo Stato a favore dei non abbienti per consentire latutela sostanziale al diritto di agire e difendersi in giudizio,fornendo i mezzi per difendersi davanti a ogni giurisdizione).

Il riconoscimento del gratuito patrocinio alle vittime dei reaticontro la persona o contro il patrimonio, i quali, per difendersicommettono il reato di omicidio colposo o agiscono in eccesso colposodi legittima difesa, puo' tendere ad incoraggiare la c.d «ragionfattasi».

Peraltro parimenti puo' costituire un deterrente per gli autoridei reati i quali sono a conoscenza che le vittime possono reagire efarsi giustizia, agevolati dalla previsione di potere usufruire intali casi del beneficio del gratuito patrocinio.

Tali valutazioni come e' evidente riguardano scelte di politicacriminale in quanto si configura un intervento di favore (gratuitopatrocinio) a vantaggio di chi e' autore di una condotta illecitacommessa a titolo di omicidio colposo o per aver agito al di fuoridella scriminante della legittima difesa.

Si tratta all'evidenza una scelta legislativa che spetta alloStato perche' attiene all'equilibrio dei rapporti sociali, all'ordinepubblico e alla sicurezza nazionale, cioe' ad un bilanciamento diinteressi di competenza statale in base all'art. 117, comma 2,lettera h) che riserva alla potesta' legislativa esclusiva statale lamateria dell'ordine pubblico e della sicurezza.

E' infatti lo Stato che deve valutare l'adozione delle misure«relative alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell'ordinepubblico, inteso quest'ultimo quale complesso dei beni giuridicifondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si reggel'ordinata e civile convivenza nella comunita' nazionale» (explurimis, Corte costituzionale sentenza n. 35/ 2011, sentenza n.118/2013).

In tal senso anche la sentenza n. 35/2012 ove si legge: «questaCorte ha ripetutamente affermato che l'ordine pubblico e lasicurezza, ai fini del riparto della competenza legislativa, hannoper oggetto le "misure inerenti alla prevenzione dei reati o almantenimento dell'ordine pubblico" (sentenza n. 407 del 2002;sentenze n. 35 del 2011, n. 226 del 2010, n. 50 del 2008, n. 222 del2006, n. 428 del 2004).».

Sotto tale profilo la disposizione regionale si pone pertanto inprimo luogo in contrasto con l'art. 117, comma secondo, lettera h),della Costituzione.

2. La disposizione viola anche l'art. 117, comma 2, lettera l) inquanto attiene alla materia dell'ordinamento e del processo penale,di competenza legislativa statale.

La possibilita' di usufruire del gratuito patrocinio incidesull'ordinamento e sul processo penale perche' di norma il beneficioe' accordato dallo Stato per favorire la difesa dei non abbienti eporli in condizione di potersi difendere davanti ad ognigiurisdizione.

Nella ipotesi disciplinata dalla norma regionale si agevolano lepossibilita' difensive dei destinatari della norma, nella duplicequalita' di vittime e di imputati di reati, e in tal modo si incideconcretamente sul processo penale, per esempio accrescendo lepossibilita' dei predetti di investire risorse in indagini difensivee consulenze di parte, adempimenti processuali notoriamente costosi equindi spesso non esperiti per ragioni puramente economiche.

Correlativamente la possibilita' di usufruire del patrociniolegale gratuito incide sul piano sostanziale sulla repressione deireati attraverso il processo penale e quindi sulla materiadell'ordinamento penale.

Il potenziamento economico delle possibilita' difensive deidestinatari della norma obiettivamente rimuove un ostacolo economicoall'autodifesa e quindi incide sostanzialmente sulla prevenzione erepressione degli eccessi colposi di legittima difesa, finanche nellamanifestazione estrema dell'omicidio colposo, che vengono agevolati.

Sotto altro aspetto la disposizione, nell'agevolareobiettivamente l'autodifesa, finisce per accrescere il peso diquest'ultima, che deve essere sempre eccezionale e marginale,rispetto all'intervento dell'Autorita' giudiziaria e della poliziagiudiziaria, nella attivita' preventiva e repressiva dei reati controla persona e il patrimonio che occasionano i fatti di autodifesa.

