N. 00808/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00356/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso avente numero di registro generale 356 del 2014, proposto da:
- Regione Basilicata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati xxxxx e xxxx xxxx, con domicilio eletto presso il proprio Ufficio Legale, in Potenza, alla via xxxxx n. ...;
contro
- Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Basilicata, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Potenza, presso i cui Uffici domicilia, in Potenza, al corso XVIII Agosto 1860;
per l'annullamento,
previa sospensione dell'efficacia,
- deliberazione n. 51/2014/FRG del 18 marzo 2014 di accertamento e dichiarazione dell'irregolarità del rendiconto prodotto dal Gruppo "...";
- deliberazione n, 55/2014/FRG del 18 marzo 2014 di accertamento e dichiarazione dell'irregolarità del rendiconto prodotto dal Gruppo "...";
- deliberazione n. 56/2014/FRG del 18 marzo 2014 di accertamento e dichiarazione dell'irregolarità del rendiconto prodotto dal Gruppo "...";
- deliberazione n. 57/2014/FRG del 18 marzo 2014 di accertamento e dichiarazione dell'irregolarità del rendiconto prodotto dal Gruppo "..." fino al termine della legislatura;
- deliberazione n. 58/2014/FRG del 18 marzo 2014 di accertamento e dichiarazione dell'irregolarità del rendiconto prodotto dal Gruppo "...", fino al termine della legislatura regionale;
- deliberazione n. 59/2014/FRG del 18 marzo 2014 di accertamento e dichiarazione dell'irregolarità del rendiconto prodotto dal Gruppo "....", fino al termine della legislatura regionale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Basilicata;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 35, n. 1, lett. b) cod. proc. amm.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 settembre 2014 il magistrato avv. Benedetto Nappi e uditi per le parti i difensori avvocati xxxx, xxxxx e avvocato dello Stato Amedeo Speranza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. La Regione Basilicata, col presente ricorso, è insorta avverso le deliberazioni della Corte dei conti, Sezione regionale di Controllo per la Basilicata, indicate in epigrafe, concernenti il controllo dei rendiconti presentati dai gruppi consiliari regionali relativamente all'esercizio 2013.
1.1. In particolare, le deliberazioni impugnate, ai sensi dell'art. 1, numeri da 9 a 12, del d.l. n. 174/2012, convertito, con modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n. 213, hanno dichiarato l'irregolarità di detti rendiconti e, per l'effetto, hanno disposto la restituzione all'Ufficio di Presidenza del Consiglio Regionale delle maggiori somme percepite rispetto a quelle ammesse a rimborso.
1.2. La Regione Basilicata ha dedotto, in diritto:
I) "Violazione degli art. 103, comma 2, 114, 117, 119, 121 e 123, 127 Costituzione; violazione dell'art. 1, commi 9-12, D.L. n. 174/2012, conv. con modif. in legge n. 213/2012; violazione degli artt. 11, 15 e 21 dello Statuto regionale e della L.R. 2.2.1998 n. 8 e ss.mm.; straripamento di potere; eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta". Ledeliberazioni impugnateavrebbero"una comune premessa in punto di diritto" costituita dalla decisione della Corte costituzionale n. 39/2014, che ha chiarito il perimetro del controllo affidato alla Corte dei conti in tema di rendiconti dei Gruppi consiliari regionali, nel senso che esso costituisce una: "analisi obbligatoria di tipo documentale che, pur non scendendo nel merito dell'utilizzazione delle somme stesse, ne verifica la prova dell'effettivo impiego, senza ledere l'autonomia politica dei gruppi interessati al controllo". Tuttavia, il limite così tracciato dalla Consulta sarebbe stato travalicato dagli impugnati deliberati della Corte dei Conti, che, anziché svolgere un controllo documentale, di tipo "non invasivo e collaborativo", avrebbe posto in essere "un differente tipo morfologico di controlli delle sezioni regionali della Corte dei Conti", di carattere cogente e riconducibile all'art. 148-bis d.lgs. n. 267/2000. In tal modo, le deliberazioni impugnate avrebbero invaso, ledendole, specifiche prerogative regionali di rango costituzionale, nonché aventi fondamento nello statuto regionale e nella legge regionale 2 febbraio 1998 n. 8. Infatti, l'esercizio, nell'occasione, di un potere di controllo e sanzionatorio in merito ai comportamenti degli organi assembleari della Regione Basilicata, avrebbe segnato un inammissibile "sconfinamento nell'ambito della funzione più propriamente giurisdizionale";
