Capitolo Quinto

La Riforma dell’Autonomia Statutaria

 

Sommario: 1. I precedenti tentativi di riforma - 2. La legge costituzionale n. 1 del 1999

 

 

1.     I precedenti tentativi di riforma

 

Dopo aver esaminato la disciplina costituzionale, ormai previgente, relativa agli Statuti regionali e prima di analizzare la nuova normativa, introdotta con l. cost. n. 1 del 1999, è opportuno un cenno ai precedenti tentativi di riforma dell’autonomia statutaria[1] che, per vari motivi, non hanno avuto esito positivo ma che sono comunque espressione di una volontà di rinnovamento e, specie i più recenti, costituiscono il fondamento della novella costituzionale in esame.

La Costituzione Repubblicana, infatti, non ha finora subito modifiche di vasta portata concernenti organicamente più norme ed istituti o addirittura un’intera Parte, ma soltanto novelle relative a singoli articoli[2] che non hanno inciso sull’impianto complessivo adottato dall’Assemblea Costituente.

L’esigenza di modificare alcuni aspetti fondamentali dell’assetto politico-istituzionale repubblicano, peraltro, è stata avvertita fin dagli anni Ottanta, quando nel corso della IX legislatura venne istituita una «Commissione bicamerale per le riforme istituzionali»,[3] la cd. “Commissione Bozzi”, la quale terminò i lavori con una relazione finale contenente una serie di proposte su vari temi, mai prese in esame dalle Camere.

In relazione alla potestà statutaria delle Regioni, considerata all’interno della più vasta tematica del sistema delle autonomie,[4] la Commissione si limitava ad auspicare l’adozione di strumenti costituzionali e legislativi per ottenere «un più preciso riconoscimento e una esplicita garanzia dell’autonomia organizzativa delle regioni»,[5] senza peraltro precisare ulteriormente quali modifiche fossero necessarie rispetto al sistema in vigore.

Nel corso degli anni Novanta, poi, sia nella classe politica che nella società civile è cresciuta la percezione della necessità di procedere alle riforme istituzionali ed, allora, si sono registrati ripetuti tentativi di modificare la Parte Seconda della Costituzione.

Durante l’XI legislatura, infatti, è stata nuovamente istituita una «Commissione parlamentare per le riforme istituzionali»,[6] la cd. “Commissione De Mita-Jotti”, che aveva il compito di elaborare un progetto organico di riforma della Parte Seconda della Costituzione e che ha concluso i suoi lavori approvando un testo redatto in articoli, arenatosi poi nelle Aule parlamentari.

In relazione al sistema delle autonomie, il progetto di questa Commissione proponeva di mantenere la distinzione tra Regioni “speciali” e Regioni “ordinarie”, mentre introduceva rilevanti novità per la potestà statutaria di queste ultime:[7] in particolare, per quanto riguarda il profilo procedimentale, non si considerava opportuna la necessità che lo Statuto venisse approvato «con legge della Repubblica».[8] L’ambito di competenza materiale, poi, rimaneva sostanzialmente[9] quello previsto dall’originario art. 123 Cost., ma si riconosceva a ciascuna Regione la possibilità di scegliere la propria forma di governo ed il relativo sistema elettorale, anche in difformità dal “modello tipo”[10] previsto rispettivamente dalle nuove norme costituzionali e dalla legge statale “organica”,[11] purché le relative disposizioni statutarie e la legge elettorale fossero approvate con la maggioranza dei due terzi dei consiglieri regionali.

In tal modo, quindi, si perseguiva l’intento di rafforzare l’autonomia regionale poiché, sotto il delicato profilo del sistema politico-istituzionale delle Regioni, mentre da un lato si predisponeva un modello uniforme, dall’altro si contemplava la prospettiva di potenziali e profonde differenze tra le varie realtà locali.[12]

All’inizio della XII legislatura, poi, è stato istituito dal Governo un                 «Comitato di studio sulle riforme istituzionali, elettorali e costituzionali»,[13] il cd. “Comitato Speroni”, che si è occupato soltanto di “forma di Stato” e “forma di Governo” ed ha concluso i suoi lavori redigendo un progetto di legge di revisione costituzionale, anch’esso peraltro mai esaminato dal Parlamento.

Il “Comitato Speroni” proponeva di superare la distinzione tra Regioni “speciali” ed “ordinarie”, prevedendo quindi un’unica disciplina della potestà statutaria. Anche in questa ipotesi di riforma, il procedimento formativo dello Statuto si svolgeva soltanto all’interno della Regione: iniziava, infatti, con l’adozione del testo statuario a maggioranza assoluta dei componenti l’Assemblea regionale e si concludeva con la necessaria approvazione mediante referendum popolare.[14]

In relazione alla competenza materiale dello Statuto, questa proposta stabiliva che la Carta statutaria disciplinasse «la forma di governo della regione», definisse «l’autonomia normativa dei Comuni e delle Province» e prevedesse  «altresì organi e procedure ai fini di attuare e garantire le autonomie».[15] Ciascuna Regione, quindi, avrebbe potuto scegliere la propria forma di governo, pur essendo quest’ultima in parte «costituzionalmente determinata»,[16] in quanto le “nuove” norme costituzionali indicavano in modo vincolante gli organi della Regione e le rispettive funzioni.

Il “Comitato Speroni” proponeva, inoltre, che il sistema elettorale regionale costituisse oggetto di potestà legislativa esclusiva della Regione, in modo da evitare che lo Stato potesse porre vincoli, anche solo indiretti, alla scelta della forma di governo attraverso condizionamenti al sistema elettorale.

