RICORSO N. 80 DEL 4 AGOSTO 2015 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 agosto 2015.

(GU n. 42 del 21.10.2015)

 

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (codice fiscale n. 80188230587), rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato (codice fiscale n. 80224030587 - fax: 06/96514000, PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) presso i cui uffici e' domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12, ricorrente, contro regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore, resistente, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli 5 e 7 della legge regionale dell'Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, pubblicata nel BUR n. 51 del 9 giugno 2015, recante «Modifiche alla legge regionale 11 agosto 1911, n. 28 (Norme per la riduzione del rischio sismico e modalita' di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche)».

La legge regionale dell'Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, recante disposizioni in materia di riduzione del rischio sismico e modalita' di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche, presenta profili di illegittimita' costituzionale relativamente alle disposizioni contenute negli articoli 5 e 7, per violazione dell'art. 117, comma terzo della Costituzione nelle materie «protezione civile» e «governo del territorio», materie di legislazione concorrente per le quali le regioni devono attenersi ai principi fondamentali contenuti nella legislazione nazionale, alla luce delle motivazioni di seguito evidenziate.

1. Illegittimita' costituzionale dell'art. 5 della legge regionale dell'Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.

L'art. 5 della legge regionale dell'Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, dispone, tra l'altro, l'abrogazione del comma 5 dell'art. 14 della legge regionale n. 28 del 2011, che prevedeva: «Fino all'emanazione dei criteri di indirizzo di cui al comma 3 e' necessario il preventivo rilascio dell'autorizzazione per tutte le varianti che il richiedente intende apportare, nel corso dei lavori, al progetto originario presentato all'Ufficio provinciale competente per territorio».

Tale abrogazione ha come evidente conseguenza l'esclusione delle varianti al progetto originario presentate, in corso d'opera, prima dell'entrata in vigore della legge regionale in esame, dal preventivo rilascio dell'autorizzazione sismica, prevista dall'art. 94 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di seguito «TUE»), che recita:   «1. Fermo restando l'obbligo del titolo abilitativo all'intervento edilizio, nelle localita' sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicita' all'uopo indicate nei decreti di cui all'art. 83, non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione.

2. L'autorizzazione e' rilasciata entro sessanta giorni dalla richiesta e viene comunicata al comune, subito dopo il rilascio, per i provvedimenti di sua competenza.

3. Avverso il provvedimento relativo alla domanda di autorizzazione, o nei confronti del mancato rilascio entro il termine di cui al comma 2, e' ammesso ricorso al presidente della giunta regionale che decide con provvedimento definitivo.

4. I lavori devono essere diretti da un ingegnere, architetto, geometra o perito edile iscritto nell'albo, nei limiti delle rispettive competenze.».

Ne consegue l'illegittimita' costituzionale del richiamato art. 5 della legge regionale dell'Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, per violazione dell'art. 117, comma terzo della Costituzione.

2. Illegittimita' costituzionale dell'art. 7 della legge regionale dell'Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.

L'art. 7 della legge regionale dell'Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, introduce l'art. 19-bis (Regolamento attuativo) all'interno della legge regionale n. 28/2011.

La disposizione cosi' recita:   «Art. 7 (Introduzione dell'art. 19-bis nella legge regionale n. 28/2011). - 1. Dopo l'art. 19 della legge regionale n. 28/2011 e' inserito il seguente:   "Art 19-bis (Regolamento attuativo). - 1. Con regolamento regionale, adottato su proposta della Giunta regionale, sono disciplinate le attivita' operative necessarie per il rilascio della "autorizzazione sismica" di cui agli articoli 7 e 8 e dell'attestazione di "deposito sismico" di cui agli articoli 9 e 10, nonche' le modalita' di effettuazione e di svolgimento dei compiti di vigilanza e dei controlli sulla realizzazione delle opere e delle costruzioni in zone soggette a rischio sismico.

2. In particolare, il regolamento di cui al comma 1 definisce:   a) (omissis);   b) (omissis);   c) (omissis);   d) le opere minori e quelle prive di rilevanza ai fini della pubblica incolumita' che non sono soggette al procedimento di autorizzazione ovvero al procedimento di preavviso con contestuale deposito;   e) (omissis);   f) (omissis).

