Pubblicato il 14/06/2021
N. 01021/2021 REG.PROV.COLL.
N. 01138/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1138 del 2020, proposto da
-Associazione -OMISSIS-;
-Associazione -OMISSIS-;
-Associazione -OMISSIS-;
-Associazione -OMISSIS-;
-Comitato Regionale -OMISSIS-;
in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati xxxx xxxxx xxxxxxxx, con domicilio digitale come da PEC iscritta nel registro generale degli indirizzi elettronici (ReGIndE);
contro
Azienda sanitaria locale -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato xxxx xxxxx, con domicilio digitale come da PEC iscritta nel registro generale degli indirizzi elettronici (ReGIndE);
nei confronti
-OMISSIS- s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato xxxx xxxxx, con domicilio digitale come da PEC iscritta nel registro generale degli indirizzi elettronici (ReGIndE);
e con l'intervento di
ad opponendum:
Unione Sindacale di Base - Federazione Provinciale di xxxxxx, Confederazione Unitaria di Base di xxxxx e Provincia, Federazione Sindacati Indipendenti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'avv. xxxx xxxx, con domicilio digitale come da PEC iscritta nel registro generale degli indirizzi elettronici (ReGIndE);
per l'annullamento
- della Deliberazione del Direttore Generale della A.S.L. ..., n. 1233 del 13 agosto 2020, con cui venivano affidate in "house providing" alla società in house -OMISSIS- s.r.l. tutte le 19 postazioni del Servizio di E.U. 118 della provincia di .... gestite, sino a quel momento, in convenzione, dalle Associazioni di Volontariato;
- del "documento di sintesi dei costi da sostenere da parte di A.S.L. ..." allegato alla Delibera anzidetta (Allegato 1);
- della "relazione ex art. 34 comma 20 D.L. 179/2012 ed art. 192 D.Lgs. 50/2016" allegata alla Delibera n. 1233/2020 (Allegato 2);
- della Deliberazione del Direttore Generale della A.S.L. ... n. 896 del 22 giugno 2020, con cui l'Azienda Sanitaria dava avvio al procedimento di affidamento alla società in house -OMISSIS- s.r.l. della gestione di n. 18 postazioni di Ambulanza e n. 1 postazione di Automedica del Servizio Emergenza Territoriale SET 118 della provincia di ...;
- ove necessario, del Disciplinare di servizio della società -OMISSIS- s.r.l., nella parte in cui disciplina l'"Attività di trasporto delle persone malate e/o ferite soccorse nell'ambito del servizio 118 - rete emergenza/urgenza e prestazioni di trasferimento e trasporto secondario", approvato nella Assemblea ordinaria dei soci il 20 marzo 2018;
- ovvero, dell'eventuale ulteriore disciplinare di servizio stipulato, nelle more del presente giudizio, tra l'A.S.L. ... e la controinteressata;
- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Azienda sanitaria locale ... e di -OMISSIS- s.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2021 l'avv. Donatella Testini.
L'udienza si tiene mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall'art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020 n. 137 e dall'art. 4, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2020 n. 28, convertito con modificazioni dalla legge 25 giugno 2020 n. 70, mediante la piattaforma in uso presso la Giustizia amministrativa, di cui all'allegato 3 al decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 22 maggio 2020 n. 134;
Su istanza di parte ricorrente, la causa è chiamata per la discussione orale da remoto ai sensi dell'art. 4 decreto-legge n. 28 del 2020 e dell'art. 25 decreto-legge n. 137 del 2020.
Sono collegati: avv. ti -OMISSIS-;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO
1. Espongono le ricorrenti Associazioni di Volontariato di occuparsi da oltre un decennio dello svolgimento del servizio di pronto intervento legato al Sistema di Emergenza-Urgenza (S.E.U.) 118, per tutte le postazioni e i punti di pronto intervento della provincia di ..., in collaborazione e coordinamento con l'Azienda Sanitaria Locale resistente.
Soggiungono che, con deliberazione n. 1073 del 14 aprile 2008, la A.S.L. ... istituiva la società unipersonale in house denominata -OMISSIS- s.r.l., avente ad oggetto l'autoproduzione di beni o servizi strumentali all'Azienda nello svolgimento delle sue funzioni.
Fra i compiti previsti statutariamente in capo alla società anzidetta, veniva, in particolare, inserita anche l'esecuzione dell'attività di trasporto dei pazienti nell'ambito del S.E.U. 118.
Con successivo atto deliberativo n. 2489 del 31 luglio 2008, veniva dato avvio al progetto di internalizzazione del servizio di Emergenza-Urgenza 118, tramite affidamento diretto delle postazioni e dei punti di intervento alla neo-istituita Sanitaservice A.S.L. ..., alla gestione della quale venivano, progressivamente, attribuite 24 postazioni su 43 (tra ambulanze ed automediche), mentre per le restanti 19 postazioni la A.S.L. continuava ad avvalersi delle ricorrenti Associazioni di Volontariato.
