RICORSO N. 75 DEL 21 LUGLIO 2015 (DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 luglio 2015.

(GU n. 39 del 30.9.2015)

 

Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, contro la Regione siciliana, in persona del presidente della giunta p.t., per la declaratoria di incostituzionalita' dell'art. 5, commi 1 e 2, e dell'art. 31, anche in relazione a quanto disposto nell'allegato 2, della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della regione Sicilia, supplemento ordinario n. 16 del 15 maggio 2015, avente ad oggetto «Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2015. Legge di stabilita' regionale», giusta delibera del Consiglio dei ministri 10 maggio 2015.

Con la legge regionale n. 9/2015 la Regione siciliana detta le disposizioni finanziarie (legge di stabilita') per l'anno 1995 e predispone, in raccordo con la legge di bilancio, il quadro di riferimento finanziario per il periodo considerato dal bilancio pluriennale, al fine del raggiungimento degli obiettivi definiti nella relazione politico-programmatica regionale (RPPR).

La legge in epigrafe indicata contiene talune disposizioni che eccedono dalle competenze regionali ed invadono quelle statali, ponendosi in contrasto con i principi costituzionali di cui agli art. 81, comma 4, e 117, comma 3, della Costituzione, nelle materie oggetto degli articoli 5 e 31, come andiamo ad argomentare in dettaglio.

I - 1. L'art 5 cosi' recita: «1. Il concorso al risanamento della finanza pubblica a carico della regione, complessivamente determinato in 1.385.383 migliaia di euro per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017, per effetto dell'ulteriore onere previsto dal comma 400 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, e' ridotto di 98.638 migliaia di euro annui per effetto dell'intesa sancita dalla Conferenza Stato-regioni nella seduta del 26 febbraio 2015.

2. All'onere di cui al comma 1, per ciascuno degli esercizi finanziari 2015, 2016 e 2017, si provvede quanto a 673.548 migliaia di euro mediante utilizzo del Fondo per lo sviluppo e la coesione ai sensi dell'art. 16, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 e successive modifiche ed integrazioni, e quanto a 613.197 migliaia di euro con risorse a carico del bilancio regionale (UPB 4.3.1.5.4 - capitolo 219213).».

La norma in esame, quindi, prevede la riduzione del concorso regionale alla finanza pubblica, per ciascuno degli anni dal 2015 al 2017, di 98,638 milioni, a seguito dell'intesa sancita in Conferenza Stato-regioni.

2. La norma si pone in contrasto con l'art. 81, terzo comma, della Costituzione per mancanza di adeguata copertura finanziaria, quanto meno relativamente agli anni 2016 e 2017.

Per vero, la regione giustifica la disposizione con riferimento al contenuto dell'intesa Governo, regioni e provincie autonome repertorio atti n. 37/CSR del 26 febbraio 2015.

Tuttavia, l'intesa richiamata non risulta trasfusa in norma di legge e, comunque, e' priva di copertura, quanto meno per gli anni successivi al 2015; peraltro, la legge regionale in esame non prevede, nelle more dell'emanazione di norma statale di recepimento la clausola di salvaguardia necessaria per garantire la neutralita' finanziaria dei saldi di finanza pubblica, con la conseguenza che la prevista riduzione del concorso alla finanza pubblica comporta oneri, privi di idonea copertura finanziaria, a carico del bilancio dello Stato in termini di saldo netto da finanziare pari a 98,638 milioni per ciascuno degli anni dal 2015 in poi e, specificatamente, per gli anni 2016 e 2017.

3. Il secondo comma dell'art. 5, qui censurato, destina al concorso agli obiettivi di finanza pubblica 673,548 milioni di euro per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017 (per complessivi 2.020,644 milioni) a valere sul Fondo per lo sviluppo e la coesione ai sensi dell'art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95/2012.

Peraltro, la regione non e' competente a disporre unilateralmente del detto Fondo, il cui utilizzo e' subordinato all'accordo tra la regione richiedente, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Dipartimento per le politiche di coesione della Presidenza del Consiglio dei ministri (art. 11, comma 8, del decreto-legge n. 35/2013).

Intesa che nella specie manca e neppure e' stata richiesta.