3. Per gli aspetti di dettaglio non previsti dal regolamento si provvede con deliberazioni di Giunta regionale, sentito il Tavolo tecnico scientifico di cui all'art. 2, comma 5.".

I commi 2, lettera d), e 3 del richiamato nuovo art. 19-bis della legge regionale n. 28 del 2011, introdotto con l'art. 7 della legge regionale impugnata, rinviano ad un regolamento regionale, adottato su proposta della Giunta regionale la definizione delle "opere minori" e di "quelle prive di rilevanza ai fini della pubblica incolumita' che non sono soggette al procedimento di autorizzazione ovvero al procedimento di preavviso con contestuale deposito", nonche', per gli aspetti di dettaglio non previsti dal regolamento, ad una deliberazione di Giunta regionale, sentito il Tavolo tecnico scientifico.

Al riguardo, si rileva, in primo luogo, che ne' la categoria delle "opere minori", ne' quella delle opere "prive di rilevanza ai fini della pubblica incolumita'", a cui fa riferimento la disposizione regionale, e' conosciuta dalla normativa statale per l'edilizia in zone sismiche, contenuta nel gia' richiamato TUE e nel decreto del Ministro delle infrastrutture 14 gennaio 2008 (Approvazione delle nuove norme tecniche per le costruzioni).

Le norme regionali sopra richiamate si pongono quindi in contrasto con i principi fondamentali nelle materie "protezione civile" e "governo del territorio" di cui ai seguenti articoli del TUE:   art. 94, che stabilisce al comma 1, come sopra riportato: "Fermo restando l'obbligo del titolo abilitativo all'intervento edilizio, nelle localita' sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicita' all'uopo indicate nei decreti di cui all'art. 83, non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione";   art. 93, che reca la disciplina in tema di "Denuncia dei lavori e presentazione dei progetti di costruzioni in zone sismiche", disponendo:   "1. Nelle zone sismiche di cui all'art. 83, chiunque intenda procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, e' tenuto a darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione, indicando il proprio domicilio, il nome e la residenza del progettista, del direttore dei lavori e dell'appaltatore.

2. Alla domanda deve essere allegato il progetto, in doppio esemplare e debitamente firmato da un ingegnere, architetto, geometra o perito edile iscritto nell'albo, nei limiti delle rispettive competenze, nonche' dal direttore dei lavori.

3. Il contenuto minimo del progetto e' determinato dal competente ufficio tecnico della regione. In ogni caso il progetto deve essere esauriente per planimetria, piante, prospetti e sezioni ed accompagnato da una relazione tecnica, dal fascicolo dei calcoli delle strutture portanti, sia in fondazione sia in elevazione, e dai disegni dei particolari esecutivi delle strutture.

4. Al progetto deve inoltre essere allegata una relazione sulla fondazione, nella quale devono essere illustrati i criteri seguiti nella scelta del tipo di fondazione, le ipotesi assunte, i calcoli svolti nei riguardi del complesso terreno-opera di fondazione.

5. La relazione sulla fondazione deve essere corredata da grafici o da documentazioni, in quanto necessari.

6. In ogni comune deve essere tenuto un registro delle denunzie dei lavori di cui al presente articolo.

7. Il registro deve essere esibito, costantemente aggiornato, a semplice richiesta, ai funzionari, ufficiali ed agenti indicati nell'art. 103.";   art. 65, concernente la "Denuncia dei lavori di realizzazione e relazione a struttura ultimata di opere di conglomerato cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura metallica", che recita:   "1. Le opere di conglomerato cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura metallica, prima del loro inizio, devono essere denunciate dal costruttore allo sportello unico, che provvede a trasmettere tale denuncia al competente ufficio tecnico regionale.

2. Nella denuncia devono essere indicati i nomi ed i recapiti del committente, del progettista delle strutture, del direttore dei lavori e del costruttore.

3. Alla denuncia devono essere allegati:   a) il progetto dell'opera in triplice copia, firmato dal progettista, dal quale risultino in modo chiaro ed esauriente le calcolazioni eseguite, l'ubicazione, il tipo, le dimensioni delle strutture, e quanto altro occorre per definire l'opera sia nei riguardi dell'esecuzione sia nei riguardi della conoscenza delle condizioni di sollecitazione;   b) una relazione illustrativa in triplice copia firmata dal progettista e dal direttore dei lavori, dalla quale risultino le caratteristiche, le qualita' e le dosature dei materiali che verranno impiegati nella costruzione.

