RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONI N. 4 DEL 30 APRILE 2015 (PROVINCIA AUTONOMA DI BOLZANO)

Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 30 aprile 2015.

(GU n. 30 del 29.7.2015)

 

Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano (c.f. e p.i. 00390090215), in persona del suo Presidente e legale rappresentante pro tempore, Dott. Arno Kompatscher, rappresentata e difesa, tanto congiuntamente quanto disgiuntamente, in virtu' di procura speciale Rep. n. 24159 del 17 aprile 2015, rogata dal Segretario Generale della Giunta provinciale Dott. Eros Magnago, nonche' in virtu' di deliberazione della Giunta provinciale di autorizzazione a stare in giudizio n. 360 del 31 marzo 2015, dagli avv.ti Renate von Guggenberg (c.f. VNGRNT57L45 A952K - PEC: Renate.Guggenberg@pec.prov.bz.it), Stephan Beikircher (c.f. BKRSPH65E10B160H - PEC: Stephan.Beikircher@pec.prov.bz.it), Cristina Bernardi (c.f. BRNCST64M47D548L - PEC: Cristina.Bernardi@pec.prov.bz.it) e Laura Fadanelli (c.f. FDNLRA65H69A952U - PEC: Laura.Fadanelli@pec.prov.bz.it), tutti del Foro di Bolzano, con indirizzo di posta elettronica avvocatura@provincia.bz.it ed indirizzo di posta elettronica certificata anwaltschaft.avvocatura@pec.prov.bz.it e n. fax 0471/412099, e dall'avv. Michele Costa (c.f. CSTMHL38C30H501R), del Foro di Roma, con indirizzo di posta elettronica costamicheleavv@tin.it e presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Via Bassano del Grappa n. 24, elettivamente domiciliata (indirizzo di posta elettronica certificata: michelecosta@ordineavvocatiroma.org e n. fax 06/3729467);   Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica;   In relazione al verbale del Comando Carabinieri per la Tutela della Salute - NAS di Trento del 23 febbraio 2015, avente ad oggetto la verifica del fenomeno delle «esenzioni» nella sanita'.

 

Fatto

 

1. In data 23 febbraio 2015 il Comando Carabinieri per la Tutela della Salute - NAS di Trento ha effettuato un accesso presso gli uffici dell'Assessorato alla Sanita' della Provincia autonoma di Bolzano.

2. In occasione di tale accesso hanno richiesto di fornire «i dati per anno 2010-2011-2012-2013 e 2014 dei soli totali delle spese sanitarie concesse in regime di esenzione e distinte per prestazioni sanitarie e spedizione di farmaci.»   3. Inoltre, ha acquisito «copia dei provvedimenti adottati dalla Giunta Provinciale, ossia delibera 762 del 21 maggio 2012 e disposizione dell'Assessorato Sanita' di Bolzano del 23 luglio 1997, relativi all'attuazione DM e dei controlli ai sensi art. 1 comma 3 legge 23 dicembre 1994, n. 724».

4. L'operato del Comando Carabinieri per la Tutela della Salute - NAS di Trento di cui al verbale del 23 febbraio 2015 costituisce una palese violazione delle attribuzioni statutarie della Provincia autonoma di Bolzano e delle relative norme di attuazione, in quanto invade gravemente le competenze provinciali in materia.

Pertanto, essi vengono impugnati per i seguenti motivi di

 

Diritto

 

Violazione delle competenze provinciali di cui all'articolo 4, comma 1, n. 7, all'articolo 9, comma 1, n. 10, e all'articolo 16, comma 1, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale del Trentino-Alto Adige/Südtirol), e relative norme di attuazione, tra cui il d.P.R 28 marzo 1975, n. 474, il d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267, e, in particolare, per violazione dell'articolo 4 d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.

1. Lo Statuto speciale del Trentino-Alto Adige/Südtirol (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) attribuisce alla Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol la competenza primaria in tema di «ordinamento degli enti sanitari e ospedalieri» (art. 4, comma 1, n. 7) e riconosce alle Province autonome di Trento e Bolzano la competenza legislativa concorrente in materia di «igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera» (art. 9, comma 1, n. 10) con le connesse potesta' amministrative (art. 16).