II) "Violazione dell'art. 25, comma 2, Cost.; violazione dell'art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, approvate preliminarmente al codice civile con regio decreto 16 marzo 1942, n. 262; eccesso di potere; violazione di legge; motivazione illogica e contraddittoria". Il controllo concretamente esercitato dalle Corte dei Conti con gli atti impugnati, esteso a valutazioni di merito della correttezza della spesa, si fonderebbe su parametri di giudizio non predeterminati e, quindi, ignoti al soggetto controllato al momento della consumazione delle condotte e delle scelte censurate. Con specifico riferimento ai rilievi relativi alle spese per il personale, le valutazioni della Corte dei conti verrebbero ad incidere "su fatti pregressi, di fatto sanzionandoli ex post", trattandosi di personale già assunto all'inizio della legislatura, ovverosia nel 2010, allorquando un controllo della Corte sui rendiconti dei gruppi consiliari "non era legislativamente concepito". Inoltre, il controllo esercitato dalla stessa Corte perverrebbe ad esiti non condivisibili, in dipendenza di una erronea interpretazione delle disposizioni di fonte legislativa regionale in materia, nonché per illogicità e contraddittorietà.
2. Si è ritualmente costituita in giudizio la Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Basilicata, per il tramite dell'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Potenza, che ha eccepito, in rito, l'inammissibilità del ricorso, nonché, nel merito, la sua infondatezza.
3. Alla pubblica udienza del 24 settembre 2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Il Collegio, in rito, ritiene di dover prioritariamente scrutinare l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa erariale, in quanto quest'ultima assume priorità logica rispetto ad ogni ulteriore questione.
1.1. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, nei sensi di cui alla motivazione che segue.
2. La Regione Basilicata, nel proprio ricorso, ha individuato, quale caposaldo della prospettata giurisdizione di questo Tribunale, la natura di atti di controllo dei deliberati impugnati. Infatti, a giudizio dell'Ente regionale: "Nella veste di organo di controllo, la Corte dei conti perde quella connotazione di neutralità che ne sottrae gli atti al sindacato giudiziale (per quanto la Costituzione, all'art. 103, comma 2, le attribuisca la "giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge", norma che per giurisprudenza consolidata, pur sempre esige l'espressa interpositio legislatoris, per la concreta attribuzione alla suddetta Corte della giurisdizione); soprattutto allorquando - come nel caso di specie - si pongono in contestazione le condizioni ed i presupposti di esistenza del potere di controllo esercitato nonché la legittimità degli atti adottati". In tale ottica, l'Ente regionale evidenzia che la Corte Costituzionale, con decisioni n. 470/1997 e n. 39/2014 ha affermato la facoltà dei soggetti controllati di ricorrere agli ordinari strumenti di tutela giurisdizionale previsti dall'ordinamento in base alle fondamentali garanzie costituzionali previste dagli art. 24 e 113 della Costituzione, espressamente qualificate dalla stessa Corte quali principi supremi dell'ordinamento. Espressa conferma di ciò, si trarrebbe anche dalla richiamata sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 19 giugno 2008, n. 3053. Di talché, secondo parte ricorrente: " [...] Per quanto il giudice delle leggi non abbia fornito elementi utili a individuare nel Giudice amministrativo l'autorità competente [...], si ritiene che la competenza di Codesto Tribunale scaturisca dalla prospettazione dei motivi a sostegno del presente ricorso. Pertanto, applicandosi per l'individuazione del giudice munito di giurisdizione, il noto criterio del c.d. petitum sostanziale, è possibile sostenere la competenza giurisdizionale del Giudice Amministrativo adito nel presente giudizio".