Nella XIII legislatura è stata di nuovo istituita una «Commissione parlamentare per le riforme costituzionali»,[17] la cd. “Commissione D’Alema”, alla quale è stato assegnato il compito di presentare un progetto di legge di revisione organica della Parte Seconda della Costituzione. Tale commissione, suddivisa poi in quattro comitati corrispondenti alle diverse tematiche affrontate, ha concluso i lavori in due tempi: nel giugno 1997, infatti, è stato presentato alle Camere un primo progetto di legge costituzionale[18] e successivamente, nel novembre dello stesso anno, è stato licenziato un secondo testo,[19] rielaborato a seguito dei moltissimi emendamenti proposti dalle varie forze politiche.

Nel Comitato “Forma di Stato” si è discusso prioritariamente se accedere ad un regionalismo differenziato, secondo il modello spagnolo, o se mantenere invece l’attuale distinzione tra Regioni “ordinarie” e “speciali”. Nel primo caso,[20] lo Statuto avrebbe disciplinato non solo la forma di governo e l’organizzazione regionale ma anche la ripartizione delle competenze tra Stato e Regione e, quindi,  sarebbe stato proposto dall’assemblea regionale ed approvato dal Parlamento con legge costituzionale. Nella seconda ipotesi,[21] invece, la competenza materiale degli Statuti “ordinari” sarebbe rimasta limitata ai soli profili organizzativi e, quindi, il relativo procedimento di formazione avrebbe potuto diventare completamente autonomo, esaurendosi all’interno della Regione.

Nel Comitato, e poi in Commissione, è prevalso quest’ultimo orientamento, per cui il progetto di revisione presentato[22] alle Camere conferma la dicotomia tra Regioni di diritto comune e Regioni ad autonomia differenziata. Per queste ultime, dunque, la proposta non comporta alcuna novità, continuando ad essere disciplinate dai rispettivi Statuti speciali.

In relazione alla potestà statutaria delle Regioni ordinarie, invece, si registrano innovazioni sostanziali. Sotto il profilo procedimentale, non si prevede più che lo Statuto, deliberato dal Consiglio regionale, debba poi essere approvato con «legge della Repubblica» ma si introduce un meccanismo analogo a quello previsto dall’art. 138 Cost. per le leggi costituzionali. Infatti, secondo l’art. 60 2°comma della “nuova” Costituzione ipotizzata dal Progetto in esame, «lo Statuto è approvato e modificato con legge dall’Assemblea regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi». Si aggiunge inoltre che lo Statuto, prima della promulgazione, può essere sottoposto a referendum confermativo, qualora entro tre mesi dalla sua approvazione ne facciano richiesta i soggetti legittimati.[23]

Se ne deduce, quindi, che il nuovo Statuto “ordinario” viene inequivocabilmente considerato dalla “Commissione D’Alema” come una fonte regionale del diritto, ponendo così fine all’incertezza relativa all’imputazione formale di tale fonte ed alla relativa questione che ha profondamente diviso la dottrina.[24]

In relazione ai limiti funzionali, invece, va sottolineata l’eliminazione del vincolo dell’«armonia con la Costituzione e con le leggi della Repubblica», che ha suscitato enormi problemi e vivaci discussioni circa la “corretta” interpretazione di tale limite e le relative conseguenze sull’autonomia statutaria.[25]

Per quanto riguarda poi i contenuti statutari, il Progetto dapprima stabilisce genericamente che «lo Statuto definisce i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento»[26] della Regione e, di seguito,[27] elenca in modo dettagliato gli ambiti precisi di competenza materiale: la forma di governo della Regione; i casi di scioglimento anticipato dell’Assemblea regionale; la formazione degli atti normativi regionali, con particolare riferimento alla partecipazione ad essi dei Comuni e delle Province; l’iniziativa popolare degli atti normativi e la richiesta di referendum;

i principi generali dell’autonomia finanziaria e tributaria della Regione; infine, i principi generali della contabilità e del bilancio regionale.

La “Commissione D’Alema”, inoltre, riconoscendo implicitamente l’esistenza di una stretta connessione tra forma di governo e sistema elettorale,[28] attribuisce alla Regione una potestà legislativa esclusiva in materia elettorale, con i soli vincoli che la legge elettorale venga approvata «a maggioranza assoluta dei componenti l’Assemblea regionale»[29] e rispetti i «principi di democraticità, rappresentatività e stabilità di governo».[30]

Occorre peraltro rilevare che il progetto di revisione costituzionale presentato dalla “Commissione D’Alema” non prevede, nella procedura di formazione degli Statuti, alcuna forma di coinvolgimento degli Enti locali. Ciò è degno di nota, in particolare, se si considera la funzionalità complessiva del sistema delle autonomie nell’ambito regionale ed il fatto che la Regione incide concretamente sulla distribuzione delle funzioni amministrative tra i diversi livelli locali di governo.[31]

L’ultimo tentativo, senza esito, di riforma dell’autonomia statutaria è rappresentato dalla cd. “bozza D’Alema-Amato”,[32] un disegno di legge costituzionale d’iniziativa governativa che si propone di modificare soltanto il Titolo V della Costituzione, raccogliendo per questa parte la pesante eredità del Progetto licenziato dalla “Commissione D’Alema”, del quale quindi ripropone l’impianto fondamentale, pur apportandovi alcune correzioni e modifiche.