2. In particolare, va rilevato che la competenza primaria in tema di ordinamento degli Enti sanitari ed ospedalieri, attribuita ai sensi dell'art. 4, n. 7, dello Statuto Speciale alla Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, e' stata ripartita con l'art. 15 della legge regionale 30 aprile 1980, n. 6, fra la Regione stessa e le Province autonome di Trento e Bolzano nel senso che e' stato attribuito alle Province autonome il controllo sugli atti e sugli organi delle Unita' Sanitarie Locali (U.S.L.): «Il controllo sugli atti e sugli organi dell'unita' sanitaria locale e' esercitato dalla giunta provinciale, ai sensi dell'art. 54 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670. Per le modalita' ed i termini del controllo si applicano le norme di cui alla legge regionale 21 ottobre 1963, n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni. Sono soggette al controllo anche di merito le deliberazioni riguardanti: 1) i regolamenti o provvedimenti di portata generale aventi analoga natura, compresi i regolamenti organici del personale; 2) i bilanci e loro variazioni; 3) i piani ed i programmi annuali e pluriennali; 4) le convenzioni per l'erogazione di prestazioni sanitarie».

3. Non solo. L'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, cosi come modificato dal d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267, in sede di chiusura del c.d. «pacchetto», ha puntualizzato ulteriormente la sfera di competenza fra la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e Bolzano nella materia della sanita', attribuendo alla Regione «la disciplina del modello di organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari» ed alle Province autonome «le potesta' legislative ed amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari» con l'unico limite che «nell'esercizio di tali potesta' esse devono garantire l'erogazione di prestazioni igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standards minimi previsti dalle normative nazionale e comunitaria».

Inoltre, in forza dell'art. 1 del precitato d.P.R. n. 474/1975, la Provincia esercita in materia di igiene e sanita' anche le relative funzioni amministrative e l'art. 3 dello stesso d.P.R., nel quale sono individuate le competenze riservate agli organi statali, non riconosce a quest'ultimi poteri ispettivi o di controllo.

4. A chiusura di tale compiuto assetto normativo per espressa disposizione dell'art. 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, e' stato, inoltre, statuito che «Nelle materie di competenza propria della regione o delle province autonome la legge non puo' attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi gli interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto medesimo».

5. Inoltre, per effetto della riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione, alle Province autonome di Trento e di Bolzano e' stata attribuita la competenza in materia di tutela della salute ai sensi dell'articolo 117, comma terzo, della Costituzione, in combinato disposto con l'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, come confermato, per la Provincia autonoma di Trento e, quindi, valevole anche per l'odierna ricorrente, da codesta Ecc.ma Corte con la sentenza n. 328/2006. Secondo tale sentenza, che richiama anche alcuni precedenti, la sanita' e' ripartita fra la materia di competenza regionale concorrente della tutela della salute, che deve essere intesa come assai piu' ampia rispetto alla precedente materia assistenza sanitaria e ospedaliera (sentenze nn. 181/2006 e 270/2005), e quella dell'organizzazione sanitaria, in cui le regioni possono adottare una propria disciplina anche sostitutiva di quella statale (sentenza n. 510/2002).

6. In relazione all'assetto statutario delle competenze sopra descritto e quale concorso delle Province autonome al riequilibrio della finanza pubblica nazionale, l'articolo 34, comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, prevede che le Province autonome di Trento e di Bolzano provvedono al finanziamento del Servizio sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato, utilizzando prioritariamente le entrate derivanti dai contributi sanitari e dalle altre imposte sostitutive e, ad integrazione, le risorse dei propri bilanci.

7. La giurisprudenza costituzionale, proprio con riferimento alle autonomie speciali, ha riconosciuto il principio secondo il quale «lo Stato, quando non concorre al finanziamento della spesa sanitaria, neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario» (sentenze n. 341/2009 e n. 133/2010) ed a maggior ragione non potrebbe procedere a verifiche e controlli, se non attraverso gli strumenti previsti dalle norme di attuazione.

8. In esecuzione delle sue competenze in ordine alla gestione e vigilanza degli enti sanitari la Provincia autonoma di Bolzano ha riordinato il Servizio sanitario provinciale con la legge provinciale 5 marzo 2001, n. 7, e poi con la legge provinciale 2 ottobre 2006, n. 9, ha creato, modificando la legge provinciale n. 7/2001, un'unica Azienda sanitaria per tutto il territorio della provincia di Bolzano.

