RICORSO N. 96 DEL 22 OTTOBRE 2015 (DELLA REGIONE UMBRIA)
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 ottobre 2015.
(GU n. 51 del 23.12.2015)
Ricorso nell'interesse della Regione Umbria (codice fiscale:80000130544), con sede in 06123 Perugia (PG), Corso Vannucci n. 96,in persona del Vice-Presidente pro tempore della Giunta Regionaledott. Fabio Paparelli, giusta procura speciale a margine del presenteatto nonche' in forza della delibera della Giunta regionale dellaRegione Umbria 12 ottobre 2015, n. 1147, rappresentata e difesadall'avv. prof. Massimo Luciani (codice fiscale: LCNMSM52L23H501G;fax: 06.90236029; posta elettronica certificata:massimoluciani@ordineavvocatiroma.org) e dell'avv. Paola Manuali(codice fiscale: MNLPLA53H68G478; fax 0755043625; posta elettronicacertificata: paola.manuali@avvocatiperugiapec.it) ed elettivamentedomiciliata presso lo studio del primo in 00153 Roma, LungotevereRaffaello Sanzio n. 9, Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona delPresidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difesodall'Avvocatura Generale dello Stato, nella cui sede in 00186 Roma,Via dei Portoghesi n. 12, e' domiciliato ex lege, Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale all'art. 7,comma 9-sexies, del d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito, conmodificazioni, in legge 6 agosto 2015, n. 125, pubblicato nellaGazzetta Ufficiale n. 188 del 14 agosto 2015, S.O.
F a t t o
1. - Prima di esporre le ragioni dell'illegittimita'costituzionale della disposizione censurata e' necessaria unasintetica descrizione del contesto in cui essa si inserisce. Ne e'elemento essenziale l'istituto del «PAC - Piano di Azione eCoesione».
Si tratta di uno strumento che e' stato istituito al fine diaccelerare l'attuazione dei programmi cofinanziati dal Fondo europeodi sviluppo regionale per il settennato 2007-2013. Come e' noto,l'Unione europea promuove «il rafforzamento della sua coesioneeconomica, sociale e territoriale» (art. 174 TFUE) anche attraverso«fondi a finalita' strutturale (Fondo europeo agricolo diorientamento e di garanzia, sezione "orientamento", Fondo socialeeuropeo, Fondo europeo di sviluppo regionale), la Banca europea pergli investimenti e gli altri strumenti finanziari esistenti» (art.175 TFUE). In particolare, «il Fondo europeo di sviluppo regionale e'destinato a contribuire alla correzione dei principali squilibriregionali esistenti nell'Unione, partecipando allo sviluppo eall'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppononche' alla riconversione delle regioni industriali in declino»(art. 176 TFUE).
Cio' detto, al fine di colmare i ritardi nell'attuazione deiprogrammi di spesa per il settennato 2007-2013 e di rafforzarel'efficacia degli interventi, il Governo italiano, con lettera delPresidente del Consiglio dei ministri al Presidente della CommissioneEuropea e al Presidente del Consiglio Europeo del 26 ottobre 2011, hacomunicato l'avvio del procedimento per la revisione dei contributidel FESR all'Italia. Tale revisione, si legge nella lettera, «potra'comportare una riduzione del tasso di cofinanziamento nazionale deiprogrammi comunitari», generando risorse che, «resesi disponibili aseguito di questa riduzione, saranno programmate attraverso unpercorso di concertazione tra il Ministro delegato alle politiche dicoesione, il Commissario europeo competente e le Regioni interessatebasato su una cooperazione rafforzata con la Commissione europeaattraverso un apposito gruppo di azione».
La proposta del Governo italiano e' stata valutata favorevolmenteal Consiglio europeo di Bruxelles del 23-26 ottobre 2011. Come silegge nelle Conclusioni della Presidenza e dichiarazione dei Capi diStato e di Governo dell'Eurozona adottate all'esito dei lavori, presoatto che «il Fondo europeo di sviluppo regionale e' destinato acontribuire alla correzione dei principali squilibri regionaliesistenti nell'Unione, partecipando allo sviluppo e all'adeguamentostrutturale delle regioni in ritardo di sviluppo nonche' allariconversione delle regioni industriali in declino», i Paesidell'Area Euro hanno dichiarato di sostenere «l'intenzionedell'Italia di rivedere i programmi relativi ai fondi strutturaliridefinendo le priorita' dei progetti e concentrando l'attenzione suistruzione, occupazione, agenda digitale e ferrovie/reti allo scopodi migliorare le condizioni per un rafforzamento della crescita eaffrontare il divario regionale».