Per quanto riguarda gli Statuti regionali, infatti, il contenuto rimane sostanzialmente quello delineato dalla “Commissione D’Alema” con l’aggiunta, tra gli ambiti specifici di competenza materiale, della disciplina relativa alla          «composizione e funzionamento del Consiglio delle autonomie locali».[33]

Il procedimento di formazione, invece, è parzialmente diverso in quanto - probabilmente proprio per rimediare al mancato coinvolgimento degli Enti locali  poco sopra rilevato - si propone che lo Statuto venga predisposto dal Consiglio regionale «integrato dai Presidenti delle Province, dai Sindaci dei Comuni capoluogo e da altri Sindaci eletti dai Sindaci della regione in modo che, complessivamente, il numero dei rappresentanti delle autonomie territoriali sia pari a quello dei componenti il Consiglio regionale».[34] L’approvazione finale, peraltro, spetta al Consiglio regionale, in composizione ordinaria, che delibera a maggioranza assoluta dei suoi componenti. Inoltre, non si prevede più la doppia approvazione del testo statutario, che però viene sempre sottoposto a referendum popolare, senza la necessità quindi dell’apposita richiesta da parte di soggetti qualificati. 

 

 

2.     La legge costituzionale n. 1 del 1999

 

La riforma della potestà statutaria delle Regioni “ordinarie” è intervenuta con legge costituzionale 22 novembre 1999 n. 1, rubricata «Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni», che ha modificato anche la disciplina costituzionale[35] relativa alla forma di governo regionale.

Dal mondo politico e dagli organi di informazione, peraltro, la l. cost. 1/99 è stata salutata soprattutto come la normativa che, finalmente, introduce l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale.[36]

Tale “lettura” della riforma, in verità, se da un lato è «riduttiva»,[37] dall’altro non è del tutto esatta: la legge in esame, infatti, contiene disposizioni relative non solo al Presidente della Giunta ma anche alla forma di governo ed al sistema elettorale regionale, oltre all’autonomia statutaria. In ordine alle modalità di elezione del Presidente della Giunta, poi, la novella costituzionale prevede tre diverse discipline: una prima, «transitoria»,[38] che introduce effettivamente l’elezione diretta, ma è destinata a valere soltanto «fino alla data di entrata in vigore dei nuovi statuti e delle nuove leggi elettorali»;[39] una seconda, «virtuale»,[40] che conferma il principio dell’elezione diretta, «salvo che lo Statuto regionale disponga diversamente»[41] ed, infine, una disciplina «definitiva»[42] che sarà quella contenuta nei futuri Statuti, ai quali il legislatore costituzionale ha esplicitamente rimesso la scelta della forma di governo regionale e delle modalità di elezione del Presidente della Giunta, pur ponendo alcuni vincoli alla discrezionalità delle Regioni.

Limitandosi, qui, ad indicare sinteticamente le novità introdotte dalla l. cost. 1/99, si rileva che questa, in primo luogo, ha inciso sulle funzioni degli organi regionali, da un lato sottraendo ai Consigli la potestà regolamentare e dall’altro rafforzando il ruolo del Presidente della Giunta, che ora «dirige la politica della Giunta e ne è responsabile».[43] La novella costituzionale ha previsto, poi, esplicitamente che lo Statuto disciplini la «forma di governo» regionale - anche se i casi di scioglimento anticipato del Consiglio regionale sono stabiliti direttamente dall’art. 126 Cost. - e quindi ha riconosciuto alla Regione potestà legislativa concorrente in ordine al relativo sistema elettorale,[44] in virtù della naturale connessione di quest’ultimo con la forma di governo.

Per quanto riguarda in particolare la potestà statutaria, il legislatore costituzionale del ’99 ha riformulato completamente l’art. 123 Cost.. Ha previsto, infatti, un “nuovo” procedimento di formazione degli Statuti che non contempla più l’approvazione statale; ha eliminato il vincolo dell’«armonia con le leggi della Repubblica»; ha ridefinito la competenza materiale dello Statuto, che ora disciplina «la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento» della Regione, oltre a regolare l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione di leggi e regolamenti regionali, come già previsto dalla normativa costituzionale previgente. 

Prima di analizzare dettagliatamente i diversi aspetti della “nuova” potestà statutaria, si ritiene opportuno un breve esame dei lavori preparatori della l. cost. 1/99, per comprenderne meglio la ratio ed, in particolare, cogliere l’intenzione che ha mosso il legislatore costituzionale, in quanto tali elementi costituiscono indispensabili fattori interpretativi di ogni normativa.

La l. cost. 1/99 ha attraversato un iter parlamentare piuttosto lungo ed articolato che trova la propria origine in più proposte di legge costituzionale,[45] tutte mirate a permettere l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale – modificando, quindi, in tal senso l’art. 122 ultimo comma Cost. -  per completare quel processo riformatore avviato con la l. 81/93, relativa all’elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia, e proseguito con la l. 43/95, relativa al sistema elettorale regionale, che si è proposto di assicurare maggiore stabilità ed efficienza agli organi di governo delle autonomie locali, creando un loro rapporto «immediato» con il corpo elettorale.[46]

Tali proposte di legge sono state presentate alla Camera dei Deputati insieme ad un’altra[47] di più ampia portata che mirava a raccordare la modifica dell’art. 122 ultimo comma Cost. con altre disposizioni costituzionali, tra le quali quelle relative alla potestà statutaria delle Regioni. Sono state poi assegnate alla Commissione Affari costituzionali in sede referente, dove si è predisposto un testo unificato che tenesse conto di tutti i progetti di legge sull’argomento e, quindi, prevedesse anche la revisione dell’art. 123 Cost..