4. Nel merito, poi, si rileva che le risorse FSC programmazione 2007-2013 assegnate alla Regione siciliana ammontano a 4.001,20 milioni di euro, cui si aggiungono 80,6 milioni ceduti dalla regione Puglia a fronte della cessione di spazi finanziari correlati al patto di stabilita' interno e che a valere su tali risorse non e' stato disposto alcun utilizzo correlato alle finalita' del Fondo di sviluppo e coesione, tenuto conto dei seguenti utilizzi: 1.029 milioni per la copertura dei disavanzi sanitari; 445 milioni per ordinanze di protezione civile; 513 milioni per il concorso agli obiettivi di finanza pubblica per il 2013; 585 milioni per il concorso agli obiettivi finanza pubblica per il 2014; per un totale di 2.572 milioni.

Cio' stante, anche se la Regione siciliana intendesse definanziare tutti gli altri interventi gia' programmati dal CIPE a valere su risorse FSC 2007-2013 assegnate alla Regione medesima, le restanti risorse non sarebbero sufficienti per le finalita' dell'art. 5, comma 2.

Si segnala, inoltre, che la dotazione del FSC 2014-2020 non e' stata ancora programmata dal CIPE e che, pertanto, non sussistono, allo stato, risorse del FSC 2014-2020 di pertinenza della Regione siciliana.

5. L'art. 5 si pone, in conclusione, in contrasto con l'art. 81, quarto comma, e con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, sia quanto alla mancanza di copertura finanziaria della disposizione normativa sia quanto all'incidenza della stessa sul coordinamento della finanza pubblica che e' di competenza dello Stato.

Non servono ulteriori deduzioni per giustificare il fondamento delle censure formulate, stante la materiale assenza di adeguata copertura finanziaria per la disposizione in esame; bastera', quindi, richiamare la costante giurisprudenza della Corte costituzionale nella materia, con la chiara ed inesorabile censura di tutti gli sconfinamenti delle leggi regionali dal rigido parametro della copertura finanziaria delle leggi di spesa e dalla illegittima interferenza con la potesta' statale sul coordinamento della finanza pubblica che ne consegue.

Si vedano, ex plurimis:   per l'affermazione del principio, Corte costituzionale 26 febbraio 2013, n. 28: «E' costituzionalmente illegittimo l'art. 24, comma 3, della legge regionale n. 1 del 2012 della regione Campania, la quale autorizza ... senza quantificare gli oneri che ne derivano e senza neppure individuare le necessarie coperture finanziarie, in contrasto con l'art. 81, quarto comma, Cost. Inoltre ... si ripercuote sull'art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce allo Stato competenze legislative in materia di principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica.»;   per la necessita' dell'indicazione di una copertura finanziaria in termini credibili e con riscontri precisi, Corte costituzionale 3 marzo 2011, n. 68: «E' costituzionalmente illegittimo l'art. 15 della legge regionale 25 febbraio 2010, n. 4 della regione Puglia. La disposizione prevede ... in tal modo violando i limiti di spesa fissati ... con conseguente violazione dei principi fondamentali stabiliti in materia di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. Parimenti violato e' l'art. 81 Cost., in quanto ... non indica una copertura delle nuove spese derivanti dalla prevista stabilizzazione tale da essere "credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri".»;   per un quadro d'insieme dei principi costituzionali evocati e del loro coordinamento e per la rilevanza di questi principi anche per le regioni ad autonomia speciale, Corte costituzionale 6 marzo 2014, n. 39: «... In materia di controlli funzionali ad assicurare, in vista della tutela dell'unita' economica della Repubblica e del coordinamento della "finanza pubblica allargata", inclusiva delle autonomie speciali, la sana gestione finanziaria del complesso degli enti territoriali, nonche' il rispetto del patto di stabilita' interno e degli obiettivi di governo dei conti pubblici concordati in sede europea, v., ex plurimis, le citate sentenze nn. 219/2013, 60/2013, 179/2007, 267/2006 e 425/2004. - Per l'affermazione che l'accordo e' lo strumento per conciliare e regolare in modo negoziato il concorso alla manovra di finanza pubblica delle regioni a statuto speciale, v. le citate sentenze nn. 60/2013, 118/2012 e 82/2007. - Nel senso che le modalita' positivamente determinate con cui gli enti ad autonomia differenziata concordano con lo Stato gli obiettivi di finanza pubblica ed esercitano le relative funzioni di coordinamento e di vigilanza sulla finanza locale non attribuiscono a tali enti alcun titolo di esclusivita' nello svolgimento delle pertinenti funzioni di controllo e vigilanza, v. la citata sentenza n. 60/2013. - In relazione al controllo sulla gestione in senso stretto, v. la citata sentenza n. 29/1995. - Con riferimento all'art. 5 del decreto legislativo n. 149 del 2011 (nel testo introdotto dall'art. 1-bis, comma 4, del decreto-legge n. 174 del 2012) che attribuisce al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato poteri ispettivi e verifiche sulla regolarita' della gestione amministrativo-contabile anche nei confronti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome, ai sensi dell'art. 14, comma 1, lettera d), della legge n. 196 del 2009, v. la citata sentenza n. 219/2013.».

