Progetto di legge n. 626
ISTITUZIONE DI UN SERVIZIO ISPETTIVO NELL’AMBITO DELLA REGIONE CALABRIA
RELAZIONE
La riforma della Pubblica Amministrazione degli anni novanta e la recente riforma del Titolo V, Parte Il, della Costituzione (che ha abolito i controlli sugli atti delle Regioni e degli Enti Locali) ha avuto come effetto lo smantellamento dei controlli per favorire comportamenti ispirati ai parametri dell'efficacia e dell'efficienza.
La prospettiva di una sfrenata "deregulation" sul fronte dei controlli, tuttavia, non ha trovato una fedele traduzione normativa. Anzi, si può sostenere che i principi che la dottrina amministrativa e la stessa giurisprudenza costituzionale avevano enucleato in materia di controlli sono rimasti validi, nel loro nucleo essenziale, soprattutto per quel che attiene al principio per cui il controllo non può che essere connaturato all'impiego ed alla spendita delle risorse pubbliche.
La legge La Loggia, d'altro canto, riconosce formalmente l'autonomia degli Enti Locali di disciplinare, attraverso proprie norme, le proprie forme di controllo. La drastica abolizione dei controlli preventivi di legittimità sulle autonomie locali ha un suo prezzo in termini di rischio. La storia recente della pubblica amministrazione dimostra che laddove ogni controllo è mancato, colà si sono verificati fenomeni più o meno pervasivi e sistematici di cattiva amministrazione, che l'azione della magistratura penale, negli anni scorsi, ma anche di recente, ha fatto emergere.
Come qualche cultore della materia ha efficacemente osservato " ben avrebbe fatto il legislatore a non limitarsi ad un'abrogazione indistinta dei controlli di legittimità distinguendo, ad esempio, tra la legalità senza aggettivi, sostanziale e consustanziale ai controlli sull'attività di tutte le pubbliche amministrazioni, ed il mero riscontro preventivo di legittimità formale sugli atti", anticaglia, quest'ultimo, costosa ed inutile (G. VOLPE, in Alla ricerca dell'Italia Federale, Pisa, ed, Plus. 2003).
Se il ruolo della Regione è quello di creare valore per la propria Comunità ed il proprio territorio anche attraverso il coordinamento e la sinergia con le altre istituzioni, creando i presupposti affinché i beni ed i servizi pubblici siano prodotti da altre organizzazioni, pubbliche o private che siano, appare più che mai necessario per l'Ente garantire, in tale assetto di rapporti, la propria affidabilità e la trasparenza nella gestione delle risorse pubbliche.
Mettere in piedi un efficace sistema di controlli interni sulle attività più rilevanti e più esposte a "rischio" garantisce la dirigenza e gli amministratori, in quanto potranno essere attivati meccanismi di autocorrezione, traducendosi il tutto in una. garanzia di aumento dell'affidabilità dell'Ente. Non può infatti passare l'idea che i valori dell'efficienza e dell'efficacia possano (o addirittura debbano) essere disgiunti da quello della legalità.
Ciò sarebbe davvero paradossale per le organizzazioni pubbliche in un momento in cui. le imprese private, dopo l'entrata in vigore del decreto legislativo 8 giugno 2001/ n. 233, stanno adeguando la loro organizzazione per garantire all'esterno la propria affidabilità e correttezza grazie ad incisivi sistemi di controllo interno diretti a prevenire i rischi e ad intervenire in caso di comportamenti illegittimi.
Non può pertanto disconoscersi che si apra per tutti gli attori istituzionali una fase davvero impegnativa: costruire una rete efficiente di controlli interni in grado di rispondere alle variegate e complesse esigenze del nuovo assetto, federale della Repubblica.
I recenti interventi legislativi in materia di controlli interni nella pubblica amministrazione (D.Lgs, n. 286/99 e T.U. n. 267/00), impongono, com'è noto, l'attivazione di distinte tipologie di monitoraggio interno favorendo, al contempo, l'individuazione di vari ambiti di responsabilità e, dunque, la formazione di specifiche professionalità.