9. L'articolo 2 della legge provinciale n. 7/2001 attribuisce alla Giunta provinciale le funzioni di programmazione, indirizzo, controllo e vigilanza. Alla Giunta provinciale competono tra l'altro:   la fissazione delle tariffe delle prestazioni sanitarie erogate in forma diretta nonche' di quelle erogate in forma indiretta (comma 1, lettera f);   l'assegnazione, in base alle esigenze, delle risorse finanziarie e immobiliari destinate al Servizio sanitario provinciale e all'azienda sanitaria (comma 1, lettera h);   il controllo e l'analisi economico-finanziaria dell'impiego delle risorse destinate al Servizio sanitario provinciale in conformita' agli obiettivi della programmazione sanitaria provinciale nonche' la formulazione di linee guida per il finanziamento dei comprensori sanitari, tenuto anche conto della produzione dei medesimi (comma 1, lettera j);   la definizione delle modalita' per la vigilanza e il controllo dell'azienda sanitaria nonche' per la valutazione del raggiungimento degli obiettivi, prevedendo in questo caso le modalita' della partecipazione degli enti locali (comma 1, lettera m);   l'individuazione delle procedure e delle modalita' di verifica dei risultati complessivi dell'azienda sanitaria tramite l'impiego di idonei criteri di controllo gestionale e finanziario e della conformita' degli stessi al Piano sanitario provinciale(comma 1, lettera n).

10. All'articolo 16, cosi' come modificato dalla legge provinciale n. 9/2006, si prevede una dettagliata disciplina per i controlli affidandogli alla stessa Azienda sanitaria: «1. L'azienda sanitaria, in sintonia ed eventualmente ad integrazione delle direttive stabilite dalla Giunta provinciale, attiva un sistema di monitoraggio e controllo sulla qualita' dell'assistenza e sulla appropriatezza delle prestazioni rese, che tiene anche conto:   a) della validita' della documentazione amministrativa attestante l'avvenuta erogazione delle prestazioni e la sua rispondenza alle attivita' effettivamente svolte;   b) della necessita' clinica e appropriatezza delle prestazioni e dei ricoveri effettuati, con particolare riguardo ai ricoveri di pazienti indirizzati o trasferiti ad altre strutture;   c) dell'appropriatezza delle forme e delle modalita' di erogazione dell'assistenza;   d) dei risultati finali dell'assistenza, incluso il gradimento degli utilizzatori dei servizi. Nella valutazione devono essere coinvolti gli interessati.

2. Il rispetto dei programmi di attivita' previsti per ciascuna struttura rappresenta elemento di verifica per la conferma degli incarichi al Direttore generale e ai Direttori di comprensorio sanitario nonche' per la corresponsione di eventuali incentivi di risultato che fossero previsti per il personale con funzioni dirigenziali dipendente dall'azienda sanitaria.»   11. L'articolo 35 della citata legge provinciale n. 7/2001, nel testo attualmente vigente reca disposizioni generali in materia della partecipazione alla spesa sanitaria, come anche l'esenzione dal pagamento del ticket. Si prevede che la Provincia autonoma di Bolzano si attiene ai principi contenuti nella normativa nazionale vigente in materia.

Per le prestazioni rientranti nei livelli uniformi di assistenza sanitaria fissati a livello statale, la Giunta provinciale autorizza l'introduzione, in via sperimentale, del nuovo sistema di partecipazione al costo delle prestazioni e fissa i criteri di esenzione dalla stessa ai sensi dell'articolo 6, comma 1, del d.lgs. 29 aprile 1998, n. 124. Pertanto alla Provincia spetta di conseguenza anche il controllo su tale sistema.

12. L'articolo 8, comma 8, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, dispone espressamente che le Province autonome di Trento e di Bolzano provvedono alle finalita' delle disposizioni di cui allo stesso articolo nel rispetto del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, come modificato e integrato dal d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, e dal d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267. Tra queste finalita' vi e' anche l'esenzione dalla partecipazione alla spesa sanitaria (commi 16 e seguenti, cosi' come introdotti dall'articolo 1, comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n. 724).