Constatata,[48] infatti, ancora di recente da un lato l’impossibilità politica di procedere ad una riforma organica dell’intera Parte Seconda della Costituzione e dall’altro la necessità improrogabile di rinnovare funditus l’assetto istituzionale repubblicano, il Parlamento ha sperimentato in quest’occasione un metodo basato sulla gradualità delle riforme costituzionali, puntando così sulla “politica dei piccoli passi” per cercare di realizzare comunque la riforma delle istituzioni in senso federale.

Il relatore della Commissione, presentando il progetto di legge unificato all’Aula, ha infatti spiegato che si trattava di «una prima articolazione federale dello Stato» e pertanto la sua approvazione avrebbe costituito «un segmento importante del disegno di innovazione delle nostre istituzioni».[49] Con tale riforma costituzionale, infatti, si sono voluti perseguire due obiettivi di rilievo: da un lato, una maggiore stabilità dell’Esecutivo regionale; dall’altro, una maggior autonomia delle Regioni, alle quali si è riconosciuta la facoltà di scegliere la propria forma di governo, da delinearsi poi attraverso i rispettivi Statuti.[50] Peraltro, si aggiunge, «il legislatore costituzionale non poteva e non doveva esimersi dall’indicare una strada capace di assicurare la necessaria stabilità di governo e la democraticità delle istituzioni»[51] e, quindi, con l’art. 122 ultimo comma Cost. ha “suggerito”[52] l’elezione diretta del Presidente della Giunta (in conformità a quanto previsto dal legislatore ordinario per Comuni e Province), consentendo però che «lo Statuto regionale disponga diversamente». Si contempla, in questo modo, una possibile differenziazione dei modelli istituzionali tra le varie realtà regionali, in conformità con la ratio federalista del complessivo disegno riformatore.

Il progetto di legge licenziato dalla Commissione Affari Costituzionali corrisponde, sostanzialmente, a quello poi approvato in doppia deliberazione da entrambe le Camere, anche se nel corso dell’iter parlamentare sono state introdotte alcune modifiche. Degne di nota sono l’aggiunta, da parte dell’Aula della Camera,[53] nel vigente art. 121 ultimo comma Cost., dell’espressione «Il presidente della Giunta […] dirige la politica della Giunta e ne è responsabile» e la sottrazione ai Consigli regionali della potestà regolamentare, proposta invece dal Senato.[54]

I primi commenti della dottrina alla l. cost. 1/99, pur nella varietà delle interpretazioni relative alle singole norme e con alcune differenze di valutazione,[55] sono unanimi nel separare il giudizio sugli obiettivi della riforma e, dunque, sulle intenzioni del legislatore costituzionale, da quello riguardante invece la tecnica legislativa utilizzata, che incide notevolmente sui contenuti effettivi della novella costituzionale.

Da un lato, infatti, si riconosce che la riforma rappresenta «una delle principali revisioni costituzionali realizzate negli ormai più di cinquant’anni di vita della Costituzione italiana del 1948»,[56] in quanto si è realizzata una completa trasformazione, formale e sostanziale, degli Statuti “ordinari” oltre ad una modifica profonda della forma di governo regionale. Si aggiunge che «con la L. cost. 22 novembre 1999, n. 1, è stata segnata una tappa importante nel lungo e travagliato cammino che, verosimilmente, condurrà a rivedere profondamente l’intelaiatura fondamentale dell’ordinamento italiano».[57] Alcuni Autori, poi, considerano esplicitamente la novella costituzionale in esame come «il primo acconto di quella riforma in senso federale dello Stato, che è in cantiere da quasi dieci anni»,[58] confermando così quanto ribadito più volte durante i lavori preparatori. Con particolare riferimento alla potestà statutaria, si è sostenuto che la citata legge costituzionale determina l’apertura di una «nuova stagione “costituente”»[59] per le Regioni: queste ultime, infatti, dovranno provvedere all’elaborazione di nuovi Statuti, attraverso i quali ridefinire i rapporti con gli Enti locali, con l’Unione Europea e, non ultima, con la comunità regionale, quindi, individuare la forma di governo e l’organizzazione amministrativa ritenuta più idonea, in relazione alle particolarità locali.

Dall’altro lato, la dottrina, nell’esaminare in modo puntuale e specifico le nuove disposizioni costituzionali, muove unanimemente aspre critiche e solleva seri dubbi nei confronti della disciplina contenuta nella l. cost. 1/99, che costituisce «un esempio non propriamente edificante di drafting costituzionale».[60] Alcuni Autori, infatti, sottolineano che tale normativa, pur potendo essere qualificata come «fortemente innovativa rispetto al passato»,[61] in realtà «lungi dal presentarsi quale insieme coerente e razionale di disposizioni provviste di un solo significato normativo, rischia di alimentare non pochi e rilevanti dubbi interpretativi».[62] Altri, poi, ritengono addirittura che «molta parte della nuova disciplina nasca nel segno dell’incertezza e dell’ambiguità, per mera sciatteria tecnica, per insufficiente riflessione, quando non per scelta deliberata».[63]

Nell’esaminare, di seguito, le varie novità introdotte dalla l. cost. 1/99, in particolare quelle relative all’autonomia statutaria, si cercherà di dar conto delle ambiguità ed incertezze denunciate e, quindi, di indicare le diverse soluzioni interpretative elaborate dalla dottrina.