La ridefinizione delle competenze degli organismi addetti al controllo - i cosiddetti "controllers"richiama dunque la necessità, per gli Enti Locali, di dotarsi di una rete apposita di strutture, ognuna investita di specifici compiti ed ambiti di intervento, evitando così di concentrare, a carico di un'unica struttura, funzioni concettualmente diverse, alcune di tipo più marcatamente collaborativo (controllo di gestione, valutazione e controllo strategico), altre, invece, a carattere più strettamente adempimentale (controlli di regolarità amministrativa e contabile).
In quest'ottica - come recentemente sostenuto dagli esperti del settore - assume sempre più rilievo anche la creazione di sistemi di auditing interno (ampiamente diffusi nel settore privato), pensati appositamente per le realtà pubbliche, finalizzati allo svolgimento di una revisione non soltanto di tipo contabile, relativa al bilancio, ma anche e soprattutto di tipo operativo.
Si deve cercare di coniugare l'inevitabile carattere "interno" del controllo con la collocazione autonoma ed indipendente dei componenti del servizio di controllo stesso. Ciò al fine di garantire un'attività di verifica il più possibile accurata a garanzia del sistema nel suo insieme, sia degli organi politici sia della dirigenza dell'ente.
E' necessario garantire che il servizio sia una struttura neutrale in modo che ne possa essere apprezzato anche il ruolo di controllo collaborativo. Con particolare riguardo al modello di controllo proposto, si osserva che:
a) il riferimento normativo base va individuato nelle previsioni dell'art. 147 del D.lgs 18 agosto 2000, n. 267 e dell'art. 49 dello Statuto della Regione Calabria approvato con L.R. 19 ottobre 2004, n. 25;
b) il servizio è posto alle dirette dipendenze del Dipartimento della Presidenza e pianifica la sua attività in esecuzione delle direttive del Presidente della Giunta Regionale; ciò ne assicura, a garanzia della neutralità, la posizione di indipendenza dalle strutture dei Dipartimenti;
c) le attività del servizio sono espletate nel rispetto dei nuovi principi in materia dì controllo fissati dalla legge e soprattutto dagli articoli 1 e 2 del D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286;
d) il servizio non è un mero organo di controllo di regolarità amministrativo - contabile, ma rappresenta una struttura che, nel rispetto del principio generale della separazione delle funzioni, in una prevalente ottica di controllo collaborativo:
- assicura la prioritaria assistenza ai vari responsabili di Dipartimento sia nelle attività ispettive di loro competenza, sia in funzione di una mappatura delle aree di attività a rischio sia in funzione di verifica della conformità dei comportamenti alle procedure operative stabilite dal dirigente generale;
- svolge, nell'ambito della propria attività autonoma (che viene programmata annualmente sulla base delle direttive e sotto la supervisione del Presidente della G.R.), una costante attività di vigilanza e monitoraggio dei rischi, nonché un'azione mirata al coordinamento dei. controlli con altri enti ed istituzioni ed una attività di reporting nell'ambito della quale possono trovare spazio suggerimenti diretti ai responsabili dei Dipartimenti;
e) uno dei settori di operatività del Servizio viene individuato nell'assistenza e controllo delle procedure relative all'erogazione di contributi, finanziamenti, mutui agevolati ovvero altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, a carico del bilancio della Regione, dello Stato e della Comunità Europea,
f) il servizio deve configurarsi quale struttura a carattere specialistico, esclusivamente destinata all'attività di Audit.
Art. 1
Istituzione di un Servizio ispettivo interno1. E' istituito, nell'ambito della Regione Calabria un "Servizio ispettivo interno" che fa capo al Dipartimento della Presidenza.