2. - In conformita' alle Conclusioni sopra riportate, il Governoha definito, in accordo con la Commissione (ai sensi dell'articolo 33del regolamento CE n. 1083/2006, oggi abrogato, ma che disciplinavail funzionamento del FESR), una riprogrammazione delle risorse deifondi strutturali, con una diversa percentuale della quota dicofinanziamento comunitario. Il contributo comunitario e' statoelevato dall'originario 50 al 75 per cento delle risorse erogate, concorrispondente riduzione della quota di cofinanziamento nazionale.
Per l'impiego delle risorse cosi' liberate il Governo hastipulato l'accordo del 3 novembre 2011, denominato «Piano Nazionaleper il Sud: Sud 2020» con le Regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria,Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia, concernente - appunto -la rimodulazione dei programmi cofinanziati dai Fondi strutturali. Inquesto accordo, in ossequio all'art. 176 TFUE, all'art. 119 Cost. eall'intesa raggiunta con la Commissione europea, il riutilizzo dellerisorse liberate dal FESR e' stato vincolato al principio diterritorialita' (cfr. art. 2 dell'accordo: «Le rimodulazioni deiprogrammi potranno prevedere la revisione del tasso dicofinanziamento comunitario a condizione che le risultanti risorsenazionali siano vincolate al riutilizzo nel rispetto del principiodella territorialita'»).
In ossequio a tale principio e' stato istituito il Piano diAzione e Coesione, inteso ad investire sul territorio le risorseliberate dagli obiettivi del FESR.
3. - Successivamente, a causa delle difficolta' nella conclusionedei rispettivi programmi di sviluppo regionale, anche altre Regionihanno aderito al PAC. Una di esse e' la ricorrente Regione Umbria. Ilprocedimento di adesione al PAC e' stato scandito dai seguenti atti: i) con la proposta del 4 giugno 2014 lo Stato italianochiedeva la revisione del programma FESR 2007-2013 per la RegioneUmbria (tanto risulta dal documento di cui al numero che segue); ii) tale proposta veniva accolta dalla Commissione conDecisione 28 agosto 2014, C(2014) 6163; iii) la Giunta regionale, con deliberazione 31 ottobre 2014,n. 1340 (quindi assai sollecitamente), adottava il «programmaparallelo» al POR FESR 2007-2013; iv) con Nota prot. n. 145702 del 5 novembre 2014, la Regionetrasmetteva il «programma parallelo» ai competenti uffici «Gruppo diAzione e Coesione» del Dipartimento per lo Sviluppo e la coesioneeconomica del Ministero del Tesoro; v) con Nota del 13 novembre 2014, prot. n. 10707, ilPresidente del Gruppo di Azione e Coesione comunicava alla Regionel'adesione al PAC, trasmettendo «il quadro finanziario degliinterventi a titolarita'» della Regione; vi) infine, con d.m. 22 dicembre 2014, n. 61, il Ministerodell'economia e delle finanze destinava le risorse derivanti dallariduzione della quota di cofinanziamento statale per i programmi FESR20072-2013 al PAC, per interventi in favore (tra l'altro) dellaRegione Umbria (si tratta degli interventi indicati nel c.d.«programma parallelo» al POR FESR 2007- 2013).
4. - E' in questo contesto che l'art. 1, comma 122, della legge23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilita' per il 2015), haprevisto (nella formulazione originale) che «al finanziamento degliincentivi di cui ai commi 118 e 121 si provvede, quanto a 1 miliardodi euro per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017 e a 500 milioni dieuro per l'anno 2018, a valere sulla corrispondente riprogrammazionedelle risorse del Fondo di rotazione di cui all'articolo 5 dellalegge 16 aprile 1987, n. 183, gia' destinate agli interventi delPiano di azione coesione, ai sensi dell'articolo 23, comma 4, dellalegge 12 novembre 2011, n. 183, che, dal sistema di monitoraggio delDipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministerodell'economia e delle finanze, risultano non ancora impegnate alladata del 30 settembre 2014».
Il legislatore statale, dunque, distraeva alcuni fondi dal PACper destinarli a interventi di incentivazione fiscale e contributiva(previsti, appunto, dai commi 118 e 121 dell'unico articolo dellamedesima legge di stabilita').