Occorre peraltro ribadire, come è stato autorevolmente sostenuto, che, per una corretta valutazione della riforma costituzionale qui considerata, «siamo oggi obbligati ad una duplice attesa: innanzitutto, della riscrittura degli Statuti, ai quali è espressamente devoluto il compito di ridefinire l’assetto istituzionale proprio di ciascuna regione […] e, secondariamente, del modo complessivo con cui disciplina costituzionale e disciplina statutaria, nella loro considerazione e reciproca integrazione, verranno in concreto a prendere forma nell’esperienza, da ciò soltanto, in ultima istanza, potendosi cogliere, come sempre, i lineamenti del volto delle nuove (o rinnovate) regioni».[64]

In conclusione, si può comunque convenire con chi ritiene che il legislatore costituzionale, approvando tale riforma, abbia inteso valorizzare, sia sul piano formale-procedimentale che su quello sostanziale, lo strumento statutario, che «dovrebbe far da volano per il rilancio complessivo dell’autonomia regionale».[65]



[1] Sul tema della riforma dell’autonomia statutaria si possono consultare, oltre agli scritti citati in questo Capitolo: Fulvio Mastropaolo, Revisione della Costituzione ed autonomia regionale, in «La giurisprudenza italiana», pt. IV, 1997, cc. 52-66; Gianfranco Mor, La revisione costituzionale dell’ordinamento regionale: materie, apparato, potestà statutaria, in «Amministrare», 1992, pp. 357-386; Id., La riforma degli Statuti delle Regioni ad autonomia ordinaria, in «Confronti», 1994, pp. 19-28; Antonio Ruggeri, Gli statuti delle Regioni di diritto comune e le loro possibili revisioni tra Costituzione vigente e prospettive di una nuova (o rinnovata) Costituzione, in «Rivista di Diritto Costituzionale», 1998, pp. 235-295.

[2] Dal 1948 alla legge cost. 1/99 gli articoli della nostra Carta fondamentale che hanno subito modifiche sono: artt. 10, 26, 56, 57, 60, 79, 96, 131, 134, 135.

Modifiche al Titolo V della Parte Seconda della Costituzione (tranne gli artt. 121, 122 e 126) sono state poi introdotte dal progetto di legge costituzionale approvato definitivamente dal Parlamento in data 8 marzo 2001, confermato dal referendum costituzionale tenutosi il 7 ottobre 2001 ed ora in attesa di essere promulgato e quindi pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.

[3] Tale Commissione venne istituita il 12 ottobre 1983, con una mozione approvata sia dalla Camera che dal Senato, e terminò i suoi lavori il 29 gennaio 1985 con una relazione conclusiva, ma non anche con l’elaborazione  di un progetto di legge costituzionale redatto in articoli. Come ricorda Francesco Teresi, La strategia delle riforme – La tormentata revisione della Costituzione repubblicana. Materiali di studio, Giappichelli, Torino, 1998, p. 39, l’impostazione di fondo di questa prima Commissione bicamerale era piuttosto “moderata” in quanto, nella relazione conclusiva, si propose «un progetto di riforma che rivedesse, anche in misura incisiva, taluni aspetti dell’ordinamento istituzionale, senza tuttavia revocare in dubbio i valori e l’impianto della Costituzione del 1948», scartando quindi il progetto di «un più radicale mutamento del sistema dei pubblici poteri, tale da superare la forma di governo democratico-parlamentare e da avviare il paese verso una “seconda Repubblica”».

[4] F. Teresi, ivi, p. 48, ricorda come sul tema delle autonomie, la “Commissione Bozzi”            «ritenne opportuno accantonare l’ipotesi di una riforma globale del rapporto Stato-Regioni-Enti locali sub regionali ed ha limitato la sua attenzione  ad alcuni interventi istituzionali di carattere attuativo di norme costituzionali o perfezionativo di esse, come ad es. il potenziamento della Conferenza Stato-Regioni quale organo di raccordo Regioni-Governo o la trasformazione del Commissario di Governo in centro di coordinamento e di impulso di tutte le attività degli organi periferici dello Stato nel territorio regionale».

[5] Così si esprimeva sul punto la “Commissione Bozzi” nella relazione conclusiva, come riportata da F. Teresi, ivi, p. 49. Degno di nota è anche il fatto che si ritenesse opportuna «la possibilità di inserire nella Giunta regionale elementi esterni al rispettivo Consiglio, oggi inibita dalla formulazione dell’u.c. dell’art. 122 Cost.».

[6] Tale Commissione bicamerale fu istituita nel giugno 1992 con deliberazione identica dei due rami del Parlamento e venne poi disciplinata con l. cost. 6 agosto 1993, n. 1, che ne definì precisamente le funzioni. Terminò, quindi, i lavori consegnando alle Camere un “Progetto di legge costituzionale” di “revisione della parte seconda della Costituzione”, che peraltro non comprendeva il settore delle garanzie. Sul punto si vedano, in particolare: F. Teresi, ivi, pp. 104-105; Franco Pizzetti, Federalismo, Regionalismo e Riforma dello Stato, Giappichelli, Torino, 1998, p. 113.

[7] Così riporta, infatti, F. Pizzetti, ivi, p. 114.

[8] In questo senso, invece, disponeva l’art. 123 Cost. secondo il testo ormai previgente.

[9] In questo senso F. Pizzetti, op. cit., p. 114. Peraltro Quirino Camerlengo, Le fonti regionali del diritto in trasformazione – Considerazioni in margine alla L. Cost. 22 novembre 1999 n. 1, Giuffrè, Milano, 2000, p. XI, precisa che «nel progetto della Commissione De Mita-Jotti […]  si amplia il contenuto necessario dello Statuto ordinario, soprattutto per ciò che concerne le consultazioni referendarie dallo stesso configurabili».