2.1.1. Ragioni di completezza espositiva inducono preliminarmente il Collegio a richiamare la distinzione, nell'ambito degli atti di controllo della Corte dei conti, tra quelli afferenti al controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e quelli concernenti il controllo successivo sulla gestione. Per quanto riguarda i controlli preventivi di legittimità, l'opinione prevalente in dottrina e in giurisprudenza, ancorché non manchino significative voci di dissenso, muove in direttrice dell'esclusione di ogni forma di sindacato, sia in relazione al carattere giurisdizionale ad essi riconosciuto dalla decisione della Consulta n. 226 del 1976, sia per la particolare posizione istituzionale della Corte, sia, infine, per ragioni connesse alla natura del controllo quale funzione imparziale, estranea all'apparato della pubblica amministrazione (cfr. ex multis Cass., SS.UU., 23 novembre 1974, n. 3806; T.A.R. Emilia Romagna, sez. I, 15 gennaio 2010, n. 123; T.A.R. Calabria, Catanzaro, 2 maggio 2003, n. 1363).
2.1.2. Per ciò che concerne il controllo successivo sulla gestione economico-finanziaria del complesso delle amministrazioni pubbliche, in funzione di referto al Parlamento e alle altre assemblee elettive, va osservato che esso - istituito dall'articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 - è volto a verificare, anche in corso di esercizio, la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni di ciascuna amministrazione. L'articolo 7, n. 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131, ha poi esteso a tutti gli enti territoriali, il controllo sugli equilibri di bilancio espletato dalla Corte dei conti, nell'ottica del coordinamento della finanza pubblica, in relazione al patto di stabilità interno e ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea. Successivamente, l'articolo 1, numeri da 166 a 172, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, ha attribuito alla Corte dei conti un controllo diretto sui bilanci degli enti locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale, configurando un sindacato generale ed obbligatorio sui bilanci preventivi e consuntivi di ciascun ente locale. In seguito, l'art. 148-bis del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera e), del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, ha rafforzato il controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti locali, prevedendo tra l'altro, la preclusione dell'attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria, nel caso in cui gli enti interessati non adottino i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio, ovvero quando tali ultimi provvedimenti non siano ritenuti adeguati dalle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti. Da ultimo, lo stesso decreto-legge n. 174/2012 ha dettato ulteriori disposizioni di rafforzamento del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria delle Regioni, anche a statuto speciale, delle Province autonome, degli enti locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale, tra cui quelle di cui all'art. 1, numeri da 9 a 12, aventi ad oggetto i controlli sui gruppi consiliari dei consigli regionali.
2.2.1. Parte ricorrente, come si è anticipato, ha richiamato, a sostegno delle proprie tesi in ordine alla sostenuta giurisdizione del giudice amministrativo nella presente questione, i contenuti della decisione della Corte Costituzionale del 30 dicembre 1997, n. 470, e di quella del Consiglio di Stato, sez. VI, 19 giugno 2008, n. 3053. Tuttavia, tali pronunzie non si attagliano alla vicenda di cui è causa. In particolare, la sentenza n. 470/1997 della Consulta ha deciso, nel senso della sua non fondatezza, della questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, quarto comma, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, in tesi contrastante con l'art. 100 Cost., anche in riferimento agli artt. 103 e 113 Cost., nella parte in cui affida alla Corte dei Conti l'individuazione degli enti pubblici assoggettabili a riscontro. I giudici remittenti, nell'occasione censuravano il fatto che il legislatore non avesse esteso all'art. 3, quarto comma, il meccanismo di individuazione degli Enti già previsto dalla legge n. 259 del 1958. Ebbene, nell'occasione la Corte Costituzionale non ha preso posizione alcuna in ordine all'orientamento giurisprudenziale che "ha ritenuto gli atti della Corte dei conti non impugnabili in via giurisdizionale", affermando, diversamente, l'assoggettamento al sindacato giurisdizionale delle sole "determinazioni della Corte dei conti, in ordine all'individuazione degli Enti da assoggettare a controllo". In altri termini, la Corte Costituzionale ha operato una differenziazione tra atti di controllo della Corte, di cui non ha smentito l'insindacabilità, ed atti di individuazione degli enti sottoposti al controllo della stessa Corte, assoggettabili, come tali a controllo giurisdizionale. Tale differenziazione ha trovato conferma nella sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 19 giugno 2008, n. 3053, che ha anzi richiamato il principio dell'insindacabilità delle determinazioni di controllo della Corte dei conti, che si fonda su ragioni connesse alla natura del controllo quale funzione imparziale estranea all'apparato della Pubblica amministrazione. Infatti, in tale sentenza si afferma che: "Non si tratta, quindi, di assimilare il controllo ex legge n. 20/1994 al controllo sugli enti sovvenzionati dallo Stato, ma di applicare ad ogni forma di controllo i principi affermati dalla Corte Costituzionale e dalla Cassazione in materia di sindacato giurisdizionale, che - si ribadisce - è escluso per i soli atti di effettivo esercizio del controllo caratterizzati dall'imparzialità, e non anche per gli atti, preliminari all'esercizio del controllo, con cui si determina di assoggettare a controllo determinati enti o, come nel caso di specie, determinate categorie di atti adottati da un ente". In altri termini, dette pronunzie non fondano affatto la sindacabilità giurisdizionale degli atti di esercizio della funzione di controllo (quali quelli oggetto della presente controversia) della Corte dei Conti, ma solo di quelli aventi valenza preliminare e prodromica rispetto all'espletamento della relativa attribuzione.