13. Con deliberazione n. 762 del 21 maggio 2012 (doc. 4), la Giunta provinciale ha dato attuazione al decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, 11 dicembre 2009, concernente la verifica delle esenzioni dalla partecipazione alla spesa sanitaria per motivi di reddito, e ha emanato apposite linee guida.

14. Sia qui infine permesso di rilevare che l'appena citato D.M. (doc. 5) affida i controlli sul contenuto delle autocertificazioni alle aziende sanitarie locali (cfr. articolo 1, comma 10) e non prevede alcun ulteriore controllo da parte dello Stato sulle esenzioni dalla partecipazione alla spesa sanitaria.

15. Posto queste premesse, risulta, quindi, del tutto evidente che allo Stato, e per esso al NAS di Trento, non spetta alcuna competenza di «verifica» sulle c.d. «esenzioni» presso l'Assessorato alla Sanita' della Provincia autonoma di Bolzano, potendo e dovendo esso acquisire i dati dalla Provincia autonoma di Bolzano in sede di rendiconto (cfr. articolo 10 del d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige per l'istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto»).

La verifica delle c.d. «esenzioni» e', infatti, una palese questione di funzionamento e gestione dell'azienda sanitaria e come tale rientra nella specifica competenza della Provincia autonoma di Bolzano.

16. Del resto, l'articolo 8, comma 16 e seguenti, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, richiamato dai NAS nel contestato verbale, non e' idoneo a fondare l'iniziativa statale, dato che lo stesso comma 8 fa espressamente salve le competenze statutarie delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome.

17. Ancora meno il Comando Carabinieri per la Tutela della Salute - NAS di Trento potra' invocare il novellato art. 117 Cost. quale fondamento delle verifiche da esso effettuate, in quanto la competenza in materia dei controlli delle attivita' delle U.S.L. e' riconosciuta alla Provincia autonoma di Bolzano dallo Statuto speciale di autonomia e dalle relative norme di attuazione.

Secondo l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, le disposizioni della Nuova Costituzione si applicano alle Province autonome solo «per le parti in cui prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a quelle gia' attribuite» (Corte cost. sentt. nn. 377/2002; 408/2002; 48/2003; 103/2003 e 145/2005).

18. Infine, si richiamano anche i precedenti della Corte costituzionale, che si e' gia' espressa nel senso che non spetta alle amministrazioni statali esercitare controlli presso le U.S.L. di Trento e di Bolzano.

Con sentenza n. 228/1993 relativa ad un controllo del Ministero del Tesoro nei confronti di una verifica amministrativa-contabile alla U.S.L. di Merano, la Corte costituzionale ha dichiarato: «Alla luce di queste premesse, anche il potere ispettivo sulle Unita' sanitarie locali, in quanto riconducibile al piu' ampio potere di vigilanza, deve ritenersi riferito - nell'ambito della disciplina vigente per il Trentino-Alto Adige - alle Province autonome, con la conseguente esclusione, stante l'assenza di una previsione specificamente espressa a questo fine dallo Statuto speciale e dalle relative norme di attuazione, di un controllo aggiuntivo quale quello che il Ministro del Tesoro ha dichiarato di voler esercitare sulla base di norme anteriori alla definizione dello speciale ordinamento regionale. E questo tanto piu' ove si consideri che, anche nell'ordinamento del servizio sanitario nazionale di cui alla legge 23 dicembre 1978, n. 833, vengono fatte espressamente salve le competenze spettanti alle Province autonome di Trento e Bolzano (art. 80), mentre la misura della partecipazione dello Stato al controllo e' stata specificamente regolata sia attraverso la presenza di un collegio di revisori, composto di tre membri, uno dei quali designato dal Ministro del Tesoro (art. 15, nel testo modificato dall'art. 13 della legge 26 aprile 1982, n. 181), sia attraverso la rendicontazione trimestrale delle Unita' sanitarie alla Regione o alla Provincia autonoma, con il conseguente obbligo dell'ente locale di fornire gli stessi dati ai Ministeri della sanita' e del Tesoro (art. 50, secondo e terzo comma)».