[10] Tale espressione viene utilizzata da F. Pizzetti, ibidem.

[11] Su tale nuovo istituto, creato nell’ambito del Progetto di legge costituzionale in esame, si veda quanto indicato in F. Pizzetti, ivi, pp. 114-116.

[12] Così ricorda, ancora, F. Pizzetti, ivi, p. 115.

Come si può agevolmente notare, in questa proposta, sono già presenti in nuce molti elementi di novità poi introdotti dalla l. cost. 1/99.

[13] Il Comitato governativo fu istituito con D.P.C.M. 14 luglio 1994 ed era composto da sedici docenti universitari. Presieduto dall’allora Ministro per le riforme istituzionali, sen. Francesco Speroni, concluse i suoi lavori il 21 dicembre dello stesso anno con la redazione di un progetto di revisione costituzionale, composto da cinquanta articoli, riguardante la forma di Stato e la forma di governo. Per notizie più dettagliate sul “Comitato Speroni” e la sua attività si possono consultare, ex multis: F. Pizzetti, ivi, pp. 120-134; F. Teresi, op. cit., pp. 107-132.

[14] Così riportano F. Pizzetti, ivi, p. 127 e  Q. Camerlengo, op. cit., p. XI, il quale sottolinea come il “Comitato Speroni” abbia inteso ribadire la tendenza a «valorizzare l’autonomia statutaria delle Regioni ordinarie sopprimendo l’approvazione legislativa da parte del Parlamento».

[15] Così riporta F. Pizzetti, ivi, pp. 124-127, il quale precisa che il progetto del “Comitato Speroni”, malgrado rimetta agli Statuti regionali la definizione dell’autonomia normativa dei Comuni e delle Province, prevede poi che «con legge sono ripartite tra Regioni, Province, Comuni ed altri enti locali le funzioni amministrative nelle materie di competenza legislativa regionale, secondo il criterio di sussidiarietà». L’Autore sottolinea che quest’ultima norma «tende a perpetuare il ruolo dello Stato nell’attribuzione delle competenze amministrative secondo criteri di “uniformità” che contrastano nettamente con la logica delle “differenze” implicita invece nell’attribuzione agli Statuti regionali dei poteri prima ricordati».

[16] Il progetto del “Comitato Speroni” stabilisce infatti che «sono organi della Regione: il Parlamento regionale, il Governo e il Presidente della Regione» e che il Parlamento esercita la potestà legislativa, mentre il Presidente ed il Governo regionale sono organi esecutivi della Regione. Così, ancora, F. Pizzetti, ivi, p. 128.

[17] Tale Commissione bicamerale, composta da settanta parlamentari (metà deputati e metà senatori), inizia i lavori il 4 febbraio 1997 e li conclude il 4 novembre dello stesso anno. Venne istituita con l. cost. 24 gennaio 1997, n. 1, che peraltro ha disciplinato anche tutto l’iter dei lavori della Commissione stessa ed il relativo procedimento di revisione costituzionale di fronte alle Camere, con modifiche al procedimento di cui all’art. 138 Cost.. Ulteriori notizie sulla  “Commissione D’Alema” e la sua attività possono essere lette in: F. Pizzetti, ivi, pp. 135-155; F. Teresi, op. cit., pp. 137-26; Vincenzo Atripaldi - Raffaele Bifulco (a cura di), La Commissione parlamentare per le riforme costituzionali della XIII legislatura, Giappichelli, Torino, 1998.

[18] XIII legislatura – Atto Camera n. 3931 e Atto Senato n. 2583.

[19] XIII legislatura – Atto Camera n. 3931-A e Atto Senato n. 2583-A.

Un commento su tale progetto di legge costituzionale può essere letto in Alberto Martinelli (presentazione di), Il progetto di legge costituzionale di ordinamento federale della Repubblica, in «Il nuovo governo locale», 1998, pp. 125-153.

[20] In questo senso muoveva la proposta del relatore D’Onofrio, che sosteneva l’«ipotesi di una forma di Stato asimmetrica realizzabile proprio attraverso la configurazione di una potestà statutaria  dai contenuti variabili perché contrattati direttamente da ciascuna Regione con lo Stato». Così ricorda Raffaele Bifulco, La potestà statutaria regionale, in V. Atripaldi – R. Bifulco (a cura di), La Commissione parlamentare per le riforme costituzionali della XIII legislatura, cit., pp. 89 e 94.

[21] R. Bifulco, ivi, p. 98, ricorda come «il pericolo di un assetto del riparto di competenze a geometria variabile sul tipo dello Stato autonomico spagnolo fosse denunciato da varie parti. Da parte dei più accesi sostenitori del federalismo si criticava poi la sottoposizione dello Statuto all’approvazione con legge costituzionale dello Stato». Per questi motivi, quindi, molti erano i fautori della seconda ipotesi, che alla fine prevalse.

[22] Si fa qui riferimento al testo presentato il 4 novembre 1997, perché è quello definitivo, ma sul punto non vi sono differenze rispetto al primo testo licenziato dalla “Commissione D’Alema”.

Per approfondimenti sulla forma di Stato proposta dalla “Commissione D’Alema” nel testo licenziato il 30 giugno 1997, si può consultare Giuseppe Zaccaria (a cura di), Riflessioni sulla forma di Stato proposta dalla Commissione bicamerale, CEDAM, Padova, 1998.