Come si e' visto, pero', «alla data del 30 settembre 2014»,l'odierna ricorrente Umbria ancora non aveva aderito al PAC, sicche'tale disposizione di legge risultava inapplicabile alla RegioneUmbria (e, dunque, non poteva essere lesiva dei suoi interessi edelle sue attribuzioni costituzionali).
5. - Da ultimo, pero', l'art. 7, comma 9-sexies, del d.l. 19giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, in legge 6 agosto2015, n. 125, sopravvenuto dopo l'adesione della Regione Umbria alPAC, ha novellato il riportato comma 122, sostituendo le parole «alladata del 30 settembre 2014» con le parole «alla data di entrata invigore della presente legge» (ossia al 1° gennaio 2015).
Ne e' conseguita l'applicabilita', anche alla Regione Umbria, delmeccanismo di distrazione dei fondi inizialmente destinati afinanziare il «programma parallelo» al POR FESR 2007-2013, nonche'l'impossibilita' di dare attuazione agli interventi di cui allamenzionata DGR 31 ottobre 2014, n. 1340.
L'art. 7, comma 9-sexies, del d.l. 19 giugno 2015, n. 78,convertito, con modificazioni, in legge 6 agosto 2015, n. 125, e'lesivo degli interessi e delle attribuzioni costituzionali dellaRegione Umbria, che ne chiede la declaratoria d'illegittimita'costituzionale per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione degli artt. 11, 117 e 119 Cost., anche inriferimento agli artt. 175 e 176 del Trattato sul funzionamentodell'Unione europea, alla decisione della Commissione europea 28agosto 2014, C(6163), nonche' all'accordo Stato-Regioni 3 novembre2011. Violazione del principio di leale collaborazione.
La disposizione censurata, nell'estendere l'ambito temporale diapplicazione dell'art. 1, comma 122, della legge n. 190 del 2014,sortisce l'effetto di sottoporre anche le risorse destinate al c.d.«programma parallelo» al POR FESR 2007-2013 (e comprese nell'ambitodel Programma di Azione e Coesione) alla distrazione a favore degliinterventi previsti ai commi 121 e 118 del medesimo art. 1 dellalegge n. 190 del 2014.
Ai sensi dei predetti commi 118 e 121, invero, le risorsesottratte al «programma parallelo» della Regione Umbria verrebberoimpiegate per finanziare alcune misure di incentivazione fiscale econtributiva per i lavoratori neoassunti. In questo modo, le risorsegia' destinate a interventi di natura perequativa su baseterritoriale sarebbero distolte per finanziare misure che non hannoalcun carattere di solidarieta' territoriale su base nazionale eregionale.
Tale circostanza determina anzitutto la violazione dell'art. 119Cost., commi 3 e 5, che disciplinano l'intervento perequativo dellegislatore statale.
Come ha piu' volte ricordato l'Ecc.ma Corte costituzionale, «gliinterventi statali fondati sulla differenziazione tra Regioni, voltia rimuovere gli squilibri economici e sociali, devono seguire lemodalita' fissate dall'art. 119, quinto comma, Cost.» (sentt. nn. 46del 2013 e 284 del 2009). Si e' anche affermato - ed e' cio' che piu'rileva in relazione alla disposizione censurata - che, «ove lerisorse acquisite siano destinate ad un apposito fondo perequativo,esse devono essere indirizzate ai soli "territori con minorecapacita' fiscale per abitante"» (sent. n. 76 del 2014).
Ne consegue che sono illegittime le disposizioni di legge stataleche «non contengono alcun indice da cui possa trarsi la conclusioneche le risorse in tal modo acquisite siano destinate ad un fondoperequativo indirizzato ai soli "territori con minore capacita'fiscale per abitante" (art. 119, terzo comma, Cost.), ne' che essesiano volte a fornire quelle "risorse aggiuntive", che lo Stato - dalquale, peraltro, dovrebbero provenire - destina esclusivamente a"determinate" Regioni per "scopi diversi dal normale esercizio delleloro funzioni" (art. 119, quinto comma, Cost.: ex plurimis, sentenzen. 273 del 2013; n. 451 del 2006; n. 107 del 2005; n. 423, n. 320, n.49 e n. 16 del 2004), con riferimento a specifici ambiti territorialie/o a particolari categorie svantaggiate» (sent. n. 76 del 2014).