4. Lo sportello unico restituisce al costruttore, all'atto stesso della presentazione, una copia del progetto e della relazione con l'attestazione dell'avvenuto deposito.

5. Anche le varianti che nel corso dei lavori si intendano introdurre alle opere di cui al comma 1, previste nel progetto originario, devono essere denunciate, prima di dare inizio alla loro esecuzione, allo sportello unico nella forma e con gli allegati previsti nel presente articolo.

6. A strutture ultimate, entro il termine di sessanta giorni, il direttore dei lavori deposita presso lo sportello unico una relazione, redatta in triplice copia, sull'adempimento degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3, esponendo:   a) i certificati delle prove sui materiali impiegati emessi da laboratori di cui all'art. 59;   b) per le opere in conglomerato armato precompresso, ogni indicazione inerente alla tesatura dei cavi ed ai sistemi di messa in coazione;   c) l'esito delle eventuali prove di carico, allegando le copie dei relativi verbali firmate per copia conforme.

7. Lo sportello unico restituisce al direttore dei lavori, all'atto stesso della presentazione, una copia della relazione di cui al comma 6 con l'attestazione dell'avvenuto deposito, e provvede a trasmettere una copia di tale relazione al competente ufficio tecnico regionale.

8. Il direttore dei lavori consegna al collaudatore la relazione, unitamente alla restante documentazione di cui al comma 6".

In proposito si rammenta che, con sentenza n. 300 del 2013, l'ecc.ma Corte costituzionale adita ha gia' precisato quanto segue: "Occorre anzitutto premettere che questa Corte ha gia' chiarito, anche di recente (sentenze n. 101 del 2013 e n. 201 del 2012), che la disciplina degli interventi edilizi in zona sismica attiene alla materia della "protezione civile", di competenza concorrente, e non, come afferma la difesa regionale, a quella dell'"urbanistica" (di potesta' primaria secondo lo statuto regionale), per la sua attinenza anche a profili di incolumita' pubblica. Tale inquadramento - ha aggiunto la Corte nella citata pronunzia n. 101 del 2013 - recentemente ribadito nella sentenza n. 64 del 2013, era peraltro gia' stato affermato nelle sentenze n. 254 del 2010 e n. 248 del 2009, in riferimento alla illegittimita' di deroghe regionali alla normativa statale per l'edilizia in zone sismiche, ed in relazione al titolo competenziale di tale normativa: la Corte ha ritenuto che essa rientri nell'ambito del governo del territorio, nonche' nella materia della protezione civile, per i profili concernenti "la tutela dell'incolumita' pubblica" (sentenza n. 254 del 2010)".

Cosi' chiarito l'ambito competenziale entro il quale deve essere esaminata la questione sottoposta all'esame della Corte, occorre ancora rilevare che la categoria degli "interventi di limitata importanza statica", a cui fa riferimento la disposizione regionale impugnata, non e' conosciuta dalla normativa statale: non se ne fa menzione nel citato decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), che pure, all'art. 3, e' attento a classificare i diversi interventi edilizi all'interno di una specifica tassonomia; ne' la categoria utilizzata dal legislatore regionale e' reperibile nella normativa tecnica, contenuta nel decreto del Ministro delle infrastrutture 14 gennaio 2008 (Approvazione delle nuove norme tecniche per le costruzioni). Dunque, gia' sotto questo profilo la legislazione regionale si discosta illegittimamente dalla normativa statale rilevante, perche' introduce una categoria di interventi edilizi ignota alla legislazione statale.

In ogni caso, il vizio di illegittimita' costituzionale si palesa alla luce della risolutiva considerazione che la disposizione impugnata si pone in contrasto con il principio fondamentale che orienta tutta la legislazione statale, che esige una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico. Infatti, con specifico riferimento al decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, invocato quale parametro interposto nel presente giudizio, la Corte, nella sentenza n. 182 del 2006, ha affermato che l'"intento unificatore della legislazione statale e' palesemente orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche l'ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dell'incolumita' pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi fondamentali". Analogo principio e' ribadito nella recente sentenza n. 101 del 2013.