Nel soggiungere che, secondo quanto indicato nella delibera di Giunta Regionale, n. 2126 del 25 novembre 2019 (recante le nuove Linee guida in materia di organizzazione e gestione delle Società in house delle Aziende ed Enti del Servizio Sanitario Regionale), l'internalizzazione di un servizio avrebbe dovuto essere preceduta dalla "comparazione tra i costi che l'Azienda sosterrebbe in caso di affidamento tramite gara, preventivati sulla base dei prezzi di mercato, ed i costi che l'Azienda sosterrebbe per la gestione in house del medesimo servizio", evidenzia parte ricorrente che la resistente Azienda, con deliberazione n. 896 del 22 giugno 2020, dava avvio al completamento del procedimento di internalizzazione del servizio S.E.U. 118, con riferimento alle (rimanenti) postazioni la cui gestione era stata, sino a quel momento, assicurata da parte delle Associazioni di volontariato.
Si perveniva, quindi, all'adozione dell'impugnata deliberazione n. 1233 del 13 agosto 2020, con la quale l'intero svolgimento del servizio veniva internalizzato in house.
2. Assume parte ricorrente che tale determinazione sia illegittima, alla stregua delle seguenti considerazioni.
2.1) Violazione e falsa applicazione dell'art. 192, comma 2, del D.Lgs. n. 50 del 18 aprile 2016. Violazione e falsa applicazione dell'art. 34, comma 20, del D.Lgs. n. 179 del 18 ottobre 2012. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 56 e 57 del D.Lgs. n. 117 del 3 luglio 2017. Eccesso di potere e difetto di istruttoria. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3, della legge n. 241 del 7 agosto 1990. Carenza e difetto di motivazione in ordine alla ponderazione dell'interesse pubblico all'affidamento diretto del servizio in house. Violazione e falsa applicazione della D.G.R. n. 2126 del 25 novembre 2019, recante "approvazione nuove linee guida in materia di organizzazione e gestione delle società in house delle aziende ed enti del Servizio Sanitario Regionale (così come modificata dalla D.G.R. n. 951 del 19 giugno 2020). Violazione e falsa applicazione della D.G.R. n. 1059 del 19 giugno 2018. Violazione del principio di economicità, efficienza e buon andamento della p.a. nonché del principio della libera concorrenza.
Nell'osservare come, a fondamento del disposto affidamento in house dell'anzidetto servizio, la resistente Azienda abbia addotto la presenza di ragioni di maggiore efficacia, efficienza, affidabilità della gestione delle postazioni 118 da parte di Sanitaservice A.S.L. ... s.r.l., contestano i ricorrenti che tale scelta si ponga in violazione:
- delle Linee Guida emanate dalla Regione Puglia, con D.G.R. n. 2126/2019 (così come modificata dalla D.G.R. n. 951/2020) in materia di organizzazione e gestione delle Società in house delle AA.SS.LL. del S.S.R.,
- nonché dell'art. 192, comma 2, del D.Lgs. 50/2016.
Se la violazione della disposizione da ultimo indicata, rileverebbe in difetto di motivazione in ordine alle condizioni ed ai presupposti che hanno indotto l'esclusione del ricorso al mercato, nonché ai rivenienti benefici per la collettività, viene dalla parte appellante evidenziato come il ricorso all'in house providing integra la presenza di un'opzione residuale, che deve essere preceduta dallo svolgimento di congrua attività istruttoria sul mercato di riferimento, al fine di verificare) l'eventuale incapacità dello stesso di far fronte alle esigenze, altrimenti sovvenibili con il ricorso allo strumento anzidetto.
Sarebbe mancata, quanto alla sottoposta vicenda, alcuna comparazione, da parte della procedente Azienda, dei costi sostenuti con la auto-gestione del S.E.U. 118, rispetto agli oneri conseguenti all'affidamento a soggetti esterni.
Se l'eccezionalità del ricorso allo strumento dell' in house providing, per come emergente dalla normativa di riferimento, determina l'esigenza di un rincarato onere motivazionale a sostegno di siffatta opzione, in modo da consentire lo svolgimento di un penetrante controllo della scelta effettuata dall'Amministrazione, sul piano dell'efficienza amministrativa e del razionale impiego delle risorse pubbliche, viene a porsi con carattere di centralità, all'interno dei relativi presupposti giustificativi, lo svolgimento di un'accurata indagine di carattere economico, volta a dare emersione alle ragioni di convenienza della scelta (segnatamente, con riferimento al mancato ricorso al mercato) e, con esse, alla ottimizzazione nella allocazione delle risorse pubbliche.