Anche nel caso di specie, infatti, «dal tenore delledisposizioni» in oggetto «emerge esclusivamente che il maggioresacrificio imposto alle Regioni [...] si risolve in unacorrispondente maggiore riduzione dei trasferimenti statali, ove nonaddirittura nell'obbligo di restituzione di risorse gia' acquisite,che vengono assicurate all'entrata del bilancio dello Stato, senzaalcuna indicazione circa la loro destinazione» (sent. n. 76 del2014).
Va ancora aggiunto che l'Ecc.ma Corte ha anche affermato che, neldisciplinare gli interventi perequativi dello Stato (e, dunque, anchenell'intervenire sui fondi perequativi gia' attivi e finanziati) illegislatore statale deve rispettare il «principio di tipicita' delleipotesi e dei procedimenti attinenti alla perequazione regionale, checaratterizza la scelta legislativa di perequazione "verticale"effettuata in sede di riforma del Titolo V della Costituzionemediante la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche altitolo V della parte seconda della Costituzione)», principio cheimpone che gli interventi perequativi siano disciplinati «soloattraverso quei moduli legislativi e procedimentali non collidenticon il dettato dell'art. 119 Cost.» (sent. n. 176 del 2012).Circostanza che, qui, non si verifica.
1.2. - La sottrazione delle risorse dal «programma parallelo»della Regione Umbria al Piano di Azione e Coesione e' anche violativadegli artt. 11, 117, comma 1, e 119 Cost., in riferimento agli artt.175 e 176 TFUE, alla decisione della Commissione europea 28 agosto2014, C(6163), all'accordo «Piano Nazionale per il Sud: Sud 2020» del3 novembre 2011.
Come si e' illustrato in narrativa (parr. 2 e 3), il PAC (e, perla Regione Umbria, il «programma parallelo») e' lo strumento con cuilo Stato italiano collabora con l'Unione europea per lo svilupporegionale, cofinanziando interventi di coesione territoriale e disostegno alle economie territoriali. Questa finalita', gia' espressacon la citata lettera del Presidente del Consiglio dei ministri alleistituzioni europee del 26 ottobre 2011 (in cui l'Italia si impegnavaa impiegare le risorse resesi disponibili a seguito della riduzionedella partecipazione ai programmi FESR «attraverso un percorso diconcertazione tra il Ministro delegato alle politiche di coesione, ilcommissario europeo competente e le Regioni interessate»), ha trovatoespresso riconoscimento nel menzionato accordo del 3 novembre 2011,in cui, come si e' gia' osservato, il riutilizzo delle risorseliberate dal FESR e' stato vincolato al principio di territorialita'(cfr. art. 2 dell'accordo: «Le rimodulazioni dei programmi potrannoprevedere la revisione del tasso di cofinanziamento comunitario acondizione che le risultanti risorse nazionali siano vincolate alriutilizzo nel rispetto del principio della territorialita'»).
Come si e' visto, pero', il principio di territorialita' e' statocompletamente disatteso dal legislatore statale, il quale ha previstoche i fondi sottratti al PAC (e, a causa della disposizionecensurata, anche al «programma parallelo» della Regione Umbria) sianodestinati a interventi di fiscalita' generale, privi di qualsivogliaconnotazione territoriale.
Di conseguenza, la disposizione censurata: i) e' violativa degli artt. 11, 117, comma 1, Cost., nellamisura in cui consente allo Stato di sottrarsi agli obblighi assuntinei confronti dell'Unione europea, con la quale lo Stato italianoaveva negoziato la diversa quota di compartecipazione ai programmiFESR, impegnandosi anche alla concertazione con le Regioni, e' violativa degli artt. 117 e 119 Cost., in quanto consenteallo Stato di eludere gli obblighi contratti nei confronti delleRegioni che hanno sottoscritto l'accordo 3 novembre 2011 (o che vihanno aderito successivamente, attraverso la partecipazione al PAC,come ha fatto la Regione ricorrente attraverso il «programmaparallelo»). La violazione di un accordo Stato-Regione, infatti,integra la violazione del principio di leale collaborazione e, conesso, l'ingiustificata e irragionevole lesione delle competenzeregionali, in quanto gli accordi e le intese sono i principalistrumenti di attuazione del principio di leale collaborazione (cfr.,per tutte, la sent. Corte cost., n. 303 del 2003).
