Calabria Informa 3° Rapporto sulla qualità delle leggi. Leggi? Troppe e a volte inutili.

Il bilancio della legislazione 2006 fornisce l’idea che quella passato sia stato una anno di transizione.
Si rafforza l’impressione che l’assemblea legislativa regionale non abbia sviluppato ancora appieno le potenzialità delineate dalle recenti riforme amministrative e costituzionali soprattutto nell’avvio degli interventi nei settori di nuova competenza regionale, anche alla luce di un quadro di riparto di materie e/o di rapporti tra Stato e Regioni che resta non chiaro e problematico.
Il quadro delle politiche regionali, sulla via di una non facile espansione, non ha attenuto significativi miglioramenti.
Anche il 2006, al pari dell’anno precedente, è stata caratterizzato maggioritariamente da una legislazione di bilancio con i medesimi contenuti e problematicità L'Aula consiliare

Come già evidenziato nei Rapporti precedenti, ai temi della fattibilità e della valutazione delle leggi è dedicato ancora poco spazio.
Il problema delle ricadute applicative delle leggi è poco affrontato e si preferisce ancora legiferare attraverso i “collegati” alle finanziarie in cui il legislatore esaurisce la sua responsabilità nella produzione delle norme non già alla verifica della sua attuazione.
Le cause della mancata diffusione di tale strumento sono imputabili a difficoltà oggettive che vanno dalla preparazione del personale alla necessaria collaborazione tra gli uffici; dalla organizzazione di una apposita tecnostruttura ai problemi connessi ai tempi di elaborazione dell’analisi in esame che molto si discosta dai tempi della politica.
Occorrerebbe evitare, al pari di quanto già introdotto in altre regioni, che le leggi di bilancio vengano utilizzate per introdurre modifiche sostanziali alla legislazione vigente o addirittura disposizioni di riforma organica di un settore; impedire, cioè, che le leggi finanziarie rechino disposizioni estranee al suo oggetto, così come definito dalla legislazione regionale in materia di bilancio e di contabilità della Regione.
Utilizzare leggi finanziarie per realizzare obiettivi “estranei” alla garanzia degli equilibri di bilancio – intervenendo, ad esempio, con modificazioni estese e rilevanti di leggi in vigore e inserendo in esse numerose disposizioni autonome di rilievo in diversi settori di competenza regionale - risponde poco alle esigenze di chiarezza e leggibilità, non solo del testo legislativo di riferimento ma anche dell’intero corpus normativo.
Dimensione dell’attività legislativa
Le leggi pubblicate nel corso del 2006 sono state 18, lo stesso numero di leggi promulgate nel corso del 2005.
Ad esse si aggiungono 4 regolamenti (erano state sette lo scorso anno).
La produzione mensile media di legislazione dal 2000 al 2006 si attesta su 1,50 nelle ultime due annualità.
L’evidente diminuzione della produzione normativa, che nel corso del 2005 era stata interpretata come conseguenza di un anno che si collocava a cavallo tra due legislature deve trovare, per l’anno considerato, altre giustificazioni. Anche perché la fonte regolamentare è stata utilizzata in maniera contenuta.

Possibile motivo per spiegare la diminuzione del ricorso alla legge può essere ricercata nella difficoltà della Regione a reperire ulteriori risorse economiche per finanziare nuove politiche legislative prima di procedere ad una semplificazione e ammodernamento del corpus normativo vigente.
E’ questa senz’altro una necessità più volte evidenziata dal Comitato per la Qualità e fattibilità delle leggi.
Rimangono, infine, motivazioni di tipo squisitamente “politico”, già evidenziate nel corso del Rapporto 2005, legate alle difficoltà delle coalizioni di governo di trovare piena convergenza politica sulla programmazione legislativa.
Dimensione fisica della legislazione
La dimensione fisica della legislazione 2006 è simile a quella dell’anno precedente.
Per definire la dimensione fisica della legislazione consideriamo sempre tre indicatori: il numero degli articoli, il numero dei commi e il numero dei caratteri di ogni singola legge.
Nel 2006 è stata prodotta legislazione per un totale di 169 articoli (erano stati 168 nel 2005), 585 commi (451 nel 2005) e 221.170 caratteri (153.816 caratteri l’anno precedente).
Nell’anno considerato 5 leggi regionali rientrano nella definizione di micronormazione, ossia composte da un massimo di due articoli (come lo scorso anno).
L’iniziativa legislativa
L’iniziativa legislativa nel corso del 2006 è stata nettamente appannaggio della Giunta con una percentuale uguale a quella del 2005, (66,6%).
Tuttavia, per valutare correttamente, il contributo che la Giunta ha apportato alla produzione legislativa effettiva nel 2006, non si può tralasciare che delle 12 leggi di Giunta approvate, ben 9 (ovvero il 50% del totale), sono ad iniziativa vincolata. Trattasi, cioè, di leggi quali, la legge finanziaria, il rendiconto, ecc, che, per espressa previsione statutaria, la Giunta deve necessariamente adottare.
Per il resto, anche nel corso dell’anno esaminato, si conferma l‘elemento storico di assenza dell’iniziativa legislativa popolare e degli enti locali.
Durata
Altro elemento che abbiamo iniziato ad analizzare a partire dal Rapporto 2005 riguarda la durata dell’iniziativa legislativa.
Consideriamo la durata dell’iter dal tempo intercorso tra la data di registrazione al protocollo della proposta di legge e la data di approvazione in aula.
La durata media dell'iter di tutte le 18 leggi approvate è pari a 138,6 giorni (era stata di 237,7 il 2005), con una evidente influenza dell’organo proponente. Non c’è dubbio che le proposte di giunta abbiano un iter più spedito anche perché, come già evidenziato, ci troviamo spesso in presenza di leggi a carattere vincolato.
Tab. 5 – Durata iniziativa legislativa leggi approvate - in giorni