Nell'osservare come l'art. 17, comma 1, lett. h), del D.Lgs. n. 50 del 2016, abbia previsto che l'affidamento dei servizi afferenti all'area del "trasporto dei pazienti in ambulanza" sia assoggettato alla disciplina del Codice dei contratti pubblici, evidenzia parte ricorrente che l'art. 57, comma 1, del D.Lgs. n. 117 del 2017 stabilisca che le Azienda sanitarie debbano affidare, in via prioritaria, la gestione del S.E.U. 118 alle Associazioni di Volontariato (soltanto in caso di infruttuoso esito della relativa ricerca, dimostrandosi percorribile la diversa opzione, integrata dal ricorso alle "ordinarie" procedure nei confronti di operatori presenti sul mercato).
Rilevato come tali criteri abbiano trovato attuazione anche nella disciplina all'uopo dettata dalla Regione Puglia, pone in luce parte appellante che, quanto alla vicenda all'esame, l'intimata A.S.L. ....:
- avrebbe omesso l'espletamento di un'attività istruttoria volta a recepire i dati economici relativi alle spese sostenute in caso di affidamento del servizio di Emergenza - Urgenza 118 alle Associazioni di Volontariato presenti sul territorio;
- non avrebbe, altresì, indicato i costi della sicurezza necessari per lo svolgimento del servizio, nonché gli oneri occorrenti ad assicurare la presenza, presso ogni postazione, di un'ambulanza od automedica sostitutiva;
dalla documentazione elaborata dalla controparte, piuttosto emergendo la presenza di un maggiore onere a carico della A.S.L. per la internalizzazione del servizio, pari a € 3.385.213,10 (ovvero quasi il doppio della spesa che l'Azienda ha da sempre impegnato per le postazioni finora operative).
Secondo parte ricorrente, dalla comparazione tra il costo stimato da -OMISSIS- per il servizio internalizzato (€ 8.341.827,78) ed il costo per il medesimo servizio in convenzione con le Associazioni, prevedendo l'impiego di solo personale dipendente (€ 7.467.426,03), si avrebbe un risparmio per la spesa pubblica di almeno € 898.761,88.
2.2) Violazione degli artt. 81 e 97 Cost. Eccesso di potere per carenza istruttoria. Violazione del principio di buon andamento della P.A. e del principio di efficienze ed economicità dell'agere amministrativo.
L'impugnata internalizzazione non risulta corredata dal dovuto impegno di spesa, in violazione della normativa contabile in materia.
Conclude la parte per l'accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti con esso impugnati e ogni statuizione conseguenziale anche in ordine alle spese di lite.
3. In data 15 ottobre 2020, l'Azienda Sanitaria Locale della Provincia di ... si è costituita in giudizio; ed ha, con memorie depositate il 24 ottobre 2020, il 22 gennaio 2021 e, da ultimo, il 29 gennaio 2021, analiticamente confutato la fondatezza delle argomentazioni poste a fondamento del ricorso all'esame insistendo per la reiezione di quest'ultimo.
4. Si è, inoltre, costituita in giudizio (alla data del 19 ottobre 2020) -OMISSIS- s.r.l., del pari sostenendo l'infondatezza delle avverse doglianze (memorie del 24 ottobre 2020, 22 gennaio 2021 e 29 gennaio 2021), con conseguente richieste di reiezione del proposto mezzo di tutela.
5. È, poi, intervenuta la costituzione in giudizio, ad opponendum, delle associazioni di categoria dei lavoratori interessati (in epigrafe dettagliatamente indicate), le quali, nell'assumere la titolarità di una (derivata) posizione di vantaggio riveniente dalla conservazione degli atti impugnati con il presente gravame (e, quindi, dalla procedura di internalizzazione), in ragione del passaggio del personale in atto operante presso le Associazioni di volontariato a -OMISSIS-, hanno invocato la reiezione del ricorso.
6. Il ricorso viene trattenuto per la decisione alla pubblica udienza telematica del 9 febbraio 2021.
DIRITTO
1. Il ricorso è infondato.
2. Va preliminarmente rammentato come l'istituto della società in house abbia matrice euro-unitaria, con finalità di limitare le ipotesi derogatorie, rispetto alle regole della "concorrenza per il mercato", mediante il ricorso a forme di affidamenti diretti di compiti relativi alla realizzazione di opere pubbliche o alla gestione di servizi pubblici (Corte di giustizia, sentenza Teckal, 1999).
La giurisprudenza europea ha indicato, quali requisiti necessari ai fini della configurazione dell'in house:
- la partecipazione interamente pubblica;
- l'esercizio da parte dell'amministrazione di un controllo "analogo", rispetto a quello esercitato sui propri servizi;
- lo svolgimento dell'attività prevalentemente a favore dell'Amministrazione controllante.
Le direttive del 2014 hanno, in parte, modificato i tratti distintivi dell'in house:
- ammettendo, eccezionalmente, forme di partecipazione di capitali privati che non comportano controllo o potere di veto, prescritte dalle disposizioni legislative nazionali, in conformità dei trattati, che non esercitano un'influenza determinante sulla persona giuridica controllata;
- indicando in modo puntuale nel limite superiore all'80% l'entità dell'attività che deve essere svolta a favore dell'Amministrazione pubblica.