Pertanto, benche' apparentemente l'impugnato art. 171 introduca una deroga soltanto in relazione a due specifiche previsioni della normativa statale [gli articoli 65 (R) e 93 (R) del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001], in realta' la sua portata e' piu' radicale e finisce per incidere, compromettendolo, sul principio fondamentale della necessaria vigilanza sugli interventi edilizi in zone sismiche. In ragione di cio' e' irrilevante che l'impugnato art. 171 disponga che gli interventi edilizi "di limitata importanza statica" siano esenti soltanto dagli adempimenti di cui agli articoli 65 e 93 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001. Il suo effetto sostanziale, infatti, va oltre la deroga ai suddetti articoli 65 e 93 e consiste, piuttosto, nel sottrarre tali interventi edilizi "di limitata importanza statica" ad ogni forma di vigilanza pubblica. Infatti, i citati articoli 65 e 93 prescrivono gli obblighi minimi di segnalazione allo sportello unico, cosicche' il legislatore regionale, esentando alcuni tipi di interventi edilizi dall'assolvimento di tali obblighi minimi, in realta' li esenta da qualsivoglia obbligo. La disposizione regionale impugnata consente, dunque, che determinati interventi edilizi in zona sismica siano effettuati senza che la pubblica autorita' ne sia portata a conoscenza, precludendo a quest'ultima, a fortiori, qualunque forma di vigilanza su di essi.

Vale la pena ricordare che recentemente l'art. 3, comma 6 del decreto-legge 6 giugno 2012, n. 74 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici che hanno interessato il territorio delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo, il 20 e il 29 maggio 2012), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1 della legge 1° agosto 2012, n. 122, ha consentito - in relazione alle ricostruzioni e riparazioni delle abitazioni private - una deroga esplicita ad una serie di disposizioni, fra le quali gli articoli 93 e 94 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001. Tale deroga pero', come ha rimarcato questa Corte nella sentenza n. 64 del 2013, e' attuata, "non senza significato, proprio con disposizione statale, a conferma della necessita' di quell'intervento unificatore piu' volte richiamato dalla giurisprudenza di questa Corte".».

Inoltre, con specifico riferimento al tema dell'autorizzazione sismica di cui all'art. 94 del TUE, che ne prevede l'obbligo prima dell'inizio dei lavori nelle localita' sismiche ad eccezione di quelle a bassa sismicita', il Giudice delle leggi, fin dalla sentenza n. 182 del 2006, ha ritenuto che il principio della previa autorizzazione scritta di cui all'indicata disposizione trae il proprio fondamento dall'intento unificatore del legislatore statale, il quale «e' palesemente orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche l'ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dell'incolumita' pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi fondamentali» e, successivamente, nel confermare l'intento unificatore della disciplina statale in tale ambito (sentenza n. 254 del 2010), ha anche ribadito la natura di principio fondamentale in relazione al menzionato art. 94 (sentenza n. 312 del 2010), sottolineando che gli interventi edilizi nelle zone sismiche e la relativa vigilanza fanno parte della materia della protezione civile, oggetto di competenza legislativa concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma della Costituzione (sentenza n. 201 del 2012).

Alla luce delle suesposte argomentazioni, voglia pertanto codesta ecc.ma Corte dichiarare l'illegittimita' costituzionale degli articoli 5 e 7 della legge regionale dell'Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, pubblicata nel BUR n. 51 del 9 giugno 2015, recante "Modifiche alla legge regionale 11 agosto 1911, n. 28 (Norme per la riduzione del rischio sismico e modalita' di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche)."».

 

P.Q.M.

 

Alla luce di quanto sopra esposto e dedotto, si conclude affinche' sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale degli articoli 5 e 7 della legge regionale dell'Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, pubblicata nel BUR n. 51 del 9 giugno 2015, recante «Modifiche alla legge regionale 11 agosto 1911, n. 28 (Norme per la riduzione del rischio sismico e modalita' di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche)».

Si deposita determinazione del 24 luglio 2015 della Presidenza del Consiglio dei ministri di proposizione del ricorso, nonche' l'allegata relazione della P.C.M.

Roma, 30 luglio 2015

L'Avvocato dello Stato: Grasso