Per tutte le ragioni esposte la norma impugnata, a prescindere daogni valutazione della meritevolezza o meno degli interessi cheintende proteggere, presuppone un delicato bilanciamento dicontrapposte istanze di tutela che e' competenza esclusiva dellegislatore statale operare.

3. La norma infine nel disporre il beneficio del patrociniolegale gratuito a spese della Regione per la difesa di cittadiniresidenti in Veneto da almeno quindici anni viola altresi' l'art. 3della Costituzione.

La limitazione temporale, contenuta nella norma in esame, secondocui il beneficio e' riconosciuto solo in favore dei residenti nellaRegione da almeno quindici anni e' lesiva del principio diuguaglianza in quanto crea una disparita' di trattamento rispetto aisoggetti residenti nella Regione da meno di quindici anni o nonresidenti.

Se, invero, l'intervento normativo regionale ha la finalita' diassicurare, a chi sia vittima di un delitto contro la persona o ilpatrimonio e, conseguentemente, autore di un fatto di reato, unamisura di favore che tiene conto della peculiarita' della situazionein cui la condotta illecita e' stata posta in essere, la medesimadovrebbe ragionevolmente essere offerta in favore di tutti iresidenti, a prescindere dal dato temporale della durata dellaresidenza presso la Regione; e anche dei non residenti che sianocoinvolti dai fatti considerati dalla disposizione impugnata quandosi trovino nel territorio veneto.

Il presupposto della residenza della Regione, cui si correla ildiritto a ricevere il beneficio in esame, e' da collegarsi al solofatto, di per se' rilevante, dell'inserimento del residentenell'ambito dell'amministrazione della Regione, con la conseguenzache lo stesso non solo e' destinatario dell'azione amministrativalocale e sottoposto a tutti gli obblighi che derivanodall'acquisizione della residenza, ma, correlativamente, anchetitolare di tutti i diritti che sono riconosciuti nell'ambitoregionale.

Diversificare, come nella legge regionale in esame, il diritto albeneficio in relazione al dato temporale della residenza, si pone intermini di irragionevole trattamento diversificato nei confronti deiresidenti che non ricevano tutela a eventuali diritti riconosciutidall'ordinamento locale, pur essendo tenuti agli obblighi chederivano.

Donde la rubricata violazione, altresi', dell'art. 3 dellaCostituzione.

D'altra parte la natura della misura che si fonda sullaparticolare meritevolezza di tutela riconosciuta agli autori/vittimedei reati in questione, considerati un problema specifico dellarealta' del Veneto, comporta che il dato della durata dellaresidenza, o finanche della residenza in se', non presenti alcuncollegamento obiettivo con la finalita' della norma, e costituiscaquindi un criterio del tutto arbitrario di selezione dei destinataridei benefici da essa previsti.

Violazione dell'art. 3 della Costituzione, dell'art. 117, comma 2,lettera l) e lettera g) della Costituzione.

Come si e' sopra riportato l'art. 12 della legge regionale n.7/2016, ai commi 3 e 4, istituisce un fondo regionale per ilpatrocinio legale ed il sostegno delle spese mediche degli addettidelle Polizie locali e delle Forze dell'ordine.

La Regione istituisce, al comma 3 dell'art. 12 citato un appositofondo denominato «Fondo regionale per il patrocinio legale ed ilsostegno alle spese mediche degli addetti delle Polizie locali edelle Forze dell'ordine», al fine di tutelare tale personale operantesul territorio.

Il successivo comma 4 ne disciplina l'oggetto e la finalita',volti a garantire l'anticipo di spese mediche, il ristoro dieventuali quote non rimborsate da assicurazioni ed il patrociniolegale al predetto personale, rimasto ferito o destinatario diprocedimenti legali per azioni di prevenzione e di contrasto allacriminalita' esercitate nel corso delle proprie funzioni.

1. La disposizione regionale in esame viola in primo luogo l'art.3 della Costituzione. La previsione di istituire un apposito fondoregionale, destinato alla stipula di apposite convenzioni, pertutelare sia gli addetti alle Polizie locali che alle Forze diPolizia statali che svolgono servizio nella Regione Veneto, determinauna ingiustificata disparita' di trattamento tra il personale stataledi identico grado o qualifica, che opera in un diverso ambitoterritoriale.