Se, in difetto, di una vera e propria "soggettività giuridica" (in difetto del requisito della alterità soggettiva rispetto all'Amministrazione controllante), la società in house viene a configurarsi quale longa manus della Pubblica Amministrazione (al punto che l'affidamento pubblico mediante in house contract neppure consente di configurare un rapporto contrattuale intersoggettivo), ne consegue che il soggetto in house non può ritenersi terzo rispetto all'Amministrazione controllante, piuttosto atteggiandosi alla stregua di una articolazione "interna" dell'amministrazione stessa, con una vincolatività funzionale preordinata alla realizzazione delle finalità, in vista del conseguimento delle quali ad essa è stata data vita.
3. Tali connotazioni della società in house sono state trasfuse nel D.Lgs. n. 175 del 2016, di recepimento delle direttive del 2014.
In particolare, ai sensi dell'art. 2, lett. o), del citato decreto, "le società in house sono le società sulle quali un'amministrazione esercita il controllo analogo o più amministrazioni esercitano il controllo analogo congiunto, nelle quali la partecipazione di capitali privati avviene nelle forme di cui all'articolo 16, comma 1, e che soddisfano il requisito dell'attività prevalente di cui all'articolo 16, comma 3".
Dispone poi il successivo art. 4, alla lett. d), che la finalità delle società pubbliche, e pertanto anche quelle in house, è quella, tra l'altro, di "autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o agli enti pubblici partecipanti o allo svolgimento delle loro funzioni, nel rispetto delle condizioni stabilite dalle direttive europee in materia di contratti pubblici e della relativa disciplina nazionale di recepimento".
Ai sensi dell'art. 16, poi, "le società in house ricevono affidamenti diretti di contratti pubblici dalle amministrazioni che esercitano su di esse il controllo analogo o da ciascuna delle amministrazioni che esercitano su di esse il controllo analogo congiunto".
Alla luce di tali previsioni, in presenza di una società in house, l'ente di riferimento non è tenuto ad indire procedura ad evidenza pubblica, potendo affidare in via diretta il servizio alla società di cui abbia il controllo.
Nondimeno, ai sensi dell'art. 5 del D.Lgs. n. 175 del 2016, "l'atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica, anche nei casi di cui all'articolo 17, o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato con riferimento alla necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali di cui all'articolo 4, evidenziando, altresì, le ragioni e le finalità che giustificano tale scelta, anche sul piano della convenienza economica e della sostenibilità finanziaria, nonché di gestione diretta o esternalizzata del servizio affidato. La motivazione deve anche dare conto della compatibilità della scelta con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell'azione amministrativa".
Previsione simile è prevista dall'art. 192, comma 2, del D.Lgs. n. 50 del 2016, il quale prevede che, "ai fini dell'affidamento in house di un contratto avente ad oggetto servizi disponibili sul mercato in regime di concorrenza, le stazioni appaltanti effettuano preventivamente la valutazione sulla congruità economica dell'offerta dei soggetti in house, avuto riguardo all'oggetto e al valore della prestazione, dando conto nella motivazione del provvedimento di affidamento delle ragioni del mancato ricorso al mercato, nonché dei benefici per la collettività della forma di gestione prescelta, anche con riferimento agli obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio, nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche".
Tale dettato normativo con ogni evidenza, posiziona l'istituto in argomento in posizione subalterna, rispetto all'affidamento del servizio stesso mediante gara pubblica per essere imposto all'amministrazione aggiudicatrice che a quello intenda ricorrere un onere motivazionale rafforzato (cfr., ex multis, Consiglio di Stato Sez. V, 15 dicembre 2020, n. 8028 e 26 ottobre 2020, n. 6459).
Come dallo stesso Giudice d'appello affermato (cfr. Sez. III, n. 1564 del 3 marzo 2020), "l'art. 192, comma 2, del Codice degli appalti pubblici (d.lgs. n. 50 del 2016) impone che l'affidamento in house di servizi disponibili sul mercato sia assoggettato a una duplice condizione, che non è richiesta per le altre forme di affidamento dei medesimi servizi (con particolare riguardo alla messa a gara con appalti pubblici e alle forme di cooperazione orizzontale fra amministrazioni): a) la prima condizione consiste nell'obbligo di motivare le condizioni che hanno comportato l'esclusione del ricorso al mercato. Tale condizione muove dal ritenuto carattere secondario e residuale dell'affidamento in house, che appare poter essere legittimamente disposto soltanto in caso di, sostanzialmente, dimostrato 'fallimento del mercato' rilevante a causa di prevedibili mancanze in ordine a "gli obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio, nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche", cui la società in house invece supplirebbe; b) la seconda condizione consiste nell'obbligo di indicare, a quegli stessi propositi, gli specifici benefìci per la collettività connessi all'opzione per l'affidamento in house (dimostrazione che non è invece necessario fornire in caso di altre forme di affidamento - con particolare riguardo all'affidamento tramite gare di appalto -). Anche qui la previsione dell'ordinamento italiano di forme di motivazione aggravata per supportare gli affidamenti in house muove da un orientamento di sfavore verso gli affidamenti diretti in regìme di delegazione interorganica, relegandoli ad un ambito subordinato ed eccezionale rispetto alla previa ipotesi di competizione mediante gara tra imprese".