[23] I soggetti legittimati a richiedere il referendum confermativo sono indicati in «un trentesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti l’Assemblea regionale». Va sottolineato che, nel secondo testo presentato alle Camere, il Progetto della “Commissione D’Alema” prevedeva che tale referendum fosse sempre possibile sol che fosse richiesto, mentre nel primo testo si stabiliva, similmente a quanto prescritto dall’art. 138 Cost., che «non si fa luogo a referendum se lo Statuto è approvato nella seconda deliberazione a maggioranza dei due terzi dei componenti l’Assemblea regionale» (art. 61 2°comma).

Per un commento sulla riforma della potestà statutaria, delineata dal primo testo licenziato dalla “Commissione D’Alema”, si può consultare: Francesca Migliarese, La potestà statutaria delle Regioni, in Zaccaria Giuseppe (a cura di), Riflessioni sulla forma di Stato proposta dalla Commissione Bicamerale, CEDAM, Padova, 1998, pp. 39-42.

[24] Sul punto si rinvia a quanto riportato supra al par. 1 del Capitolo Quarto.

[25] Sul punto si rinvia a quanto riportato supra al par. 4 del Capitolo Secondo.

[26] Così prescrive l’art. 60 1°comma Cost., come ipotizzato dal secondo progetto di revisione costituzionale presentato alle Camere dalla “Commissione D’Alema”.

[27] L’elenco indicato è contenuto, invece, nell’art. 60 4°comma Cost. come proposto dallo stesso testo indicato alla nota precedente.

[28] F. Migliarese, op. cit., p. 40, precisa infatti che «proprio il fatto che la Regione ha la capacità, nello svolgimento della sua potestà statutaria, di scegliersi la forma di governo, trae con sé la capacità di farsi la legge elettorale».

[29] Così dispone l’art. 60 6°comma Cost., come previsto dal secondo testo della “Commissione D’Alema”, il quale peraltro aggiunge che «la legge elettorale può essere sottoposta a referendum popolare» confermativo, nei casi e con le modalità previste per la corrispondente consultazione referendaria sullo Statuto. Il primo testo stabiliva, invece, che la legge elettorale regionale fosse deliberata a maggioranza dei due terzi dei componenti l’assemblea regionale (art. 61 ultimo comma).

[30] F. Teresi, op. cit., p. 169, afferma che «sembra evidente che in questo modo si sia voluta dare al legislatore regionale una direttiva ben precisa: predisporre un sistema elettorale che realizzi un più diretto rapporto tra candidato ed elettore e che consenta al corpo elettorale di “eleggere” il proprio governo. In definitiva si impone alle Regioni di puntare su sistemi elettorali prevalentemente maggioritari, con  correttivo proporzionale, possibilmente a doppio turno, che possano segnare il passaggio […] da una “democrazia mediata” manovrata dai partiti, ad una “democrazia immediata”, diretta espressione degli elettori, della sovranità popolare».

[31] F. Migliarese, op. cit., p. 42, solleva acutamente tale problema ma il suggerimento, accolto dalla “bozza D’Alema-Amato”, è stato poi disatteso dal legislatore della l. cost. 1/99.

[32] Si tratta del disegno di legge costituzionale “Ordinamento federale della Repubblica” (Atto Camera n. 5830 del 18 marzo 1999), così definito dai nomi rispettivamente dell’allora Presidente del Consiglio dei Ministri e dell’allora Ministro per le Riforme istituzionali.

[33] Così dispone testualmente, infatti, il novellato art. 122 1°comma lett. b) Cost., secondo la proposta contenuta nella “bozza D’Alema-Amato”.

[34] Così dispone testualmente, infatti, il novellato art. 121 2°comma Cost. secondo la proposta contenuta nella “bozza D’Alema-Amato”.

[35] Tale legge costituzionale, infatti, ha novellato gli artt. 121, 122, 123 e 126 Cost..

[36] Sottolineano tale aspetto, in particolare: Mauro Volpi, Considerazioni di metodo e di merito sulla legge costituzionale n° 1 del 1999, in «Politica del diritto», 2000, p. 203; Rosanna Tosi, Incertezze ed ambiguità della nuova autonomia statutaria, in «Le Regioni», 1999, p. 847, la quale rileva come «siano rimaste del tutto in secondo piano le novità - di non poco conto - che hanno investito l’autonomia statutaria».

[37] Utilizza tale espressione M. Volpi, ibidem..

[38] M. Volpi, ivi, p. 204.

[39] Così inizia, infatti, l’art. 5 (“Disposizioni transitorie”) della l. cost. 1/99.

[40] M. Volpi, op. cit., p. 203.

[41] Tale inciso è contenuto nell’art. 122 ultimo comma Cost., così come novellato dall’art. 2 della l. cost. 1/99.

[42] M. Volpi, op. cit., p. 203.

[43] Tale espressione è contenuta nel testo vigente dell’art. 121 ultimo comma Cost., che dispone: «Il Presidente della Giunta rappresenta la Regione; dirige la politica della Giunta e ne è responsabile; promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali; dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione, conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica».

[44] Per un commento su tale novità si rimanda, ex multis, a Rosanna Tosi, La potestà legislativa regionale dopo la legge costituzionale n° 1 del 1999, in «Le Regioni», 2000, pp. 971-975.

Tale argomento, peraltro, verrà trattato specificamente infra al par. 1 del Capitolo Sesto.