2. L'attività del "Servizio ispettivo interno", di seguito denominato "Servizio", è espletata nel rispetto dei principi fissati dagli articoli 1 e 2 del D.lgs. 30 luglio 1999, n. 286. Il Servizio svolge i compiti indicati nei successivi articoli 2 e 3.Art. 2
Attività a richiesta dei responsabili dei Dipartimenti1. A richiesta dei responsabili dei Dipartimenti con funzioni finali, così come individuati dal comma 3 dell'art. 4 della L, R. 13 maggio 1.996, n. 7, il servizio svolge i seguenti compiti:
a) presta assistenza ai dirigenti generali per consentire loro di adempiere efficacemente all'attività di verifica e controllo di cui all'art. 28 della LR, 13 .maggio 1996, n. 7;
b) nei casi in cui il dirigente generale lo ritiene necessario, interviene, in ausilio o in sostituzione di personale del Dipartimento, nella fase preparatoria di provvedimenti che comportano oneri per il Bilancio della Regione, dello Stato o della Comunità Europea, per effettuare verifiche, controlli, sopralluoghi ed ogni altra attività istruttoria che precede l'emanazione del provvedimento di spesa, anche al fine di identificare e valutare le maggiori esposizioni al rischio ovvero prevenire ed individuare frodi ed errori;
c) verifica la conformità dei comportamenti alle procedure operative stabilite dai dirigenti generali e l'efficacia ed efficienza dei controlli insiti nelle procedure operative stesse ed identifica eventuali rischi di processo;
d) verifica che i controlli previsti in ogni procedura, con particolare riferimento alle istruttorie che precedono l'erogazione di agevolazioni a qualsiasi titolo, siano effettivamente eseguiti, segnalando gli eventuali disallineamenti e le possibili azioni correttive.Art. 3
Attività svolta a richiesta del Presidente della Giunta Regionale1. Il servizio effettua le indagini interne disposte dal Presidente della Giunta Regionale nell'ambito dei suoi poteri di indirizzo e controllo dei settori e dei servizi dell'amministrazione.
2. Nell'ambito di un programma di lavoro definito ed approvato dal Presidente della Giunta Regionale, il Servizio:
a) effettua, previo raccordo con i responsabili dei Dipartimenti interessati, periodiche verifiche aventi ad oggetto determinate operazioni o atti specifici posti in essere nell'ambito di aree di attività che presentano maggiori esposizioni a rischio, con particolare riguardo ai procedimenti finalizzati all'erogazione di contributi, finanziamenti, mutui agevolati ovvero altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate a carico del bilancio della Regione, dello Stato e della Comunità Europea;
b) effettua la ricognizione, il monitoraggio e l'analisi sulle aree di attività a rischio, anche al fine elaborare modelli di organizzazione e di gestione idonei a prevenire disfunzioni, irregolarità o frodi;
c) promuove la stipulazione, la revisione periodica, l'aggiornamento dei protocolli d'intesa con altri Enti ed Organismi e ne cura la concreta applicazione, al fine di migliorare l'efficacia complessiva dei controlli in materia di finanziamenti, con particolare riguardo a quelli inquadrati nell'ambito delle politiche strutturali e di coesione dell'Unione Europea;
d) redige periodiche relazioni sulle attività di controllo svolte, suggerendo ai responsabili dei Dipartimenti soluzioni per un adeguato bilanciamento dei controlli e di gestione dei rischi e per il miglioramento di siffatte procedure.Art. 4
Enti ed Aziende dipendenti dalla Regione1. Le attività di cui agli articoli 2 e 3 del presente legge possono essere svolte anche nei confronti di Enti ed aziende dipendenti dalla Regione.
Art. 5
Accesso ai documenti ed alle informazioni1. Nell'ambito delle attività di cui ai precedenti articoli 2 e 3, il Servizio ha accesso ad atti e documenti amministrativi di altre strutture e può chiedere informazioni, dati e relazioni scritte.
Art. 6
Personale1. I componenti del servizio possono essere scelti:
- tra il personale del ruolo della Giunta Regionale appartenente alla categoria D o alla categoria C;
- tra il personale appartenente alla categoria D o alla categoria C di enti locali o ovvero di altre pubbliche amministrazioni;
- tra soggetti provenienti dal settore pubblico o privato in possesso dei comprovati requisiti professionali adeguati alle mansioni da svolgere.Art. 7
Norme finali1. Con deliberazione della Giunta Regionale sarà stabilita la disciplina di dettaglio per l'attuazione di quanto stabilito con la presente legge.