Va soggiunto come tale ultima previsione normativa sia stata ritenuta in linea con l'attuale panorama normativo eurounitario (Corte di giustizia, IX Sezione, ordinanza 6 febbraio 2020, in cause da C-89/19 a C-91/19, Rieco spa, su rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato, Sezione V, con ordinanze 7 gennaio 2019, n. 138 e 14 gennaio 2019, n. 293 e n. 296).
La Corte, in particolare, ha chiarito che dal principio di libera autorganizzazione delle Autorità pubbliche (di cui al quinto considerando della direttiva 2014/24/UE e all'art. 2, paragrafo 1, della direttiva 2014/23 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull'aggiudicazione dei contratti di concessione) discende la "libertà degli Stati membri di scegliere il modo di prestazione di servizi mediante il quale le amministrazioni aggiudicatrici provvederanno alle proprie esigenze" e, conseguentemente, quel principio "li autorizza a subordinare la conclusione di un'operazione interna all'impossibilità di indire una gara d'appalto e, in ogni caso, alla dimostrazione, da parte dell'amministrazione aggiudicatrice, dei vantaggi per la collettività specificamente connessi al ricorso all'operazione interna".
Sul piano interno, la Corte Costituzionale, (sentenza n. 100 del 2020), ha evidenziato che le condizioni, in presenza delle quali è legittimo ricorso all'in house providing (alla stregua delle coordinate poste dal divisato art. 192 del D.Lgs. n. 50 del 2016: analitica motivazione contenuta nell'atto deliberativo, che evidenzi le ragioni e le finalità che giustificano tale scelta, anche sul piano della convenienza economica e della sostenibilità finanziaria, nonché di gestione diretta o esternalizzata del servizio affidato), sono conseguenza di una politica pro-competitiva "... più rigorosa rispetto a quanto richiesto dal diritto comunitario, non imposta da quest'ultimo - e, dunque, non è costituzionalmente obbligata, ai sensi del primo comma dell'art. 117 Cost., come sostenuto dallo Stato - ma neppure si pone in contrasto [...] con la citata normativa comunitaria, che, in quanto diretta a favorire l'assetto concorrenziale del mercato, costituisce solo un minimo inderogabile per gli Stati membri. È infatti innegabile l'esistenza di un 'margine di apprezzamento' del legislatore nazionale rispetto a princìpi di tutela, minimi ed indefettibili, stabiliti dall'ordinamento comunitario con riguardo ad un valore ritenuto meritevole di specifica protezione, quale la tutela della concorrenza 'nel' mercato e 'per' il mercato» (sentenza n. 325 del 2010; nello stesso senso, sentenza n. 46 del 2013)".
4. Alla luce del riportato quadro normativo, per come interpretato dal giudice europeo e dal giudice nazionale delle leggi, può senz'altro affermarsi che, ai fini dell'ammissibilità degli affidamenti in house, occorra una motivazione analitica sulla opportunità di affidamento del servizio senza gara, al fine di evitare violazione dei principi eurounitari e nazionali in tema di tutela della concorrenza, di apertura al mercato e di massima partecipazione alle gare.
Al riguardo, osserva il Collegio come l'impugnato atto deliberativo rechi una analitica motivazione in ordine alla volontà dell'Amministrazione di procedere all'internalizzazione del servizio.