La violazione dei surrichiamati precetti costituzionali da parte dell'art. 5 della legge regionale n. 9/2015 e' chiara.

II - 1. L'art. 31 cosi' recita: «1. Nelle more della definizione dell'accordo per il riconoscimento da parte dello Stato alla regione delle ritenute sui redditi delle persone fisiche che hanno residenza fiscale nel territorio della regione per un importo stimato in 300.000 migliaia di euro per l'esercizio finanziario 2015 e 250.000 migliaia di euro per ciascuno degli esercizi finanziari 2016 e 2017, nonche' della moratoria dei piani di ammortamento dei mutui contratti con Cassa depositi e prestiti stimati in 150.000 migliaia di euro per ciascuno degli esercizi finanziari 2015 e 2016, gli importi complessivi di 450.000 migliaia di euro per l'esercizio finanziario 2015, di 400.000 migliaia di euro per l'esercizio finanziario 2016 e di 250.000 migliaia di euro per l'esercizio finanziario 2017 sono accantonati in ciascun esercizio finanziario in un apposito fondo in cui sono iscritte le risorse derivanti dalle riduzioni delle autorizzazioni di spesa riepilogate nell'allegato 2 per gli importi nello stesso indicati.

2. Le economie derivanti dal minore esborso in linea capitale negli anni 2015 e 2016, conseguente alla rinegoziazione di cui al comma 1 dei mutui contratti con la Cassa depositi e prestiti, sono destinate alla copertura parziale del debito in essere (U.P.B. 4.2.3.9.1).

3. Le riduzioni di spesa di cui al comma 1 sono ripristinate, in misura proporzionale, al perfezionamento delle intese con il Ministero dell'economia e delle finanze e con Cassa depositi e prestiti.

4. Il ragioniere generale della regione e' autorizzato ad effettuare le variazioni di bilancio discendenti dall'applicazione dei commi 1 e 3.

5. L'art. 15 della legge regionale 13 gennaio 2015, n. 3 e' abrogato.».

La norma prevede, al comma 1 - nelle more della definizione dell'accordo per il riconoscimento da parte dello Stato alla regione delle ritenute sui redditi delle persone fisiche che hanno residenza fiscale nel territorio della regione nonche' della moratoria dei piani di ammortamento dei mutui contratti con Cassa depositi e prestiti l'accantonamento in un apposito fondo in relazione alle riduzioni delle autorizzazioni di spesa riepilogate nell'allegato 2 per gli importi nello stesso indicati.

2. Anche questa disposizione e' viziata per mancanza di copertura finanziaria e connessa invasione della sfera di competenza statale per il coordinamento della finanza pubblica, come gia' eccepito per l'art. 5.

In primo luogo, si eccepisce che non risultano in essere provvedimenti di riconoscimento da parte dello Stato, a favore della Regione siciliana, di somme a titolo di ritenute sui redditi delle persone fisiche che, hanno residenza fiscale nel territorio della regione, con la conseguenza che l'ipotizzata copertura finanziaria e', oltre che genericamente indicata, del tutto inesistente (cfr. sentenze sopra citate).

In secondo luogo, si rileva che l'allegato 2 citato prevede, tra l'altro, le seguenti riduzioni di spesa:   a) «Quota a carico della regione delle spese per il perseguimento di obiettivi di carattere prioritario e di rilievo nazionale indicati dal Piano sanitario nazionale - cap. 413363» per 62,500 mln di euro sull'anno 2015;   b) «Quota integrativa, a carico della regione, delle assegnazioni di parte corrente del Fondo sanitario nazionale - cap. 413302» per 158,182 mln di euro e 109,275 mln di euro rispettivamente sull'anno 2016 e 2017.

Trattasi, in buona sostanza, della previsione di un minore finanziamento da parte della Regione siciliana della spesa sanitaria (obbligatoria) nella percentuale fissata a proprio carico dalla legislazione vigente (legge n. 296/2006, art. 1, comma 830) ai fini del finanziamento del settore sanitario per l'erogazione da parte della Regione siciliana dei livelli essenziali di assistenza.