	Media durata iter	Iniziative di Giunta	Iniziative di Consiglio
Anno 2006	138,6	94,6	188,8

Fonte: ns. elaborazione banca dati Regione Calabria

Saldo legislativo
Il saldo legislativo si mantiene, anche per il 2006, positivo e cresce lo stock delle leggi regionali in vigore. (vd. graf. 2).
Rispetto al grafico 2 occorre precisare che non vi è concordanza, in ordine alla legislazione vigente, tra quanto contenuto nella banca dati del sito del consiglio regionale e il codice cartaceo delle leggi regionali.
Una circostanza, questa, già segnalata e che ha indotto il Comitato a varare una organica operazione di “pulizia normativa” che dovrebbe concretizzarsi in due leggi di abrogazione di disposizioni normative allo scopo di semplificare il sistema legislativo regionale.

Dalla prima Legislatura (risalente al 1971) al 31 dicembre 2005, nella Regione Calabria sono state approvate 975leggi, di cui 216 finanziarie.
Dal 1971 al 31 dicembre 2006 sono state abrogateesplicitamente 277 leggi.
Sottraendo dal totale delle leggi prodotte dal 1971 le leggi abrogate e le leggi finanziarie (ovvero leggi finanziarie, leggi di bilancio, rendiconto, variazioni assestamenti e provvedimenti di rifinanziamento) che, in linea generale, hanno efficacia solo per gli anni di riferimento, al 31 dicembre 2006, risultano vigentinella Regione Calabria 482 leggi.
Risulta che le leggi formalmente vigenti al 31 dicembre 2006 costituiscono ancora il 72% del totale delle leggi complessivamente prodotte nella Regione Calabria dalla prima Legislatura.
Appare dunque evidente la necessità dell’opera di semplificazione normativa che il legislatore deve avviare.
Anche per quanto concerne la fonte regolamentare il saldo è positivo, portando a 36 il numero dei regolamenti.
Complessivamente nel corso del 2006 sono stati emanati 4 Regolamenti, di cui uno modificativo di altro regolamento.
Classificazione in base alla tipologia della normazione
Le 18 leggi del 2006 possono essere così classificate:; 9 leggi di bilancio; 5 leggi provvedimento; 3 di manutenzione ed 1 di settore.
Classificazione in base alla dimensione di contenuto
Nel 2006 la classificazione delle leggi in base all’estensione della platea di soggetti nei confronti dei quali esse sono indirizzate, è coperta in maggioranza da leggi a carattere generale (55%); quindi leggi a carattere individuale (285) e leggi a carattere settoriale (17%). Non sono state censite leggi a carattere microsezionale.
Si conferma, quindi, anche per il 2006, la caratteristica dell’intera legislazione calabrese: un eccesso di legislazione generale, di tipo necessitato (bilancio) e autoreferenziale rispetto all’organizzazione e al funzionamento della macchina regionale che, con esclusione della II^ legislatura, è sempre stata prevalente.
Proprietà funzionali e tipologia della normazione
La classificazione in base alla tecnica redazionale si articola su 4 voci: nuove leggi (5), leggi di modifica (3), leggi a tecnica mista (19 e leggi di bilancio (9).
Rispetto ai vincoli normativi 8 leggi sono a vincolo interno o esterno e 10 non vincolate.
Si conferma, quindi, che l’assemblea legislativa regionale ha operato, anche per il 2006, in maggioranza per una legislazione necessitata, interna ed esterna, considerato che tra le leggi non vincolate vanno considerate anche tre leggi di manutenzione.
Il contenzione costituzionale
Il 2006 segnala la presenza di tensioni irrisolte in ordine alle competenze e al quadro dei rapporti tra Stato e Regioni.
Una conferma di tali difficoltà e tensioni è offerto dal contenzioso tra lo Stato e le Regioni.
Nel 2006 sono state cinque le sentenze della Corte costituzionale che hanno riguardato leggi regionali della Calabria mentre si registra una impugnativa del Governo su una legge regionale emanata nel 2006 e due impugnative della Regione Calabria nei confronti di leggi statali.
In particolare si segnala il ricorso ”incrociato” Stato-Regione su un medesimo argomento, che è quello del paesaggio-ambiente, a dimostrazione di quelle irrisolte questioni di competenze che spetterà alla suprema corte dirimere.
Di due di queste sentenze (n. 233/06 e n. 284/06) si è dato ampiamente conto nel Rapporto 2005.
La legislazione partecipata
Nel documento conclusivo dell’incontro denominato “Convenzione calabrese”, svoltosi a Reggio Calabria il 13 marzo 2007, con cui il Consiglio regionale della Calabria, unitamente ai diversi livelli istituzionali elettivi della regione, ha inteso sancire un obbligo solenne contro la ‘ndrangheta e le altre mafie, è stato assunto, tra le altre cose, anche l’impegno dell’istituzione legislativa calabrese, di attivare strumenti concreti per la riduzione dei cd. “costi della politica”.