In particolare, vi si afferma quanto segue:
«L'affidamento in house del servizio comporterebbe considerevoli benefici per la collettività poiché verrebbe assicurato dalla società in house, strutturata ed organizzata nella gestione del servizio, che ha già in carico n. 25 postazioni con attrezzature, mezzi, strumenti e specifiche professionalità assicurate per tutta la durata dell'affidamento garantendo così anche efficienza e qualità del servizio; l'obiettivo di unitarietà nello svolgimento della gestione in capo ad un unico soggetto, oltre ai benefici individuati nel prosieguo, risponde l'esigenza di uniformità insita nel servizio 118 E/U in quanto previsto nei Livelli Essenziali di Assistenza di cui al D.Lgs 502/1992 sopra richiamato;
L'impiego di personale dipendente che svolge con caratteristiche di abitualità e professionalità l'attività di soccorso garantisce inevitabilmente standard di servizio più elevati di quelli raggiungibili con l'utilizzo di soggetti che contribuiscono al servizio in forma volontaria, in assenza di continuità e dunque di un'esperienza consolidata paragonabile a quella acquisita da operatori professionali;
Il controllo analogo che l'A.S.L. ... esercita su -OMISSIS- negli stessi termini in cui lo esercita su un proprio ufficio garantisce ulteriormente prontezza ed efficacia negli interventi, a fronte di indirizzi assegnati (anche ex art 19 c. 5 D.Lgs. 175/2016); inoltre, l'affidatario in house può essere obbligato all'elaborazione ed alla trasmissione di rigorosa reportistica circa gli interventi effettuati; anche in materia di formazione del personale ed efficienza delle dotazioni di automezzi, l'affidatario in house è obbligato a realizzare e rendicontare interventi secondo quanto richiesto dall'ente concedente; il rapporto con soggetti affidatari terzi è invece esclusivamente regolamentato attraverso le clausole previste dalle convenzioni e dai contratti, e non può garantire il medesimo grado di adesione alle indicazioni dell'Ente concedente;
Il soggetto affidatario in house di grandi dimensioni, in relazione alla numerosità del proprio organico, è in grado di effettuare sostituzioni di personale ed efficienti scelte organizzative sull'ampio territorio gestito, in ciò evidenziandosi un significativo beneficio (per il servizio, in termini di continuità ed efficacia) rispetto all'affidatario locale e di più contenute dimensioni;
La possibilità di applicare omogeneamente, a tutte le postazioni gestite dall'affidatario in house di grandi dimensioni, nuove soluzioni e strumenti che progressivamente si impongano nell'ambito del servizio (attrezzature di soccorso, relativo know-how, DPI, procedure di sanificazione) garantisce maggiore efficienza ed efficacia, evitando di dover individuare e sviluppare (con evidenti difficoltà) ogni volta le risposte adeguate, congiunte o comunque concordate con i diversi soggetti terzi affidatari; quanto sopra è risultato particolarmente evidente con riferimento alle procedure straordinarie attivate in corrispondenza della recente emergenza COVID-19 (in particolare, hub di sanificazione e distribuzione di DPI); si consideri che, nel concreto, la maggiore disponibilità finanziaria dell'affidatario in house di grandi dimensioni non può essere certo indifferente nell'ambito delle presenti valutazioni;
Come già anticipato, il reclutamento del personale, da parte di -OMISSIS-, avviene nel rispetto delle regole pubblicistiche ex art 19 DLgs 175/2016 il che garantisce, attraverso procedure di selezione strutturate e trasparenti, l'oggettiva valutazione dei requisiti e delle attitudini, e dunque qualità nel reclutamento;
Parimenti, l'effettuazione di acquisti nel rispetto nelle procedure pubblicistiche in materia di appalti ex D.Lgs 50/2016 garantisce, oltre che la dovuta trasparenza e parità di trattamento tra operatori, qualità nelle forniture ed economicità dei prezzi di aggiudicazione;
la Società sottopone ad indagini di customer satisfaction la propria attività 118 E/U, indagini svolte da parte di soggetti terzi le quali, agli atti della Società, evidenziano stabilmente un elevato grado di soddisfazione per l'attività svolta; soddisfazione, dunque, che potrà trasferirsi anche alla gestione delle 19 postazioni in oggetto".
Il riportato apparato motivazionale riflette, sul piano dell'impostazione generale, adeguata aderenza allo schema legale di riferimento, in presenza della constatabile ampia ed articolata motivazione in cui risultano compiutamente esplicitati gli obiettivi che l'Azienda sanitaria ha inteso perseguire con l'internalizzazione del servizio, soprattutto in termini di miglioramento degli standard qualitativi e di uniformità di prestazione sull'intero territorio della provinciale (in presenza, è opportuno rammentarlo, di una già parziale devoluzione del servizio di che trattasi allo svolgimento internalizzato di -OMISSIS-; di talché residuavano, anteriormente all'adozione del deliberato oggetto di censura soltanto n. 19 postazioni - su un complessivo ragguaglio pari a 43 - in gestione alle Associazioni di Volontariato).
Merita, quindi, apprezzamento la coerenza funzionale - e non solo formale - alla disciplina di riferimento, in ragione del fatto che, ai sensi dell'art. 192, comma 2, del D.Lgs. n. 50 del 2016, quello dei costi non solo non costituisce l'unico elemento di cui tener conto ai fini del vaglio di ragionevolezza della scelta di internalizzare il servizio, ma ad esso va assegnato un rilievo tendenzialmente complementare, nel senso che può assumere rilievo discretivo a parità di condizioni qualitative, di efficacia e di ammissibilità, vieppiù ove si tratti, come in questo caso, di un servizio essenziale reso alla persona.