2. - Violazione dell'art. 117, comma 3, Cost., in relazione agliartt. 3, 97 e 119 Cost. Violazione del principio di lealecollaborazione.
Come si e' gia' accennato, la disposizione censurata consente lasottrazione, dalla disponibilita' della Regione Umbria, di risorsegia' stanziate dallo Stato per finanziare il c.d. «programmaparallelo» della Regione Umbria al POR FESR 2007-2013. La RegioneUmbria aveva programmato l'impiego di tali risorse con deliberazione31 ottobre 2014, n. 1340, nella quale erano indicati gli interventi ei progetti da finanziare mediante il «programma parallelo».
Parte delle risorse ivi contemplate, invece, viene ora destinataa finanziare interventi di natura fiscale e contributiva su scalanazionale, senza alcuna connotazione perequativa e di solidarieta'territoriale.
In tal modo, pero', lo Stato ha anzitutto esorbitato dallacompetenza concorrente nella materia «coordinamento della finanzapubblica», che, ai sensi dell'art. 117, comma 3, e' limitata aiprincipi generali della materia, cosi' usurpando la corrispondentecompetenza regionale nell'ambito della disciplina di dettaglio.
A tal proposito, l'Ecc.ma Corte ha ricordato che lo Stato puo'imporre un sacrificio all'autonomia finanziaria regionale purche'esso: a) non impedisca alla Regione lo svolgimento delle funzioni adessa confidate; b) sia ragionevolmente definito nel tempo; c) siaindispensabile per il conseguimento degli obiettivi nazionali difinanza pubblica, generalmente connessi con gli obblighi derivantiall'Italia dalla partecipazione all'Unione europea (cfr. sent. Cortecost., n. 193 del 2012). Nel caso di specie, poi, in considerazionedel fatto che i fondi in oggetto erano gia' destinati a interventi diperequazione territoriale, il titolo competenziale dello Stato puo'sussistere solo se si verifica una quarta condizione, e cioe' che: d)siano rispettati i «moduli legislativi e procedimentali» cheassicurino la compatibilita' dell'intervento con le finalita' diperequazione territoriale.
Nel caso di specie, per le ragioni gia' evidenziate, lecondizioni sopra indicate non ricorrono, sicche' la competenzalegislativa regionale nella materia del coordinamento della finanzapubblica risulta vulnerata, con violazione dell'art. 117, comma 3,Cost.
Quanto alla condizione sub a), in ragione della norma censuratala Regione non puo' piu' esercitare le funzioni nei numerosi settoricontemplati dal programma parallelo; quanto alla condizione sub b),il taglio e' definitivo e riguarda tutte le annualita' del «programmaparallelo» (e, di conseguenza, tutte le annualita' residue disvolgimento dei programmi FESR 2007-2013); quanto alla condizione subc), la legge statale non dimostra l'essenzialita' della distrazionedelle risorse al fine di raggiungere essenziali obiettivi di finanzapubblica, connessi alla partecipazione statale all'Unione europea(sul dovere di dimostrare l'impatto finanziario delle leggi, si v. lasent. Corte cost. n. 70 del 2015); quanto alla condizione sub d), laRegione e' stata assoggettata alla decurtazione senza alcuna garanziaprocedimentale, ne' sul piano legislativo, ne' su quelloamministrativo.
La lesione delle competenze regionali ex art. 117, comma 3, Cost.non si apprezza solo nella prospettiva della disciplina dellaperequazione territoriale (art. 119 Cost.), ma anche in quella delbuon andamento della pubblica Amministrazione (art. 97 Cost.) e delprincipio di ragionevolezza (art. 3 Cost.), in quanto la sottrazionedelle risorse pregiudica irragionevolmente la realizzazione deiprogetti contenuti nel «programma parallelo» e deliberati con lamenzionata DGR n. 1340/2013. Infatti: i) il piano degli interventi e'ipso facto reso impossibile dal taglio lineare delle risorse; ii)proprio tale sottrazione di risorse in modo proporzionale nonconsente alla Regione di rimodulare efficacemente la propria azione,facendo si' che la pianificazione degli interventi del «programmaparallelo» possa conservare validita' e funzionalita' rispetto alloscopo dei medesimi.
Violato, infine, e' anche il principio di leale collaborazione,perche' - come gia' detto - la disposizione impugnata non haosservato alcuna delle garanzie procedimentali necessarie a fronte diinterventi riduttivi della finanza regionale.