2.2.2. Di ben diverso impatto e spessore, ai fini del decidere, è la statuizione del giudice delle leggi n. 39 del 2014, concernente, tra l'altro, proprio il giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, numeri da 9 a 12, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, istitutivo del potere di verifica della regolarità dei rendiconti dei gruppi consiliari regionali di cui si controverte. In particolare, la Consulta ha ritenuto che avverso le deliberazioni adottate ai sensi dell'art. 1, n. 12, del d.l. n. 174 del 2012 sia possibile ricorrere agli ordinari strumenti di tutela giurisdizionale previsti dall'ordinamento in base alle fondamentali garanzie costituzionali previste dagli artt. 24 e 113 Cost.
2.3.1. Stabilita, quindi, a monte, la garanzia della tutela dinnanzi al giudice nei confronti delle predette deliberazioni, resta da individuare il quomodo di tale tutela, secondo il quadro normativo vigente all'epoca dell'emanazione degli atti impugnati e le indicazioni ritraibili dalla medesima sentenza n. 39/2014.
2.3.2. A giudizio del Collegio, non coglie nel segno la tesi della Regione Basilicata secondo cui, in assenza di interpositio legislatoris, ovverosia di uno specifico intervento normativo in merito, andrebbe esclusa la giurisdizione della Corte dei Conti, con conseguente applicazione degli ordinari criteri di riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo. Invero, occorre considerare che la Corte dei Conti, ai sensi dell'art. 103, comma 2, Cost. ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica, oltre che nelle altre specificate dalla legge. La disposizione reca, dunque, una diretta attribuzione di competenza giurisdizionale nelle materie di contabilità pubblica, demandando al legislatore ordinario la facoltà di estendere la cognizione della Corte anche ad altre materie, non ulteriormente precisate. Orbene, il giudice delle leggi, proprio in relazione alle disposizioni di cui al decreto-legge n. 174/2012, ha avuto modo di affermare che la disciplina posta dal legislatore statale in materia di controlli sugli enti territoriali ha assunto maggior rilievo a seguito dei vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea, tra cui, in particolare, l'obbligo imposto agli Stati membri di rispettare un determinato equilibrio complessivo del bilancio nazionale. Come si legge, infatti, nella richiamata decisione n. 39/2014, è: "A tali vincoli che si riconnette essenzialmente la normativa nazionale sul "patto di stabilità interno", il quale coinvolge Regioni ed enti locali nella realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica scaturenti, appunto, dai richiamati vincoli europei, diversamente modulati negli anni in forza di disposizioni legislative, costantemente qualificate come princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione (sentenza n. 267 del 2006)". Sempre secondo la ricostruzione operata dalla Consulta, il rispetto dei vincoli europei discende direttamente, tra l'altro, dall'art. 2, comma 1, della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), che richiama il complesso delle pubbliche amministrazioni, ad assicurare in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico (cfr. Corte cost. n. 60 del 2013). I controlli affidati alla Corte dei conti, quindi, sono: " [...] strumentali al rispetto degli obblighi che lo Stato ha assunto nei confronti dell'Unione europea in ordine alle politiche di bilancio. In questa prospettiva, funzionale ai principi di coordinamento e di armonizzazione dei conti pubblici, essi possono essere accompagnati anche da misure atte a prevenire pratiche contrarie ai principi della previa copertura e dell'equilibrio di bilancio (sentenze n. 266 e n. 60 del 2013), che ben si giustificano in ragione dei caratteri di neutralità e indipendenza del controllo di legittimità della Corte dei conti (sentenza n. 226 del 1976). Detti controlli si risolvono in un esito alternativo, nel senso che devono decidere se i bilanci preventivi e successivi degli enti territoriali siano o meno rispettosi del patto di stabilità e del principio di equilibrio (sentenze n. 60 del 2013 e n. 179 del 2007)". In sintesi, il controllo successivo sulla