Altrettanto, ovviamente, è predicabile anche con riferimento alla previsione speciale di cui all'art. 57 del D.Lgs. n. 117 del 2017 (per effetto del quale, "i servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza possono essere, in via prioritaria, oggetto di affidamento in convenzione alle organizzazioni di volontariato"), dovendo al riguardo ritenersi che nell'economia della citata previsione l'affidamento in via prioritaria alle associazioni di volontariato del servizio in argomento è declinato, piuttosto che con carattere di obbligatorietà, in termini di mera facoltatività.
Né può ragionevolmente essere confutato che la disposizione in commento (simmetricamente rispetto a quanto sopra anticipato in termini generali) subordini la praticabilità di tale opzione alla garanzia che l'espletamento del servizio generale garantisca efficienza economica ed adeguatezza.
Ciò osservato, l'ampio corredo motivazionale dell'avversata deliberazione esclude la ravvisabilità di emersioni inficianti sub specie della palese erroneità e/o illogicità, fuori dalle quali l'esercizio del sindacato giurisdizionale, in quanto direttamente attingenti alle ragioni del "merito" amministrativo (rectius: alle scelte di politica aziendale), verrebbe, invero inammissibilmente, a trasmodare nell'attuazione di un intervento "sostitutivo" rispetto alle prerogative legittimamente esercitabili dal competente livello gestionale dell'Azienda sanitaria.
5. In tale quadro, non può omettere il Collegio di rimarcare come un vizio di fondo che informa la la condivisibilità del percorso logico-argomentativo del presente ricorso va individuato nell'essenziale rilievo attribuito alla questione della rilevanza economica (ovvero, i costi, asseritamente maggiori nella scelta di internalizzazione del servizio, rispetto al pregresso - seppur parziale - affidamento al volontariato).
Non può, al riguardo, omettersi di rilevare che, ai sensi dell'art. 192, comma 2, del Codice degli appalti pubblici, vengono in considerazione gli "obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio, nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche": di talché, la problematica degli oneri per la gestione del servizio integra senz'altro un elemento, del quale tenere conto ai fini della scelta della internalizzazione del servizio; ma non è l'unico.
Se, come evidenziato nella motivazione dell'atto deliberativo avversato, l'Azienda ha fornito ampia motivazione in relazione alla maggiore efficienza derivante da un impiego di tipo professionale degli operatori coinvolti, che il servizio su base volontaria non è in grado di fornire, neppure va sottovalutato che l'internalizzazione del servizio, alla quale accede l'introduzione di modalità di selezione del personale su base concorsuale, potrà garantire la presenza di procedure elettivamente preordinate a garantire imparzialità nelle scelte e livelli di implementazione nell'efficienza del servizio, conseguenti ad accresciuti livelli di qualificazione professionale del personale stesso.
Né, con riferimento alla garanzia del mantenimento dei livelli occupazionali, direttamente interessato dalla transizione sistemica del servizio di che trattasi, le preoccupazioni esternate dalla associazioni di categoria (talune delle quali, come evidenziato, hanno, nel presente giudizio, dispiegato intervento ad opponendum), vengono in considerazioni elementi di criticità, atteso che l'Azienda, alla luce delle Linee Guida Regionali in materia di organizzazione e gestione delle società in house delle Aziende ed Enti del Servizio Sanitario Regionale, emanate con D.G.R. n. 2126 del 25 novembre 2019, ha conferito mandato a -OMISSIS- s.r.l., al fine di "attivare le procedure di reclutamento finalizzate all'assunzione del personale e di completare le procedure e le attività di subentro nella gestione del 118, tenuto conto dell'obbligo di continuità del delicato ed essenziale servizio, applicando la cd. "Clausola sociale" nel l'arruolamento del personale, come sancito negli atti di indirizzo".
6. Le considerazioni precedentemente rassegnate, persuadono il Collegio dell'assenza di profili inficianti l'avversata determinazione, per come dalla parte ricorrente sostenuto, con riferimento:
- sia alla presenza dei presupposti e delle condizioni per l'internalizzazione del servizio, per come stabilite dall'art. 192, comma 2, del Codice dei contratti pubblici;
- sia alle indicazioni di cui all'art. 57 del D.Lgs. n. 117 del 2017 (la quale stabilisce che "i servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza possono essere, in via prioritaria, oggetto di affidamento in convenzione alle organizzazioni di volontariato"), atteso che da esso non è argomentgabile la presenza di alcun obbligo di affidamento del servizio in esame alle Associazioni di volontariato; quanto, piuttosto, di una (mera) scelta discrezionalmente esercitabile dell'ente, in presenza dell'osservanza delle coordinate attuative dell'esercizio del relativo potere.
Più in generale, emerge dalla lettura dell'atto avversato come il disegno perseguito risieda nella piena rivisitazione della strategia di fondo finora perseguita, privilegiandosi l'esigenza di uniformare il servizio in argomento, ad oggi affidato a soggetti distinti, incardinandolo in un soggetto unico ed omologandone i relativi contenuti sull'intero territorio provinciale.