La disposizione, pertanto, comporta indebiti oneri a carico della finanza pubblica e si pone in contrasto con gli articoli 81 e 117 della Costituzione; come piu' volte ribadito dalla Corte costituzionale, il vincolo del rispetto dei principi statali di coordinamento della finanza pubblica connessi agli obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi eurounitari, che grava sulle regioni ad autonomia ordinaria in base all'art. 119 della Costituzione, si impone anche alle regioni a statuto speciale nell'esercizio della propria autonomia finanziaria.

In merito agli aspetti sopra evidenziati, si richiama la consolidata giurisprudenza costituzionale che ha sancito la necessita' che tutte le autonomie, ordinarie e speciali, concorrano al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica:   «Questa Corte ha gia' avuto modo di affermare che non e' contestabile "il potere del legislatore statale di imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di spesa degli enti" e che "in via transitoria e in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale" possono anche imporsi limiti complessivi alla crescita della spesa corrente degli enti autonomi (cent. Corte costituzionale n. 36/2004). Tali vincoli, come questa Corte da tempo ha avuto modo di chiarire, devono ritenersi applicabili anche alle autonomie speciali, in considerazione dell'obbligo generale di partecipazione di tutte le regioni, ivi comprese quelle a statuto speciale, all'azione di risanamento della finanza pubblica.» (Corte costituzionale n. 82/2007).

E' appena il caso di notare che la spesa sanitaria e la sua suddivisione fra i bilanci delle autonomie costituisce parte rilevante della finanza pubblica nazionale e che il riconoscimento dell'autonomia legislativa delle regioni in materia di contabilita' e bilancio, quale corollario della loro autonomia finanziaria, non puo' e non deve prescindere dal rispetto dei principi fondamentali e delle norme di coordinamento della materia, siccome previste - appunto - dall'attuale testo dell'art. 117, Cost., che al comma 3° prevede, fra le materie di potesta' concorrente, il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, principi tutti stabiliti in funzione degli obiettivi nazionali e degli obiettivi di finanza pubblica adottati dal paese in virtu' dell'appartenenza dello stesso all'Unione europea (quali ad es. il rispetto del «patto di stabilita'» interno, avente ad oggetto il concorso delle regioni all'osservanza del «patto di stabilita' e crescita» sottoscritto dall'Italia in sede eurounitaria.)   La determinazione regionale censurata, appropriandosi - indirettamente ma inevitabilmente - di fondi statali, viola i principi in materia di potesta' legislativa regionale e si sostanzia nello sviamento dell'esercizio della potesta' legislativa regionale dal fine suo proprio di salvaguardia delle preminenti esigenze della collettivita'.

3. Peraltro, spetta alla legge di stabilita' statale determinare annualmente il livello complessivo delle risorse del Servizio sanitario nazionale al cui finanziamento concorre lo Stato (fabbisogno sanitario).

Detto fabbisogno nazionale, nella sua componente cosiddetta indistinta (una quota del finanziamento e' vincolata al perseguimento di determinati obiettivi sanitari), e' finanziato da varie fonti, fra le quali la compartecipazione della Regione siciliana nella percentuale fissata dalle leggi dello Stato, in sintonia con l'impegno statale di bilancio.

E' evidente che la regione non puo' unilateralmente ridurre la sua quota di partecipazione alla spesa, senza una preventiva legittimazione da parte dello Stato che contribuisce al restante fabbisogno con risorse del proprio bilancio, in funzione di salvaguardia dei livelli di assistenza.

Sotto tutti gli evidenziati profili, quindi, emerge la violazione degli art. 81, comma quarto, e 117, comma terzo, della Costituzione che abbiamo eccepito.

Tanto premesso e considerato, giusta la delibera del Consiglio dei ministri in epigrafe indicata;

 

P. Q. M.

 

Si chiede che la Corte costituzionale adita voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5, commi 1 e 2, e dell'art. 31, anche in relazione a quanto disposto nell'allegato 2, della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della regione Sicilia, supplemento ordinario n. 16 del 15 maggio 2015, avente ad oggetto «Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2015. Legge di stabilita' regionale», per violazione degli articoli 81, comma quarto, e 117, comma terzo, della Costituzione.

Si produrra' copia della delibera del Consiglio dei ministri.

Roma, 14 luglio 2015

L'avvocato dello Stato: Albenzio