gestione economico-finanziaria è finalizzato ad assicurare, in vista della tutela dell'unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria del complesso degli enti territoriali, nonché il rispetto del patto di stabilità interno e degli obiettivi di governo dei conti pubblici concordati in sede europea (cfr., ex multis, Corte cost. sentenza n. 60 del 2013). Da quanto innanzi discende, a giudizio del Collegio, la diretta riconducibilità dei controlli di cui è cenno alla materia "contabilità pubblica" e quindi alla giurisdizione della Corte dei conti, a norma dell'art. 103, n. 2 Cost.. In tal senso, del resto, nella ripetuta sentenza n. 39/2014, si chiarisce che: " [...] Il rendiconto delle spese dei gruppi consiliari costituisce parte necessaria del rendiconto regionale, nella misura in cui le somme da tali gruppi acquisite e quelle restituite devono essere conciliate con le risultanze del bilancio regionale".
2.4. Per altro profilo, va anche considerato il ruolo, costituzionalmente garantito, della Corte dei conti quale organo terzo rispetto all'amministrazione, stante la posizione di indipendenza e neutralità del giudice contabile al servizio dello Stato-ordinamento, quale garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico nel suo complesso e della corretta gestione delle risorse (cfr. Corte cost. n. 60 del 2013). Ebbene, tale posizione costituzionale di indipendenza e neutralità mal si concilia con l'eventuale sindacato nel merito dei risultati delle valutazioni della corte dinanzi a plessi giurisdizionali differenti.
2.5. In tale prospettiva, a giudizio del Collegio costituisce conferma dell'attendibilità delle considerazioni dianzi sviluppate il fatto che il legislatore, con l'art. 243-quater, comma 5, del D.Lgs. n. 267/2000, nel testo introdotto dall'art. 3 del decreto-legge n. 174/2012 (ovverosia lo stesso intervento legislativo che ha istituito i controlli su cui si appuntano le censure di parte ricorrente), ha proprio previsto l'impugnativa dinanzi alle: "Sezioni riunite della Corte dei conti, in speciale composizione, nell'esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilità pubblica, ex art. 103, comma secondo, della Costituzione", delle deliberazioni delle Sezioni di controllo regionale della Corte dei conti concernenti di approvazione o di diniego dei piano di riequilibrio finanziario pluriennale degli enti locali.
2.6. Tanto considerato in ordine alla ritenuta giurisdizione del giudice contabile, occorre anche rilevare che l'art. 33, co. 2, lett. a) del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, in legge 11 agosto 2014, n. 116, ha novellato il testo del n. 12 dell'art. 1 del decreto-legge n. 174/2012, prevedendo, appunto, l'impugnazione dinanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione, con le forme e i termini di cui all'articolo 243-quater, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, delle deliberazioni delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, quali quelle di cui si controverte nell'odierno giudizio. Anche per tale versante, quindi, si assiste all'attribuzione, ad opera del legislatore, della giurisdizione in materia al giudice contabile con un intervento normativo che, a giudizio del Collegio, assume valenza ricognitiva di un assetto di competenze giurisdizionali già desumibile dal quadro normativo, anche costituzionale, di riferimento.
3. Dalle considerazioni che precedono, discende la declaratoria di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con indicazione, ai sensi dell'art. 11, n. 2, cod. proc. amm. della Corte dei conti quale giudice munito di giurisdizione.
3.1. In ragione della novità e delle peculiarità della questione, sussistono giusti motivi per disporre l'integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata, definitivamente pronunciando sul ricorso, per come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Potenza, nelle camere di consiglio dei giorni 24 settembre 2014 e 8 ottobre 2014, con l'intervento dei magistrati:
Michele Perrelli, Presidente
Giancarlo Pennetti, Consigliere
Benedetto Nappi, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/11/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)