Nel perseguire il suddetto obiettivo, che si declina al contempo nella razionalizzazione dei plurimi rapporti in essere e nella omogeneizzazione dei relativi standard prestazionali, l'Azienda ha dato ampiamente conto del valore aggiuntivo rinveniente dall'opzione dell'internalizzazione, potendo avvalersi di una società già precedentemente operativa, i cui modelli organizzativi e gestionali risultano nel tempo verificati e validati sotto il profilo dell'efficacia, efficienza ed affidabilità, non essendo emersi nel corso del giudizio elementi di segno contrario.
Nel solco di tali linee ispirative, merita dunque apprezzamento lo sforzo argomentativo compiuto dall'Azienda appellata ponendosi gli obiettivi sopraindicati in rapporto di chiara ed evidente strumentalità con i parametri qualitativi del complessivo miglioramento in termini di efficacia del servizio di che trattasi.
Né l'assenza di rigidi e vincolanti metodiche, preclude l'adempimento, in un'ottica prospettica, dell'onere motivazionale imposto dalla disciplina di settore; di tal guisa che la comparazione tra le alternative praticabili non deve trovare fondamento esclusivamente in elementi di conoscenza mutuati dai soli dati esperienziali disponibili, ben potendo orientarsi in una visione anche solo prospettica, della quale sia sufficiente poter apprezzare in termini complessivi la concreta fattibilità e l'intrinseca congruenza.
In tale chiave ermeneutica, non dimostra persuasiva concludenza la lettura meramente atomistica di taluni indicatori posti in risalto dalla parte ricorrente: i quali, complessivamente riguardati, vengono a comporre un quadro (caratterizzato dall'influenza diretta ed immediata che la A.S.L. potrà esercitare nella gestione del servizio, così come nell'accrescimento dei livelli di professionalità del personale impiegato; e, ulteriormente, nella razionalizzazione e standardizzazione delle procedure di approvvigionamento: misure, queste, affatto coerenti, nel quadro di un unitario disegno, con l'obiettivo di uniformare e omologare verso comuni standard di efficienza le prestazioni oggi affidate a soggetti diversi).
7. Se si rivelano infondate le censure riguardanti i presunti errori di computo presenti all'interno del Business Plan, atteso che l'Azienda ha dato conto della sussistenza di economie di scala, rivenienti dalla propria organizzazione del servizio, va, sul punto, rilevato come, nella chiave prospettica sopra rappresentata, rivela carattere di non implausibile ragionevolezza la previsione di possibili economie di scala, atteso che non è in contestazione il fatto che -OMISSIS- s.r.l. abbia già una struttura organizzativa articolata, collaudata ed idonea a replicare, quanto al servizio qui in rilievo, i modelli di gestione già validati dall'Azienda sanitaria (come è noto, le economie di scala consentendo la riduzione del costo medio al crescere della dimensione della società e del quantitativo di servizio offerto dalla stessa, garantendo considerevoli vantaggi in punto di organizzazione, di divisione del lavoro, di approvvigionamento, di gestione e di innovazioni tecnologiche).
8. Deducono, da ultimo, le ricorrenti l'illegittimità dell'atto impugnato, a fronte della mancata indicazione in ordine alla copertura di spese previste.
Il motivo è documentalmente smentito dalla indicazione, contenuta nell'atto impugnato, secondo cui, "con nota prot. n. 77164 del 10/08/2020 è stato richiesto al Dipartimento Promozione della Salute della Regione Puglia il finanziamento aggiuntivo occorrente per completare l'internalizzazione delle postazioni del 118 ed è stata trasmessa la bozza della presente Delibera con relativi allegati".
Nell'osservare come nell'avversato deliberazione venga conferito "mandato all'AGREF di predisporre il budget necessario sul conto C70614000130 "Altri servizi sanitari e sociosanitari a rilevanza sanitaria da pubblico - altri soggetti pubblici della Regione", va escluso che parte ricorrente, apoditticamente dedotta la censura ora all'esame, abbia addotto all'attenzione del Collegio alcun elemento fattuale, volto ad illustrare la presenza di sopravvenienze denegatorie, quanto alla dotazione delle occorrenti risorse finanziarie, come sopra richieste all'Amministrazione regionale; conclusivamente, dovendo escludersi la concludenza della censura all'esame, la quale deve, pertanto, essere respinta.
9. La constatata infondatezza delle censure articolate con il mezzo di tutela come sopra oggetto di disamina, ne impone la reiezione.
Le spese di lite, in ragione della particolarità della controversia, possono formare oggetto di compensazione fra le parti costituite.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2021 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppina Adamo, Presidente
Donatella Testini, Primo Referendario, Estensore
Lorenzo Ieva, Referendario


L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Donatella Testini Giuseppina Adamo





IL SEGRETARIO