[45] Si tratta delle proposte di legge costituzionale presentate nella XIII legislatura alla Camera dei Deputati e contrassegnate, rispettivamente, con i nn. 5389, 5473, 5500, 5567, 5587. Sono reperibili sul sito Internet http://www.senato.it/parlam/leggi/eleletip.htm.

[46] Sottolinea questo aspetto, in particolare, Tania Groppi, L’autonomia statutaria e la forma di governo delle Regioni ordinarie dopo  la legge costituzionale n° 1/1999, in «Giornale di diritto amministrativo», 2000, p. 445.

[47] Si tratta della proposta di legge costituzionale, d’iniziativa del deputato Boato, presentata nella XIII legislatura alla Camera dei Deputati e contrassegnata con il n. 5623.

[48] Ci si riferisce ovviamente al “fallimento”, per motivi politici, dell’ultima Commissione bicamerale per le riforme costituzionali, la cd. “Commissione D’Alema”, il cui Progetto di revisione dell’intera Parte Seconda della Costituzione si è arenato nelle aule parlamentari.

[49] Relazione della I Commissione permanente (Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni), p. 1, presentata alla Presidenza della Camera dei Deputati il 18 febbraio 1999 sul testo unificato della Commissione sulla base delle sei proposte di legge costituzionale sopra indicate (Relatore: on. Antonio Soda). Il testo della relazione è reperibile sul sito Internet http://www.camera.it/_dati/leg13/lavori/stampati/sk5500/relazion/53890a.htm.

[50] Ibidem.

[51] Ibidem.

[52] Così, ad esempio, Giulio Enea Vigevani, Potestà statutaria e forma di governo delle Regioni: brevi osservazioni, in Aa. Vv., I nuovi statuti delle Regioni, Giuffrè, Milano, 2000, p. 163.

[53] XIII legislatura - Atto Camera n. 5389 approvato, in testo unificato con C. 5473, C. 5500, C. 5567, C. 5587, C. 5623, dalla Camera dei Deputati il 2 marzo 1999 e trasmesso al Senato dove ha assunto il numero Atto Senato n. 3859.

[54]  Testo proposto dalla Prima Commissione permanente del Senato (con relatore il sen. Domenico Fisichella) ed approvato dall’Aula del Senato il 23 giugno 1999. E’, quindi, trasmesso nuovamente alla Camera dei Deputati (XIII legislatura – Atto Camera 5389-B) che lo ha approvato con ulteriori modificazioni il 28 luglio 1999. Il progetto di legge in esame è stato, poi, approvato senza modifiche dal Senato il giorno successivo (S. 3859-B) e, decorsi i tre mesi necessari, in seconda lettura da entrambe le Camere, rispettivamente il 10 (C. 5389-D) e il 12 novembre 1999 (S. 3859-D). Infine si è avuta la promulgazione del progetto di legge diventato così l. cost. 22 novembre 1999, n. 1, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 299 del 22 dicembre 1999.

[55] Si veda, ad esempio, Federico Sorrentino - Roberta Calvano, Modificato l’assetto istituzionale delle Regioni: perplessità sulla riforma, in «Corriere giuridico», 2000, p. 427, i quali ritengono che con tale riforma costituzionale si sia realizzata «un’operazione ambivalente, che apparentemente riforma in senso ampliativo l’autonomia costituzionalmente garantita alle Regioni, ma che, dietro questa facciata, più che accrescere l’autonomia regionale, tende a produrre un’accentuazione delle diversità e delle divisioni, ben lontana dalla valorizzazione del pluralismo e dall’apprestamento di soluzioni funzionali ai problemi istituzionali delle Regioni. Insomma un intervento che tradisce una certa confusione di ispirazioni diverse e soluzioni non sempre calzanti ai problemi che si vorrebbero affrontare».

[56] Così, testualmente, T. Groppi, op. cit., p. 444.

[57] Q. Camerlengo, op. cit., p. IX.

[58] Antonio D’Atena, La nuova autonomia statutaria delle Regioni, in «Rassegna parlamentare», 2000, p. 599.

Nello stesso senso: Tommaso Edoardo Frosini, Il presidenzialismo regionale, in «Gazzetta giuridica», 1999, n. 43, p. 1, secondo il quale «la riforma dell’elezione diretta del presidente della giunta e quella dell’autonomia statutaria delle regioni costituiscono senz’altro un (importante) tassello, che si va ad aggiungere nel complesso mosaico del progetto federalista».

[59] Temistocle Martines - Antonio Ruggeri, Lineamenti di diritto regionale, Giuffrè, Milano, 2000, p. 162.

[60] Nicolò Zanon, Referendum e controllo di costituzionalità sugli Statuti regionali: chi decide qual è la corretta lettura dell’art. 123 Cost.? (Note minime su una legge regionale che interpreta la Costituzione), in «Le Regioni»,  2000, p. 985.

[61] Q. Camerlengo, op. cit., p. 18.

[62] Q. Camerlengo, ibidem.

[63] R. Tosi, Incertezze ed ambiguità della nuova autonomia statutaria, cit., p. 847.

[64] Antonio Ruggeri, Nota minima in tema di statuti regionali (con particolare riguardo al piano dei controlli governativi), alla luce della riforma costituzionale del ’99, in Antonio Ferrara (a cura di), Verso una fase costituente delle Regioni? – Problemi di interpretazione della legge costituzionale 22 novembre 1999  n. 1, Giuffrè, Milano, 2001, p. 164.

[65] A. Ruggeri, ivi, pp. 165-166.