Tale impegno, si legge sempre nel documento conclusivo, è connesso anche all’operazione già avviata di semplificazione amministrativa, di “rottamazione” di enti sub regionali, di enti inutili e costosi che ha già portato, su proposta del Comitato per la Qualità e fattibilità delle leggi, alla cancellazione della Commissione del Piano producendo un risparmio netto annuo di oltre un milione di euro.
L’operazione che questo Comitato ha prontamente avviato, se non anticipato, si sta sviluppando in più direzioni.
Si tratta ora di “mettere mano” al fenomeno già evidenziato nel 1° Rapporto sulla qualità della legislazione regionale calabrese (ottobre 2005), che riguarda la cd. “legislazione partecipata”.
Si è indicato, con tale nomenclatura, quella normazione che prevede al suo interno la costituzioni di commissioni, osservatori, consulte, comitati.
Recentemente anche la Sezione calabrese della Corte dei Conti si è occupata del problema, richiamando proprio i Rapporti prodotti da questo Comitato.
La sezione calabrese affronta il problema inserendolo nel paragrafo che concerne i costi della politica considerato che il funzionamento di tali organismi comporta, spesso, un esborso di denaro pubblico.
Il Comitato, nel rispetto dei suoi compiti istitutivi, ha inteso affrontare il tema esclusivamente con riguardo alla efficacia di tali organismi in un quadro più complessivo di semplificazione e di riordinamento della legislazione vigente.
Se poi, da tale operazione, dovessero derivare anche risparmi di denaro pubblico, l’obiettivo del Comitato sarebbe ulteriormente significativo ma non da questo esclusivamente qualificato.
I risultati quantitativi della ricognizione
Si è proceduto, dopo quella riportata nel 1° Rapporto sulla qualità della legislazione calabrese, ad una ulteriore e più stringente analisi della normativa regionale – a tutto il 2006 - al fine di identificare gli organismi previsti.
Complessivamente sono state censite: 22 Consulte; 45 Comitati; 20 Osservatori, 23 Commissioni, 7 organismi variamente denominati per un totale di 117 organismi formalmente vigenti.
Non sono stati invece conteggiati gli organismi che andranno abrogati a seguito delle due leggi di semplificazione che sono:
3 comitati (rinvenienti dalle leggi regionali nn. 8/73 – 3/87 – 10/91);
2 consulte (ll.rr. nn. 5/87 – 17/90);
2 commissioni (ll.rr. nn. 28/88 – 42/90)
Una valutazione qualitativa del fenomeno
Per giungere al risultato si è proceduto ad accorpare gli organismi per settori omogenei (turismo, cultura, socio-assistenziale, sanità, ecc.) segnalando, comunque, che l’assegnazione al settore – scontato che molti organismi sono ascrivibili a più aree - è avvenuta attraverso il criterio della prevalenza emerso dalla lettura della legge.
Ciò che emerge è la straordinaria frammentazione legislativa che sorregge la scelta di dare vita a tali molteplici organismi.
Affiora una visione che è l’esatto contrario dell’integrazione, una cultura legislativa che ormai si è fatta definitivamente strada nei vari settori, in modo palese, ad esempio, nel settore sociale, dove la stessa legge regionale parla di “sistema integrato”.
Ciò può comportare un difficile e problematico coordinamento e una confusa responsabilità dei soggetti che a vario titolo convergono sulle diverse tematiche.
Sono diverse le sovrapposizioni più visibili nei diversi settori:
nel settore cultura tre organismi si occupano di promozione culturale, beni culturali, biblioteche, musei, archivi;
nel settore legalità sono previsti tre organismi ai quali va aggiunta la commissione consiliare sul fenomeno della mafia;
nel settore dell’artigianato la differenza avviene tra artigianato e artigianato artistico e tradizionale;
per l’edilizia residenziale popolare sono stati creati tre diversi organi;
nel settore sociale tre organismi si occupano di cooperazione a vari livelli;
nel lavoro sono state censiti un osservatorio e una commissione che si occupano entrambi di lavoro sommerso. Ad essi va aggiunto il progetto della fondazione Field, istituita ai sensi dell’art. 8 della l.r. n. 8/03, finanziato dalla regione, che interviene sullo stesso argomento;
infine, nel settore agricoltura, commercio e itticultura, la sovrabbondanza di organismi non ha bisogno di ulteriori commenti.
Alla luce delle schede sintetiche non dovrebbe, pertanto, essere difficile giungere ad un intervento ragionato di semplificazione.