3. - Violazione degli artt. 5, 117, 118 e 119 Cost. Violazionedel principio di leale collaborazione.
Come si e' gia' osservato, con la disposizione censurata illegislatore statale ha consentito la sottrazione di risorse al«programma parallelo» di interventi sociali di competenza dellaRegione. Considerate le finalita' di sostegno alla crescitaeconomico-sociale di tale «programma parallelo», e' evidente che laregolamentazione, la gestione e l'esecuzione del «programma»costituiscono esercizio non solo della potesta' legislativa regionaleconcorrente nelle materie «coordinamento della finanza pubblica» e«ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per isettori produttivi», ma anche di quella residuale (ai sensi dell'art.117, comma 4, Cost.) nelle materie «formazione professionale»,«lavori pubblici», «politiche dell'occupazione», «trasporti eviabilita'», «assistenza sociale».
Si deve considerare, invero, che le materie ora elencate sonoessenziali per gli interventi perequativi e di riequilibriosocio-territoriale. Da sempre, in particolare, la Regione Umbria e'intervenuta con proprie leggi in detti settori, e proprio allo scopodi porre rimedio a situazioni di svantaggio sociale e territoriale(v. ad es., le leggi regionali nn. 25 del 2008, 4 e 17 del 2013, 3,10 e 16 del 2014, in materia di sviluppo dell'agricoltura,dell'artigianato, di formazione professionale e continua, di sostegnoall'insediamento delle piccole e medie imprese, etc.). Non solo:proprio il «programma parallelo» elaborato dalla Regione Umbria eapprovato dai competenti uffici statali ha assunto tali materie cometerreni privilegiati di intervento. Basta pensare, infatti, agliinterventi intesi a: garantire l'accesso ad internet alle scuole e alle areepubbliche del territorio regionale e la connessione «a banda larga»per i maggiori centri urbani; creare «poli di innovazione tecnologica» per consentire losviluppo di imprese che operano nell'ambito della ricerca e dellosviluppo tecnologico; sviluppare poli d'attrazione naturalistica per l'industriaturistica del territorio; potenziare il «turismo sostenibile», etc.
Quelli segnalati, peraltro, sono stati indicati come principaliambiti d'intervento dei PAC (e, di conseguenza, del «programmaparallelo» della Regione Umbria) dallo stesso legislatore stataleche, nel disciplinare il fondo di rotazione per le politichecomunitarie (che fornisce le risorse al PAC), vi fa confluire «lesomme [...] aventi le stesse finalita' di quelle previste dalle normecomunitarie da attuare» (art. 5 della legge 16 aprile 1987, n. 183,richiamata dall'art. 1, comma 122, della legge n. 190 del 2014).
Si tratta, dunque, delle stesse «finalita'» del FESR, le quali,ai sensi del Reg. CE, 5 luglio 2006, n. 1080/2006, «relativo al Fondoeuropeo di sviluppo regionale», comprendono anche: «interventi destinati a rafforzare la coesione economica esociale eliminando le principali disparita' regionali attraverso ilsostegno allo sviluppo e all'adeguamento strutturale delle economieregionali, inclusa la riconversione delle regioni industriali indeclino e delle regioni in ritardo di sviluppo» (art. 2); «investimenti produttivi che contribuiscono alla creazione eal mantenimento di posti di lavoro stabili, in primo luogo attraversoaiuti diretti agli investimenti principalmente nelle piccole e medieimprese» (art. 3, comma 1, lett. a); «investimenti in infrastrutture» (lett. b); «sviluppo di potenziale endogeno attraverso misure chesostengono lo sviluppo regionale e locale» (lett. c); «sostegno allo sviluppo economico sostenibile e integrato, alivello regionale e locale, e all'occupazione» (art. 4); «ricerca e sviluppo tecnologico (R&ST), innovazione e imprenditorialita', incluso il rafforzamento delle capacita' di ricerca e sviluppo tecnologico e la loro integrazione nello Spazio europeo della ricerca, comprese le infrastrutture; aiuto alla R&ST in particolare nelle PMI e al trasferimento di tecnologie;miglioramento dei legami tra le PMI, gli istituti di istruzioneterziaria, gli istituti di ricerca e i centri di ricerca etecnologici; sviluppo di reti di imprese, partenariatopubblico-privato e agglomerati di imprese», etc. (art. 4, n. 1); «turismo, inclusa la valorizzazione delle risorse naturali inquanto potenziale di sviluppo per un turismo sostenibile» (art. 4, n.6); «investimenti nella cultura» (art. 4, n. 7); «investimenti nell'istruzione, compresa la formazioneprofessionale, che contribuiscano ad aumentare le attrattive e laqualita' della vita» (art. 4, n. 10).