In seguito, con sentenza n. 182/1997, la Corte costituzionale, decidendo su un altro conflitto di attribuzione sempre in tema di controllo del Ministro del Tesoro presso l'U.S.L. di Trento, ha affermato: «... la circostanza che la finalita' dell'accertamento ispettivo sia il contenimento del costo del lavoro non esclude affatto che la materia sulla quale la disposta ispezione verte, sia proprio quella del funzionamento e della gestione degli enti sanitari, nella quale la competenza provinciale non e' controversa. Altro e', infatti, l'attivita' di gestione degli enti sanitari, che investe ogni profilo della loro attivita', altro sono invece le norme che gli organi preposti alla gestione e ai controlli su di essa sono chiamati ad applicare: quando pure tali norme siano poste dallo Stato nell'esercizio di una competenza propria (e' il caso della disciplina dello stato giuridico dei dipendenti delle Unita' sanitarie locali o quello della assunzione diretta degli invalidi civili), non viene meno la competenza "gestoria" affidata alla Provincia autonoma dall'art. 2, secondo comma, del decreto legislativo emanato con D.P.R. n. 474 del 1975, come modificato dall'art. 1 del d.lgs. n. 267 del 1992. Anche in questo caso viene in considerazione l'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, a mente del quale in materie di competenza della Provincia e' escluso l'esercizio della funzione di vigilanza da parte degli organi statali, essendo tale funzione rimessa alla stessa Provincia».

Infine, con sentenza n. 80/2007 la Corte costituzionale, decidendo su un altro conflitto di attribuzione sempre in tema di controllo del Nucleo antisofisticazioni e sanita' (NAS) di Trento sulla verifica delle liste di attesa ha confermato la precedente giurisprudenza.

Ad abundantiam occorre qui sottolineare che l'adita ecc.ma Corte costituzionale ha ribadito nella sentenza n. 237/2014 tale pregressa giurisprudenza statuendo: «6.1. - Questa Corte ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale di norme che attribuivano ad apparati ispettivi dell'amministrazione centrale poteri di verifica sul complesso delle attivita' amministrative e finanziarie degli enti territoriali (sentenze n. 39 del 2014 e n. 219 del 2013).

Siffatte previsioni, infatti, eccedono i limiti del legittimo intervento del legislatore statale, in quanto attribuiscono «non gia' ad un organo magistratuale terzo quale la Corte dei conti, bensi' direttamente al Governo un potere di verifica sull'intero spettro delle attivita' amministrative e finanziarie degli enti locali, sottraendolo, in tal modo, illegittimamente all'ambito riservato alla potesta' normativa di rango primario delle ricorrenti Regioni autonome» (sentenza n. 39 del 2014).

6.2. - Con specifico riguardo alle Province autonome di Trento e di Bolzano, poi, questa Corte ha riconosciuto la spettanza ad esse del potere ispettivo sulle Unita' sanitarie locali, in quanto riconducibile al piu' ampio potere di vigilanza, con la conseguente esclusione di un controllo aggiuntivo da parte del Ministero del tesoro (sentenze n. 182 del 1997 e n. 228 del 1993).»

 

P.Q.M.

 

Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato esercitare controlli presso l'Assessorato alla Sanita' della Provincia autonoma di Bolzano per la verifica dei totali delle spese sanitarie concesse in regime di esenzione e distinte per prestazioni sanitarie e spedizione di farmaci per gli anni 2010-2011-2012-2013 e 2014 e per l'effetto annullare il verbale del Comando Carabinieri per la Salute - NAS di Trento del 23 febbraio 2015 con la relativa richiesta dati.

Si depositano con il presente atto, oltre al verbale impugnato, i seguenti ulteriori documenti:   1) deliberazione della Giunta provinciale di Bolzano n. 360 dd. 31 marzo 2015;   2) procura speciale Rep. n. 24159 del 17.4.2015;   3) verbale dei NAS di Trento dd. 23.2.2015;   4) deliberazione della Giunta provinciale di Bolzano n. 762 del 21 maggio 2012 (estratto B.U. n. 22/I-II del 29/05/2012);   5) D.M. 11 dicembre 2009 (estratto G.U. 30 dicembre 2009, n. 302).

Bolzano-Roma, 20 aprile 2015

avv. Renate von Guggenberg - avv. Cristina Bernardi - avv. Stephan Beikircher - avv. Laura Fadanelli - avv. Michele Costa