Dettare una disciplina autonoma per gli operatori di polizia cheprestano servizio nella Regione Veneto comporta una disparita' ditrattamento con il personale delle Polizie locali e delle Forze diPolizia (art. 16, legge n. 121/1981) delle altre Regioni che svolgonola medesima attivita'.

Con numerose sentenze la Corte costituzionale, in tema diperequazione del trattamento economico delle Forze di Polizia, haribadito il «principio di equiparazione secondo l'omogeneita' difunzione» (sentenza n. 455/1993) e l'obiettivo di trattamentiarmonizzati per le diverse forze di polizia "nella prospettiva dellaomogeneizzazione complessiva attuata in un sistema a regime"(sentenza n. 451/2000).

Cio' esclude la legittimita' di qualsiasi differenziazioneeconomica a base puramente territoriale.

2. In secondo luogo, la disposizione viola l'art. 117, secondocomma, lettera l) e lettera g) della Costituzione.

Istituire con legge regionale un apposito fondo, per tutelare siagli addetti alle Polizie locali che alle Forze di Polizia statali sipone in contrasto con la normativa statale sulla contrattazionecollettiva e rappresentativita' sindacale, contenuta nel titolo IIIdel decreto legislativo n. 165/2001 che disciplina la contrattazionecollettiva nel pubblico impiego e demanda in via esclusiva alcontratto collettivo la determinazione di qualsiasi trattamentoeconomico ai dipendenti pubblici.

La disposizione regionale, pertanto, viola l'art. 117, secondocomma, lettera l), della Costituzione che riserva alla competenzaesclusiva dello Stato l'ordinamento civile e, quindi, i rapporti didiritto privato regolabili mediante contratti collettivi.

Considerata inoltre la netta separazione fra Polizie locali, chefanno parte del comparto Enti locali e Polizie statali, inserite conle Forze Armate nell'apposito Comparto Sicurezza-Difesa e la lorodipendenza ordinamentale dalle strutture centrali, la Regione Venetonon ha alcuna potesta' legislativa che possa giustificarel'elargizione di benefici al personale delle polizie statali che sitrova totalmente al di fuori della competenza regionale.

Sotto questo profilo, quindi, la disposizione viola oltre chelettera l) anche la lettera g) dell'art. 117 della Costituzione.

3. La disposizione regionale viola infine, sotto altro aspetto,l'art. 117, comma 2, lettera g) della Costituzione.

La materia della tutela del personale delle forze di polizia e'disciplinata, per gli appartenenti alle Forze di polizia, dall'art.32 della legge n. 152/1975, c.d. «Legge Reale», e dall'art. 18 deldecreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito con modificazioni,nella legge 23 maggio 1997, n. 135 (Disposizioni urgenti per favorirel'occupazione), che rappresenta la disposizione di carattere generalerelativa ai benefici per i dipendenti delle amministrazioni statalicoinvolti in procedimenti giudiziari per causa di servizio; inparticolare, il riconoscimento del beneficio del rimborso delle speselegali e' subordinato, dalla predetta normativa statale, allasussistenza di determinati requisiti soggettivi ed oggettivi di voltain volta valutati dall'Amministrazione di appartenenza nel corsodella procedura attivata su richiesta dei dipendenti coinvolti inprocedimenti giudiziari per fatti connessi con l'adempimento deidoveri istituzionali, e in particolare alla verifica dell'assenza diconflitto con l'interesse generale.

La previsione regionale, quindi, travalica i limiti dellapotesta' legislativa regionale invadendo l'ambito assegnato dallaCostituzione alla legge dello Stato anche in materia di «ordinamentoe organizzazione amministrativa dello Stato» ex art. 117, secondocomma, lettera g) della Costituzione.

 

P.Q.M.

 

Si chiede che venga dichiarata la illegittimita' costituzionaledell'art. 12 commi 1 e 2, 3 e 4 della legge della Regione Veneto n. 7del 23 febbraio 2016.

Si produce per estratto copia conforme della delibera delConsiglio dei Ministri del 22 aprile 2016 completa di relazione.

Roma, 26 aprile 2016

L'Avvocato dello Stato: Chiarina Aiello