In considerazione del fatto che la distrazione delle risorseincide cosi' profondamente nell'esercizio di competenze legislativeregionali, in ossequio al principio di tutela delle autonomieterritoriali (art. 5 Cost.), a quello di leale collaborazione (art.117 Cost.), nonche' alle disposizioni costituzionali che tutelano lecompetenze legislative e amministrative della Regione e la suaautonomia economico-finanziaria (artt. 117, 118 e 119 Cost.), illegislatore statale avrebbe dovuto: i) acquisire l'intesa con leRegioni interessate prima di individuare l'entita' della (eventuale!)distrazione di risorse dal fondo perequativo; ii) prevedere che lemodalita' di impatto di tale (eventuale!) taglio di risorse suiprogrammi regionali di utilizzo di tale fondo fossero definite sullabase di detta intesa.
Quanto al primo profilo, nella giurisprudenza costituzionale,ancora di recente, si e' affermato che, per quanto concerne ledisposizioni di legge che incidono direttamente negli obblighifinanziari delle Regioni, la «procedura pattizia e' ormai diventataparte integrante della dimensione costituzionale dello Stato riguardoai rapporti finanziari con le autonomie speciali» e che il «metodopattizio» e' «strumento indefettibile, anche sotto il profiloprocedurale, nella disciplina delle relazioni finanziarie tra Stato eautonomie speciali» (Corte cost., sent. n. 153 del 2015). Anche se lasentenza richiamata concerne il regime delle Regioni a statutospeciale, il principio pattizio deve applicarsi anche in questa sede,in ragione della particolare disciplina degli interventi perequativiex art. 119 Cost.: solo la «previa intesa» con le Regioniinteressate, infatti, puo' garantire che la distrazione di risorsegia' assegnate agli interventi di perequazione territoriale siacompatibile con le finalita' di solidarieta' territoriale sancite dalmedesimo art. 119 Cost.
Quanto al secondo profilo, e' sufficiente osservare che ledisposizioni impugnate, «incidendo su una materia di competenzaregionale concorrente, non prevedono alcuna forma di coinvolgimentodelle Regioni», nemmeno «con riguardo alla realizzazione concreta sulterritorio regionale degli interventi in esso previsti» (sent. n. 263del 2012). Ne consegue la loro illegittimita', in quanto, «affinche'(...) nelle materie di cui all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.,una legge statale possa legittimamente attribuire funzioniamministrative a livello centrale ed al tempo stesso regolarnel'esercizio, e' necessario che essa detti una disciplina (...) chesia adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazionedei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di lealecollaborazione o, comunque, attraverso adeguati meccanismi dicooperazione per l'esercizio concreto delle funzioni amministrativeallocate in capo agli organi centrali» (sentt. nn. 278 del 2010 e 263del 2011, ma v. anche la sent. n. 232 del 2011).
4. - Violazione degli artt. 3, 117 e 119 Cost., anche inrelazione agli artt. 6 e 13 della Convenzione EDU nonche' alprincipio del legittimo affidamento.
La lesione della competenza legislativa regionale nelle materiesopra indicate, nonche' dell'autonomia finanziaria regionale, puo'essere rilevata anche per il profilo della (e in connessione alla)violazione del principio del legittimo affidamento, riconosciuto etutelato sia dalla Costituzione italiana (come espressione delprincipio di ragionevolezza e certezza del diritto, ex art. 3 Cost.),che dalla Convenzione EDU, nonche' dall'ordinamento dell'Unioneeuropea.
Come l'Ecc.ma Corte ha affermato nella sua costantegiurisprudenza, il divieto di retroattivita' della legge, previstodall'art. 11 delle Preleggi, costituisce «valore fondamentale dicivilta' giuridica»: esso informa di se' l'ordinamento non solo inambito penale, ma anche in ambito extrapenale, in quanto illegislatore puo' adottare norme retroattive «purche' laretroattivita' trovi adeguata giustificazione nell'esigenza ditutelare principi, diritti e beni di rilievo costituzionale, checostituiscono altrettanti "motivi imperativi di interesse generale",ai sensi della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delleliberta' fondamentali (CEDU)» (cosi', fra le tante, la sent. Cortecost., n. 103 del 2013).
La lesione del legittimo affidamento comporta la violazione nonsolamente dell'art. 3 Cost., ma anche dell'art. 117, comma 1, Cost.,per violazione degli artt. 6 e 13 della Convenzione Europea deiDiritti dell'Uomo.
La Corte europea dei diritti dell'uomo ha piu' volte affermatoche, in linea di principio, nulla vieta al potere legislativo diregolare con nuove disposizioni dalla portata retroattiva dirittirisultanti da leggi in vigore. Tuttavia, il principio dellapreminenza del diritto e il concetto di processo equo sancitidall'art. 6 della Convenzione ostano a tale intervento retroattivo,salvo ch'esso si giustifichi per imperative ragioni di interessegenerale (ex plurimis: sent. Sez. II, 7 giugno 2011, Agrati ed altric. Italia; 31 maggio 2011, Maggio c. Italia; 10 giugno 2008, Bortesie altri c. Italia; 24 giugno 2014, Azienda Agricola Silverfunghi ealtri c. Italia; Sez. V, 11 febbraio 2010, Javaugue c. Francia).
Ebbene: tra i motivi imperativi di interesse generale non rientral'ottenimento di un mero beneficio economico per la finanza pubblica.La Corte EDU lo ha piu' volte statuito. Per tutte valga ilriferimento alle sentt. Sez. IV, 28 ottobre 1999, Zielinsky, Pradal eGonzales c. Francia, e Sez. III, 21 giugno 2007, SCM Scanner del'Ouest Lyonnais c. Francia. In entrambi i casi la Corte ha affermatoche le giustificazioni di tipo economico - riguardanti il rischio dimettere in pericolo l'equilibrio finanziario e la prospettiva di unaumento esponenziale dei costi del personale - che lo Stato pone allabase del suo intervento non possono essere considerate di importanzagenerale tale da giustificare una compressione retroattiva dellesituazioni di vantaggio gia' assicurate dalla legge.
Infine, la Corte di giustizia dell'Unione europea ha affermatoche, «secondo costante giurisprudenza della Corte, i principi dellatutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto fannoparte dell'ordinamento giuridico comunitario; pertanto devono essererispettati dalle istituzioni comunitarie ma anche dagli Stati membrinell'esercizio dei poteri loro conferiti dalle direttive comunitarie»(sent. CGUE, 14 settembre 2006, cause riunite C-181/04 e C-183/04, masi vedano anche almeno le sentt. 3 dicembre 1998, causa C-381/97,Belgocodex, 26 aprile 2005, causa C-376/02, Goed Wonen).
La lesione dell'affidamento legittimamente sorto in capo allaRegione e' qui evidente. Come gia' si e' detto in narrativa, ai parr.2 e 3, il procedimento di approvazione del «programma parallelo»della Regione Umbria al POR FESR 2007-2013 e' transitato per numerosipassaggi: dalla preliminare interlocuzione con l'Unione europeaall'approvazione da parte della Giunta regionale alla successivaratifica da parte del Dipartimento per la coesione e lo sviluppo edel Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato del Ministerodell'economia e delle finanze (cfr. la Nota del Presidente del Gruppodi Azione e Coesione presso Dipartimento per la coesione e losviluppo del 13 novembre 2014, prot. n. 10717, nonche' il d.m.dell'Economia e delle finanze 22 dicembre 2014, n. 61).
Nessun dubbio, dunque, che la Regione abbia maturato un legittimoaffidamento circa la disponibilita' di quelle risorse, stante«l'avvenuto consolidamento di situazioni sostanziali (sentenza n. 24del 1999)» (cosi' Corte cost., sent. n. 124 del 2010), affidamentoche, dopo essere stato determinato dallo stesso Stato (il che, comee' noto, e' ulteriore indice d'illegittimita') e' statoirragionevolmente pregiudicato dalla sostanziale retroattivita' delladisposizione censurata.
P. Q. M.
La Regione Umbria, come in epigrafe rappresentata e difesa,chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento delpresente ricorso, voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionaledall'art. 7, comma 9-sexies, del d.l. 19 giugno 2015, n. 78,convertito, con modificazioni, in legge 6 agosto 2015, n. 125,pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 188 del 14 agosto 2015, S.O.
Perugia - Roma, addi' 12 ottobre 2015
Avv. Paola Manuali - Avv. Prof. Massimo Luciani